【《环境行政公益诉讼问题探究》7600字（论文）】.docx

环境行政公益诉讼问题研究摘要政府是环境法律关系的最主要主体，环境污染治理和生态环境保护是政府的重要职贡。在实践中，政府以及生态环境职能部门不但行使生态环境和自然资源管理职权，同时也须要履行污染治理、生态环境保护等义务。但由于“以经济建设为中心”理念的影响.各级政府曾存在以GDP为工作目标的不良倾向，对生态环境保护工作未给予充分的重视。职能部门也不同程度出现怠于履行职责的现象，一定程度上导致了污染扩大、破坏加剧。为了强化职能部门职贡，国家制定了环境行政公益诉讼制度。确立之初就产生了非常良好的效果，但在实践中还存在不同的问题。本文拟从环境行政公益诉讼检察监督程序、诉讼程序、生态贡任追究、问责机制等方面入手,就如何进一步完善环境行政公益诉讼制度进行探讨，提出自己思考,以推进环境行政公益诉讼制度良性运转，促进生态环境保护工作。关键诗：环境行政公益诉讼，诉前程序，环境保护目录弓Io2一、环境行政公益诉讼概述2(一)环境行政公益诉讼的概念2(二)环境行政公益诉讼的特征3二、环境行政公益诉讼实践及存在的问题3(一)环境公益诉讼的实践3(二)环境行政公益诉讼实践中存在的问题4三、完善环境行政公益诉讼的思考6(一)坚持以“法治行政”标准界定行政机关行为6(二)强化和充分发挥诉前程序功能7(E)思化检察机关办理案件的保障机制8(四)合理配省检察院和行政机关的举证责任8结语9参考文献错误:未定义书签。引言近几年,随若环境治理体系治理境力的不断增强,环保观念深入人心,环境保护工作初具成果。但是,我们也应该看到,环境污染问题并未走远.破坏性大的污染事件屡屡发生。无论你是身处经济发达的大都市,还是地处偏斜的小乡村.都或多或少会受到环境问题的困扰。这也是因为我国长期以来不科学的环境治理造成的。为了有效的解决我国的环境保护工作时好时坏,反反复复的问题，生了环境行政公益诉讼制度。但在实践中法律对一些违反公益利益的行为还不能及时发挥出应有的价值。本文主要通过对实践中的一些经典案例背后存在的问题,阐述具体问题,主要包括诉不覆行法定职责的认定问I1.诉前程序不完善的问题,检察机关办案中的问题,举证责任分配的问题。最后，针对存在的问题，提出了自己的思考，主要包括履行标准应以行为为导向I,充分发挥诉前程序的功能.翎化检察机关办理案件的保障机制,合理配置检察院和行政机构的贡任。一、环境行政公益诉讼概述（一）环境行政公益诉讼的概念一般情况下,诉讼以私益诉讼为主,很少有诉讼的目的是为了保护公共利益。而对公共利益的救济,在史料中的记载也很少。其实,关于“公益诉讼”一词早在古罗马时期就出现了。按照当时的法律规定：“为保护公共利益,市民皆可向法院提起诉讼”我们从该规定可以看出,以市民作为原告有权将保护社会公共利益作为请求而向法院提起诉讼1.在我国.把公益诉讼分为民事和行政两种不同客体的类型。其中,民事公益诉讼是指个人、组织按照民事诉讼相关程序,经法律授权，对违反法律,侵害社会公共利益的行为,向法院提起诉讼,由法院依法进行审判的诉讼1Z行政公益诉讼则是指.检察机关作为国家权力机关,依法对行政主体侵犯国家利益的行为提出意见和建议,如果该行政主体拒绝接受意见和建议的,具有权向法院提起诉讼，保护人民的合法权益C。环境行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织认为环境管理机关或者行政工附相：（罗马法IB理，商务印书馆2014年版,第886员.作人员的非法行政行为侵害了人民享有的合法环境权益，依法向法院提起诉讼和法院依法审理的活动,(二)环境行政公益诉讼的特征1 .原告身份特殊行政主体诉讼认为,具适格主体是案件相关联的利害关系人,一般来说就是受到实际损害的主体,在诉讼当中,国冢机关充当主体地位,与传统的诉讼相比较而言，检察机关并不能充当传统意义上的主体，如果该国家机关不作为，入民的合法利益将会无法得到有效的保障,所以在实践中看来，国家检察机关在这样的行政诉讼当中有权利作为适格主体参与诉讼。2 .程序适用特殊环境行政公益诉讼在适用程序上与传统行政诉讼相比,最大亮点就是要先履行诉讼前苣程序,通过检察监督对行政部门的违法行为提出检察建议,行政部门拒不执行或者怠于行使行政职权时才可以提起环境行政公益诉讼网。3 .诉讼内容特殊传统行政诉讼中,行政相对人和利害关系人以自身利益为出发点而提出诉讼请求,而环境行政公益诉讼,检察院与被诉行政违法行为并不存在利害关系.并不以自身权益受损害为前提，而是为保护国家利益或者社会公共利益提起的诉讼151O二、环境行政公益诉讼实践及存在的问题(一)环境行政公益诉讼的实践公益诉讼制度是每个国家不可或锹的，该制度对于能源有效利用,环境污染防治，以及安全生产事故的频次的影响都是十分重大的。随着社会不断的进步，我国环境行政公益诉讼制度的发展步入了快车道,在十八届四中明确提出了该制度之后,行政诉讼法的修改正式确立了行政公益诉讼制度。两高解释的颁布为检察机关提起公益诉讼在全国展开提供了立法层面的支撑眄。环境行政公益诉讼制度与社会发展相契合,正是当今经济发展需要的.人民群众所期望的。环境行政公益诉讼制度对污央环境,破坏生态问题的打击强度和广度也是空前的。根据展言人民检察院发布的数据显示，在防治环境污染、保护自然资源等方面.作出了重大贡献。生态环境的改善标志着我国防治环境污染万面的进步.十三五规划至今,我国生态环境质至得到大帕改善,从水质重的提升.WM.环境与资源保护法,中Ia人民大学出版社制四版,第12S页。,2018f|：3月2H发布的最高人民法院H鸟人Eg校察院关于依察公益诉诙案件Id川法律若干何的的解ff)到空气质量的变化，再到低排放体系的建立和应用都体现了，环境治理制度的成效。从2018年正是确立环境公益诉讼制度以来,我国审理这类案件也不断提升。具包括大量的土地资源类、废物垃圾类的诉讼案件,对我国修复生态功能是十分有利的。以公益诉讼推动生态治理的模式也逐步深入人们的生活之中。环境公益诉讼制度在维护环境公益方面作用显著，该制度的建立和完善,推动了我国环境治理高速发展。(二)环境行政公益诉讼实践中存在的问题环境公益诉讼制度作为我国环境法治体系的一次重大创新,取得了一系列迸步成果同时我们也应该注意到.我国在环境保护上仍存在很大问题,试点时间的短暂.实践积累的经蛤不足暴露的短板非常突出,致使在以后的司法实践中出现了政府和相关部门的主体责任弱化和监管不到位频发,生态环保为经济发展让路等不同问题。比如在新一轮生态环境保护督察中提出河南省新乡市焚烧垃吸后填满环节监管不力,造成渗漏污染问题。安徽淮北各区县企业编造数据弄虚作锻；抚顺粉尘、异味儿、噪声污染问题仍旧突出；山西太谷企业私通旁道迸行排污；江西九江高耗能项目依旧增长。本章主要通过对我国环境司法实践案例进行刮析.砂结出以下几个最具代表性的问题进行探讨。1不履行法定职责的认定问建在我国的环境行政公益诉讼以往的司法实践中，检察机关和行政部门最容易产生争议地方是行政部门是否依法覆行行政管理职贡的问殿,而在我国的司法审判实践活动中发现,大多数法院都会支持检察主体的诉讼请求,判决被告行为违法。这就造成了行政机关对法院部分认定的结果不服从而产生争议。例如“山丹县人民检察院诉山丹县水务局不履行行政监管法定职贲行政公益诉讼案"一审法院认为,山丹县水务局作为全县水资源的主管部门,负有主管本行政区域内水资源的统一管理和监督工隹,督促采砂企业按照采砂许可证规定的要求进行采砂。但山丹县水务局在履以过程中，虽发放了相关行政文书,但没有取得明显效果.山丹县水务局在收到山丹县人民椅察院发出的检察建议书后，虽采取措施停止违法行为,加大了整改力度,但仍然没有按建议要求进行后续的修复工作.对于破坏严重的违法开采区域,没有进行有效回馍治理,整改工作不到位,公共利益仍处于危险状蔻。最后，法院判决了被告对采砂企业违法采砂行为未依法全面履行监督管理职责。被告山丹县水务局则上诉期称，由于该案中的这三处砂石料场近20年的开采,导致开采深度过深度大,开采量过多。在就近处没有可回填采挖坑的沙土资源,若从其他地方拉土回填,会玷成新的生态破坏区域,故无法做到恢复原有地貌。法律法规没有明确要求恢复原有地貌，目原有地貌已无法查证，无法进行对照恢复。另外，后期修复估计高达900余万元，根据“谁破坏、谁恢复”的原则,回填所需资金须由第一页任主体支付,但因采砂企业前期投入较大,现又停止经营,没有经济来源.况且原河道采砂管理部门为国土资源局在参见甘肃矿区人民法IS(2019)甘59行人1号行政判决H.对该项工作管理期间,对于处砂场仅收取矿山皈复保证金5万元.远远不能满足恢兔原貌所需资金。法规和条例中也没有明确的、标准化的整改方案,山丹县水务局只能根据实际情况进行治理整改。在双方各执一词的情况下.也会导致行政机关对法院认定结果不接受,从而影响进一步的整改工作.2 .诉前程序不完善的问题本文所指的诉前程序是根据行政诉讼法的相关规定在生态环境领域.检察机关在工作中发现或接到相关举报材料后,调查发现生态环境遭到破坏或存在被破坏的风险,负有监督保护责任主体没有及时纠正或者违法行使职权,致便环境受到侵害，而应先向该行政主体发出检察建议，督促其整改,履行法定职责的程序。但是在司法实践中有的检察建议书写内容笼统，具体整改建议少.后续跟踪检察工作不到位问题。例如“降昌市人民检察院与隆昌市石燕桥镇人民政府环境保护不覆行职员案”，隆昌市人民检察院在履行公益诉讼检察职责中发现.隆昌市石蒸桥镇宜漫村麻投石地处宓漫村分布有居民聚居点、农贸市场、学校、厂旷.常住人口合计1200余人,周边有多处居民生活垃圾池,因垃圾未被及时收集、转运，造成垃圾大量堆放，致使当地环境受到污染。办案人员在当地走访时，发现环境污染特别严重的有三处，分别是：一、位于该镇嘉漠小学村道一恻的垃圾池及周边.池中散发若恶臭。该池周圉到处堆砌者应圾。二、该镇宛谟小学左侧墙边的垃圾池,池中堆放生活垃圾并溢出垃圾池.池中污水发黑发育,池中一侧污水流向窟漫小学操场内,另一侧流向村道,同样散发出恶臭。三、位于该镇嘉谟村居民区对面道路边的数个垃圾池,池中港满生活垃圾和工业垃圾并溢出垃圾池的现芸C该镇后漠村麻拐石垃圾未及时清运造成污染，严重影晌当地群众日常生活，群众反映强烈。检察机关经实地调查取证后向被告发出诉前检察建议,要求被告对垃圾迸行处理，做好清运工作，防止环境污染。被告收到检察建议后,转运了部分地表的垃吸,临时改建垃圾池及垃圾房.设置了保洁人员,但仍存在未建立定期清运京谟村寐拐石垃圾的长效机制问题。克谟村麻拐石垃坡定期清运处于不确定状态,爱谟村麻拐石垃圾池仍有焚烧垃圾污染环境的情况发生，不没有实际解决群众的诉求。3 .检察机关办案中的问题行政机关在对环境监督管理的过程中.往往会引用大量的法律法规作为参考依据.经过多年办案行政机关已经积累了半京行政知识和环境领域的专业知识。检察院作为国家监督机关,职能较多且分散.负责环境行政公益诉讼的工作部门成立时间短,组成人员质量参差不齐,缺乏环境领域的专业知识和实践经验。在监督行政机关调取证据的过程中缺乏相关专业知识的积累和储备容易受到行政机关的阻碍。同时检察机关在一些特殊地形地貌收集证据时.缺乏相关的技术设参见四川皙像川市人民法茨(2019)川1028行初39号行政判决书.备.难以掌握获取证据从而无法有效地进行诉讼前调旨.为解决这些问题检察院往往会支付高昂的费用来委托大量鉴定机构进行专业策定。在著名的长江“清茂行动”一案中,该案产生的鉴定费就高达上千万元叫其中的费用是一些地方检察院无法承受的。这也会导致一些地方检察机关对于提起环境污染类公益诉讼的积极性不高，致使一些环境污染事件得不到及时有效的解决。4举证员任分配的问题鉴于检察机关的国冢权能属性.其对证据的调查搜集能力明显优于一般个人或环境保护组织,虽然在行政诉讼法中明确授予检察院在行政公益案件中具有“公益诉讼起诉人”的身份,但是在举证责任分配上法律却没有进一步明确。在一般行政诉讼中,由被诉行政机关负责举证取得了显著的效果C我认为环境行政公益诉讼应适用其特有证据规则,适当因起诉主体的职能地位而有所调整,从而提高检察机关在诉讼中的举证地位,但在新的司法解释却进一步强调被告主体对公益违法行为的举证责任。那就意味若.检察机关虽然享有提起环境公益诉讼的权力,却并没有规定与其职能相匹配提供环境行政公益诉讼相关证据的义务.更不享有举证责任。这样导致检察机关在履行诉前程序的过程中取证权力没有足够的法律依据而受到阻碍C事实上,检察院在履行诉前程序,最为活跃,几乎主导了整个过程.证据收集充分,但行政机关自身所负有的职能和事实在法律层面更加明确.如负有环境保护责任的行政部门,它本身履行着法律授予的保护环境的行政执法权力。在检察机关的举证贡任缺乏法律依据的情况下.检察机关和行政机关从诉前的网客到诉讼中的对簿公堂,很有可能使检察机关处于被动地位,不作达到与行政机关抗衡的效果。三、完善环境行政公益诉讼的思考(一)坚持以“法治行政”标准界定行政机关行为法治行政是指政府的一切权力来源于法律.法律优于行政,行政受制于法律.政府受法律支配,并严格按照法的规定以及法的宗旨和原则行事，为了有效缓解检察机关与行政机关在案件中的争议。当务之急主要是明确行政机关的履行尺度。检察院在检察监督的过程中要严格的遵照法律，不能急于求成.更不能弄虚作殿，取行了事。但由于行政机关依照法律履行职责的认定缺乏具体性和监察机关讲求工作效率，导致在寻求环境行政公益诉讼价值目标时很难通过诉前程序达成救济受损害环境的目的。行政机关事后积极作为也未作完全救济受损害环境公益是很多环境公益案件的常态。星类环境要素污染与破坏、个别石体昭.社会主义行政法治理念的内室探析川湖北警官学院报3,2007年第2期环境要素之侵害造成生态功能丧失与性靠退化都是环境损害的表现。其中生态功能丧失与性作退化这种不可逆的损害表明并不是所有的环境问题都挺完全恢豆.仅仅以结果作为标准判定行政机关是否依法覆联有失偏颇叫I实践中的诸多案例向我们表明行政机关在覆行职员时坚持了行政法中的职权法定原则,能够按斛法定程序、采取合法的措施来行使版权。我们不能只追求良好的环境公益效果,而不去关注、在意行政机关的行为是否合法。自然资源与环境保护过程中，环境受到的侵害有一个自然消化与分解的过程，不会立即恢复原状。所以不正以乐境违法行为是不是依然存在、环境公益侵害情形是不是依旧持续来认定行政机关是否依照法律规定覆行了职责。以“法治行政”来认定政府的行为是否合法才是检察机关正确的作为。检察机关在督促行政机关有所作为的过程中.要综合考虑行政机关的行为，不能只追求完全消除公共利益受到的损害这一结果向。而从行政机关的自身来看.更要坚持法治行政自觉履行检察机关发出的建议的整改内容。及时向检察机关汇报完成情况与进度,加强部门间的沟通和理解。在生态环境遭到侵害时，环保部门应积极藩行其法定职责，认真负责的处理生态环境损害问超。综合审查对环境造成负面影响的行为人的环境保护能力,行政机关的监管职贲履行是否到位，为防止环境损害而制定更加完善的制度保证。行政机关应制定更为完善的环境规划、环境影响评价、环境标准、环境许可等文件。,1.o（二）强化和充分发挥诉前程序功能通过实践中的案例，我们知道在生态环境领域的诉前程序是必经程序,其在司法实践中发挥若重要作用。鉴于诉前程序在环境保护领域的重要性,我们必须便其完善,补足在司法实践中的短板。M-.要提高检察建议的专业性,具体处理方案要在建议中要体取针对部分检察机关专业性不足的问题,可以咨询高校专家、学者意见，听取专业的环境损害鉴定机构的建议。检察建议应针对每一个具体的环境污染案件本身，精确到相对人以及处理过程中所要花费的时间和金钱。一万面为行政机关处理环境污染工作提供方法,另一方面也有利于检察机关的后续监督工作提供了依据。其二，检察机关要加强后续监督,从事相关领域的检察人员要提高自己的专业能力.要对作出的检察建议负贡。这不仅仅是一项工作考核的指标,更是环境保护工作的一条重要防线。从检察建议的发出到后续行政机关是否履行，以及履行的范围和程度我们都要监督,对于登杂、多发的坏境污染案件,还要建立长期的监督机制、定期突击检盲。同时通过对法律、法规的修改增强检察院发出检察建议的权威性,明确其职作定位、授权依据以及不履行的法律后果。其三，针对疑难的环境污染案件,行政机关可能存在不履行或拖延娉行检察建议的情况，可以适当增强检察建议的灵活性。在自身的监督优势下,可将检察建议通知邨寄至具有监管职员的环保部门的上一级机关,通过上级部门的力量以内部监督的方式尽早的纠正环境违法行为。（）强化检察院办理案件的保障机制要同步做好检察院工作岗位人员的调整和培养。加强对现有检察监瞽部门干警的取证能力的提升,抽调环境领域的专业人才优化人员组成。通过岗位技签培训或组织经典案例模取等方式，邀请专业律师或环境领域专冢进行宣讲等方式，在全国范围内开展优秀检察官公益诉讼电视竞赛,促成其相互学习先进经验，同步提升业务水平。在竞赛的冏时也能起到一定的宣传效果,再以后的办案中作更多得到的群众支持和理解以及相关责任主体的配合。"21O在资金短缺这个问题上,人民检察院可以设立专门的”诉讼基金”保障有充足的资金用于办案。检察机关不辞勤苦，保卫祖国的青山、绿水使我们大家共同受益，我们作为社会的一员.更要积极踊沃的贡献自己一份力。需要突出强调的是,由于我国幅员辽阔，环境和生态资源丰富繁杂,治理就显得非常困难，特别是生态环境薄弱的地区，往往经济不发达,观念落后在实地办案中也会因为技术限制,无法进行有效的取证，最高人民检察院可以牵头组建专业的人员团队配上最先进的技术装备,定期对这些生态被弱区进行巡查,虽然在这个这个过程会花费大量的人力、财力。但是,在这些生态环境脆弱的地区，一旦遭到破坏，修复起来可度会花上几十年，甚至上百年。故.应重点增强对环境污染高发区域和调瓷取证存在困难的地区遇行全方位监控和跟踪。（四）合理配置检察院和行政机关的举证员任适当赋予检察院在环境行政公益诉讼中享有举证权。该诉讼制度本质还属于行政诉讼,采用举证责任倒芭规则由被告方负责举证,这一点是毋倒皆凝的“儿在两高解释第22条中,原告主体需要向人民法院提交违法行政机关总政导致环境利益受损的初步证明。该规定虽然赋予了检察机关在公益诉讼活动中具有提供证据的义务，即举证责任。但“举证责任”与“举证权”是不同的概念，一个是被动的义务，一个是主动的发挥诉讼职能。.因此.应该赋予检察院在行政公益诉讼中享有与其职能相匹配的举证权.充分发挥检察机关主动权能更好地实现诉讼的价值。见最高人民法院最高人民检察院关于检案公益诉讼案件比用法冲着干何Sa的解料），第22条.结语综上所述，我国环境行政公益诉讼制度不仅有利于保护生态环境.而且也有利于防范政府和职能部门不依法覆行职员旧)。应对严峻环境问题的考鸵，检察院必须积极的履行法定监督职责,建设以人民为核心、人与自然谐和相处的契合新时代环境货源维护理念,通过以法治行政标准来认定政府行为,充分发挥诉前程序功能,强化检察院办案保冷机制,合理配置检察院和行政机关的举证责任等方式解决环境资源问题,形成蓝天、碧木、净土、宁馨的良好生态系统。参考文献1王惠于家富.2018年我国环境行政公益诉讼案例的实证研究D.环境保护，2019.2谢伟.环境公益诉权研究B1.北京：中国政法大学出版社，2016.3李乐.检察机关参与行政公拉诉讼问题研究D.兰州大学.2018.4刘超.环境行政公拉诉讼诉前程序省思9.华侨大学法学院,2018.5唐震.检察机关参与行玫公益诉讼的理论与实践问题研究D.吉林大学，2018.6胡雪.国有资产行政公费诉讼制度俗.兰州大学，2018.7高文英.环境行政公益诉讼诉前程序研究一一以检察机关的调查取证为视角J,中国人民公安大学学报(社会科学版),2020(6).8张翔.关注治理效果：环境公拉诉讼制度发展新动向U.江西社会科学，2021(01).9陈财高永秀.基于环境公益诉讼工作司法实践的思考D.法制与社会.2018.10黄耀，沈长礼.扩展与限缩:环境行政公益诉讼原告资格之琬定J1.合肥工业大学学报(社会科学版,2020(5).11余明洋杨进.环境行政公拉诉讼的实践考察及问题检视俗.中国环境管理干部学院学报，2019.12陈宏.公益诉讼检查调查权的权属特性研究N.汕头大学学报，2019(1)13张嗡远张清夏中锋.行政公益诉讼实证研究一一以安徽省检察机关的实践为视角D.安徽省雷州市人民检察院.2018.14黄陇玉.检察机关提起环境公克诉讼程序研究D.安徽财经大学,2019.