第二章 政策模型课件.ppt

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1、模型：主体为了特定的认识目的，依据相似性原则对原型进行的模拟或抽象，用于代表研究对象,具体模型：与原型在形态上几何相似的模型抽象模型：用语言、符号、图标、数字等抽象形式反映原型内在特征的模型,第二章 政策分析模型,政策分析模型源于实践的不同的政策分析角度、理论体系和方法,政策模型/理论/分析框架的作用：简化我们对公共政策的思维将注意力放在政策过程的重要特征 有助于我们进行有效的沟通解释公共政策的要素，预测其影响,一、理性模型,理性决策的标准理性的政策是能达到公共利益最大化的政策理性模型基本内容：决策者面临的是一个既定的问题决策者选择决定的价值或目标是明确的，而且可依据不同目标的重要性进行排序决

2、策者有可供选择的两个以上的方案，在计算和比较其受益值或损失值后，按照决策者的价值偏好，选出其中最佳者,理性决策得以实现的条件在决策过程中必须获得全部有效的信息寻找出与实现目标相关的所有决策方案 准确地预测每一方案所能产生的结果 非常清楚人们的价值偏好及其所占比重 可以选择出最优化的决策方案,林德布罗姆的批评明确问题的症结很困难方案的选择往往会发生价值冲突对公共利益人们并没有普遍一致的意见决策中的相关分析并非万能西蒙的批评要收集到与决策状况有关的全部信息是不可能的 政府公共政策不可能是完全理性化的,理性模型的价值？ 为现实政策过程提供了一种理想的努力方向与实际政策过程有出入，但是为政策分析提供了

3、一种标准,政策制定过程就是寻求最优方案的过程,二、有限理性模型,有限理性决策者信息处理能力的受限性 表现情报活动阶段，受知觉性选择的影响设计方案阶段，寻找可能而非全部方案抉择活动阶段，抉择与顺序有关,主要内容 现实中决策者的理性是界于完全理性与非理性之间的有限理性决策者的价值取向和目标是多元的，知识和能力水平是很有限的，在决策中常表现冲突的行为，无论是个人决策还是群体决策，大多数都是发现和选择满意方案的过程,评价满意原则取代最优原则，突出了决策模式的实用性，使决策理论与现实相一致以令人满意作为决策行为准则，使决策带有一定的主观色彩决策程序上未能摆脱理性主义的窠臼,政策是满意而非最优的选择,三、

4、渐进决策模型,林德布洛姆：社会政治过程的四种形态价格体系层级体系多元体系议价市场,渐进模型主要内容由于多元主体的参与制衡，政策实际上只是过去政府活动的持续，是根据过去经验而对现行政策做出的局部的、边际性的调适这种调适源自渐进的政治、渐进的政府决策，并主要通过政党政治来实现调适的成功与否则取决于是否能够在一种渐进演变的过程中逐步寻获关于既定政策的公共看法关于政策的社会趋同程度是这个成败的关键,1940,1950,1960,1970,1976,新增加的政策,过去政策的承诺,同样是对理性模型的批判，有限理性模型和渐进决策模型批判的侧重点有何差异？前者从政策过程中“人”的理性能力不足后者则侧重政策过程

5、的“政治性”,评价决策所选择方案与现实状况相差不大，可以预测在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意结果渐进方式比较稳妥，容易控制，能及时纠正错误保守色彩浓厚，只适用于稳定的社会环境中,新政策是对旧有政策的修正,基本内容社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，只有少数精英才有权为社会分配价值精英人物不是被统治的多数人的代表，他们主要来自社会中社会经济地位较高的那个阶层在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，精英阶层的看法是一致的从非精英阶层进入精英阶层是一缓慢而又持续的过程，从而保持社会的稳定并避免发生革命，非精英阶层中，只有那些接受了精英阶层共同观念者，才

6、可能进入统治集团政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观，政策的变化是渐进性的，而非革命性的精英是活跃的，公众是麻木的，前者对后者的影响远大于后者对前者,四、精英决策理论,精英分析方法：着眼点：精英构成以及精英价值和偏好研究资料：社会学，传记、新闻报道、历史书籍等,精英模型,评价：在一定程度上反映了政治现实代议制民主下，精英决策难以避免开放的政治体制下，民众的影响力不容忽视,政策是精英们的偏好,基本假定：团体（Interest Group）即拥有共同的政治利益或政治态度、以正式或非正式的方式结合起来的群体，是团体是政治活动的主要主体,个人的政治诉求主要通过团体来实现。政治实际上就是

7、各个团体为影响公共政策而进行的竞争。公共政策是各个利益团体竞争所达成的一种均衡结果。,五、团体模型,团体分析方法：着眼点：团体的影响力（成员数量、财富、组织强度、领导、接近决策者的渠道、内部凝聚力）以及团体实施影响力的方式（包括博弈）研究资料：主要是有关利益团体的影响力及其行为策略的描述、故事、新闻报道、特写、历史书籍等等。,团体模型,我国拟改野生动物保护法禁食野味 2003年5月29日浙江在线新闻网站 针对一些地方滥食野味屡禁不止的现象，国家林业局法规司司长陈根长透露，野生动物保护法的修改将很快启动，将对禁食野味作出明确的法律规定，并有望以最快的速度通过。 1989年3月实施的野生动物保护法

8、对食用野生动物并无禁止性规定。陈根长回忆，1998年，我国修改森林法时，他曾接到许多国外来电，呼吁增加禁食野生动物的条款，当时也有专家学者提出应加入这一条款，但遭到多数人反对，原因是食野味在我国已有千百年历史。,请运用团体模型分析“禁止吃野生动物”政策,团体环境保护主义团体消费者团体野味经营者团体旅游团体,团体指标成员数量财富组织强度领导者接近决策者的渠道内部凝聚力,团体分析的缺陷利益团体是西方社会中出现的重要现象，在中国，正式的合法利益团体较少，形成不了类似市场的竞争利益团体只是政策的一项重要变量，其本身又是多种政治因素综合作用的结果低估了决策者在政治过程中的创造性和利益整合作用,团体模型,

9、政策是团体竞争均衡的产物,中美政府办公大楼及财政支出结构问题：下列图片和数据反映了什么问题？造成这些问题的原因是什么？,六、制度模型,中美两国2003年财政公共开支比较,制度和政策之间是一种什么关系？,A.大制度大政策,B.大制度小政策,C.小制度大政策,D.小制度小政策,制度与政策的联系外在形式上的重叠性 功能的共同性 适用的互补性 作用的冲突性,制度与政策的区别两者产生的途径不同政策和制度的稳定性不同 政策与制度的实施机制不一样 政策与制度调控的范围不同,基本假定：公共政策是由立法机关、政府机关、司法机关、政党组织等政治机构以权威的方式加以制定和执行的行动方案，简言之，公共政策是权威的政治

10、机构的产出公共政策的核心影响因素是这些机构之间的权力结构可以通过政治机构之间的权力结构来描述、解释和预测公共政策的内容分析方法：着眼点：权威机关的职责、权限及其相互关系研究资料主要是宪法、组织法以及其他有关政治机构权力以及权力关系的法律、制度和习惯性规则,典型范例,农民负担问题的探讨，可以从各级政府以及村民自治组织之间的财政权关系着手：中央和地方的财政权：中央有权决定税种和税制政府和村民自治组织的财政权：政府有权收税中央和地方税之间的划分：中央税的税源广、税基大、税种优地方政府之间税权的划分：上一级政府税源广、税基大、税种优结果：中央吃了肥肉，上级地方政府吃了瘦肉，基层政府啃骨头，村级财务被抽

11、血，基层和村级职能从“费”上下功夫，农民负担只减不轻,1994年分税制主要内容按照中央政府与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税科学核定地方财政收支数额，实行规范的中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束,各级财政的支出范围中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造的新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外指出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包

12、括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。,税种划分中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关代征的消费税和增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的收入等。地方固定收入主要包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75%，地方分享

13、25%），证券交易税（中央和地方各分享50%）和资源税（其中海洋石油资源税归中央）。按税种划分中央与地方财政收入后，要相应分设中央与地方税务机构。中央税种和共享税种由中央税务机构负责征收，共享税按比例分给地方。地方税种由地方税务机构征收。,实行中央对地方的税收返还制度 税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还技术，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在199

14、3年技术上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。,分税制后的问题:地方财政缺乏大宗稳定收入和税收设置权 基层财政困难 中央补助不合理，地区间财政能力差距日益扩大,地方财政缺乏大宗稳定收入和税收设置权1960-1985年，地方政府均有预算盈余，1986-1993年，盈余与赤字的年份参半。1994年的税制改革完全改变了这个局面，地方政府预算从1993年的总体达61亿元的盈余骤然下滑为1994年总体达1727亿元的赤字，从1994年开始，各省每年均有预算赤字。1994-2001年，地方政府的赤字以年均16

15、%的速度增加。基于2002年预算，地方政府的债务在2002年达到3630亿元，比2001年增加了25%,即使是最富有的省份也需要大笔的中央返还才可付清预算赤字。例如1999年中央向广东省返还208.6亿元，占该省预算收入27%，对上海返还229亿元，占上海预算收入54%，对江苏返还203亿元，占江苏预算收入29%。,基层财政困难1985年底地方财政收入的比重为61.6%，到分税制正式实施前的1993年，地方比重上升到78%。1994年实行分税制后，地方比重急骤下降到44.3%，随后几年又显示出缓慢上升趋势，2000年时保持在50%左右。同时，根据体制确定的上解和补助数额计算地方可用财力，地方可

16、用财力占全国财政收入的比重也是从1985年以后开始的，而且其上升的趋势并没有因为实行分税制而停止。1985年地方可用财力占全国财政收入的比重为48.8%，1993年上升到68.4%，1999年上升到79.4%。1994年以来，中央的资金集中程度实际在下降（从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省级政府的集中程度不断加大，年均提高2%（从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）。市一级政府同样在香坊设法增加集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。这些说明实际上财力在向省、市集中。,中央在确定补助方面存在的问题确定补助额时运用基数法，在核

17、定地方收支基数后给予“差额补助”。由于各地技术的核定过程中，一方面重点放在承认既得利益上，导致地方政府虚增政府支出；另一方面，讨价还价的现象也很严重。因此基数很难体现出真正的客观性，而基数一旦确定，又会对以后每年的返还额产生影响。中央补助款大部分不是专项使用的，地方拿到各自的一块补助总额后再自行安排，并不对这笔资金承担项目责任，也不必对资金使用跟踪问效。这样很不利于贯彻中央补助在优化国民经济结构等方面的政策意图，也不利于加强补助资金的管理级提高资金使用的经济效益与社会效益。,评价：突出了制度在政策形成过程中的影响为我们提供了了解政治系统内部过程的机会 仅仅提供了政策过程的一个侧面,政策是制度的

18、产物,政 治 系 统,输出,输入,环境 环境,要求,支持,环境 环境,反馈,戴维伊斯顿：政治生活的系统分析,七、政治系统模型,输入 环境与政治系统之间的概括性变量要求 个人和团体为了得到一定的利益或实现一定的价值理念而以政治系统为诉求对象提出的采取行动的政策主张支持 个人和团体遵从约定的政治民主方式选出的结果，遵守法律、缴纳税收，即遵从政策决定输出 政治系统制定公共政策，并以此影响环境，改变环境因素提出的要求，增强或降低环境因素的支持,评价：广泛的应用性政治系统黑箱,政策是政治系统的输出,八、过程模型,含义：将政策过程分为制定、执行、评估等若干过程环节来加以研究,拉斯韦尔决策过程,情报建议规定

19、行使应用终结评价,布鲁尔 政策科学的出现,创议 估计 选择 执行 评估 终结,琼斯公共政策研究导论,感知/定义 汇集 组织 表述 议程确立 方案形成 合法化 预算 执行 评估 调整/终结,广义决策,广义执行,社会问题出现,问题确认,议程建立,政策规划,决策,政策执行,政策评估,政策终结,谢明公共政策导论,问题与议程,规划与决定,实施与调整,评估与终结,沪宁生现代公共政策研究,政策制定,政策执行,政策评估,政策监控,政策终结,陈振明公共政策分析,基本假定：政策是一种活动政策过程由一系列的政治活动组成，即问题的提出、议题的设定、政策的形成、政策的合法化、政策执行与政策评估等。政治学者必须将公共政策

20、研究限定在政治过程，而避免分析政策的内容。分析方法：着眼点：政府机关的活动模式，包括决策如何/应该做成研究资料：主要是有关政府如何作出决策的描述、故事、传记、回忆录、历史书籍等等,过程模型,基本缺陷：政策过程是固定的，政策内涵是千变万化的，政策过程理论只分析了政策的过程环节，不能反映政策的内容,没提供因果性解释政策过程的优化与政策改变并不完全对应，不能完全希望能够通过政策过程改革来实现“政策的科学化”政策过程理论对政策过程的描述与现实并不完全相符,过程模型,政策是由一系列阶段环节构成的活动,博弈Game：相互依赖、相互影响的决策行为及其结果的组合博弈论Game theory：是研究相互依赖、相

21、互影响的决策主体的理性决策行为以及这些决策的均衡结果的理论,九、博弈模型,GP，A，S，I，U game博弈player局中人，博弈的参与者action局中人的所有可能的策略或行动的集合strategies博弈的进程，也是博弈进行的次序information博弈信息Utility为局中人获得利益,根据博弈结果：合作博弈/正和博弈非合作博弈零和博弈负和博弈,按照行动次序：静态博弈（同时）动态博弈（先后）,对其他参与人的了解程度：完全信息博弈不完全博弈,博弈的分类和均衡,案例：囚徒困境,案例：智猪博弈,案例：三人决斗,三个人同时开枪,枪法最差者先打,讨论,公地悲剧环境污染失败的渔业国有资产流失交通

22、堵塞人民公社的解体难治的矿难,政策是竞争环境下进行的理性选择,十、福利经济学,特征：从社会福利最大化原则出发对经济体系的运行予以社会评价的经济学以一定的价值判断为出发点,即根据已确定的社会目标,建立理论体系以边际效用基数论或边际效用序数论为基础，建立福利概念以社会目标和福利理论为依据，制定经济政策方案,旧福利经济学：庇古：以边际效用基数论为基础国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。,新福利经济学：卡尔多以帕累托最优状态和效用序数论为基础个人是他本人的福利的最好判断者社会福利取决于组成社会的所有个人的福利如果至少有一个人的境况好起来，而没有一个人的境况

23、坏下去，社会福利就增加了；如果在情况 A下，受益者在补偿受损者之后，仍然比情况B好,那么对社会来说，情况A就比情况B好,罗尔斯的正义原则：自由原则:每个人都在最大程度上平等地享有其他人相当的基本的自由权利。差别原则:社会和经济的不平等被调解,使得(1)人们有理指望它们对每个人都有利;并且(2)它们所设置的职务和岗位对所有人开放。,政策应以增进社会福利为目标,十一、公共选择理论,特征：对政府决策过程的经济分析个人主义经济理性交易政治,市场决策与公共决策的联系与区别,优势：强调了个体利益的重要性，提供了一种分析政策制定过程的重要途径缺陷：对个体的自利假设有其局限性方法论上过于关注个体行为的分析并将组织和机构也当作个体来类似处理，忽略组织与个体的区别,经济人福利经济学家阿马蒂亚库马尔森曾以一个故事讽刺公共选择理论：有一个外地人问：“请问到火车站怎么走？”“当然”，本地人一边说一边指向相反的方向，邮局正好在那里。“您能顺路帮我发封信吗？”“当然”，外地人一边回答，一边想着打开信封，看看里面有没有值得偷的东西。,政策受制于产生和约束领导人的规则,讨论： 那种模型更符合我国政策实践,