【《我国养老产业PPP监管存在的问题探析综述》5200字】.docx

我国养老产业PPP监管存在的问题分析综述目录我国界老产业PPP监管存在的问超分桁修还1I监旌乏统一法律夜返12政府角色冲突23多关监管34监管不到位41监管集中于准入阶段42监管内容难以落实43项目公开不够具体完善54监管人员案茨难以保障65政府选用监管措施76争议解决方法不明确7根据前又对养老产业PPP监管现状的分析梳理,结合明目库I中的界老产业PPP的相关案例.笔者分析得出养老产业PPP监管中存在若监管或乏统一法律依据、政府角色冲突、监营越权、交叉监管、监管不到位、政府滥用监营箔的、争议解决方法不用确这六点问题。以下将做详细的分析与窜降。1监管缺乏统一法律依据养老产业PPP监管肤乏统一的法律依据主要表现在相关监管依据效力层级低、政策文件内容混乱、监岂缺乏具体方式三个万电。第一,监管依据效力层级低从中央层面来看.对养老产业ppp进行监管的法律依据主要是以发改委、财政瓯等各部委全头发文的指导意见：从地方展面来者.对养老产业PPP逅行监管的法律依据也是各地区发布的指导意见。可以看出.对外老产业PPP逅行监管有相应的政策依据.但是这些政策并没有上升到法律的底度。缺乏法律的指引导致没有统一的财政部收府和社会合作中心改n.t，找参考.seen.各她区出台的政策各行其是.信养老产业PPP监管缺乏明确、具体、统一的监管依据和痣管标准,导致监管就乏公信力。第二,政策文件存在若内容冲突、内容交叉、内容混乱的情况M-,内容冲突主要表现在部分政策文件之间规定不一致。比如.发改委和娜政部出台文件的监管恻变点不同。叼政部更则更于具体顼目的推进与落实,争取实现监管PPP助目的各个阶段准确到位?；发改委更网重于推iPPP助目的整体发展,鼓励更多的社会资本参与到养老产业PPP的建设中来.提离养老产品的供给效率。3二者在监管目标上路角差异,因而监管具体手段也有所不网。其二,内容交叉主要表现在有的内容在多个文件中龙行了反亘畲申和弼调。M,内容混乱主要表现在目削的监管文件中旅之某些监管必要内容。比如说针对养老产亚PPP三阶段的监管只能够替考依据招标投标法中的相关规定.无专门针对养更产业PPP的特殊立法：再比如,若社会资本方因养老产业PPP合同产生争议.需后动诉讼或仲裁程序.相关养老产业PPP政策与民事诉讼法及仲裁法等程序性法律缺少衔接。第三,政策中缺乏监管具体方式。政时和社会资本合花(PPP)项目绩效管理操作指弓I4的内容主要侧圭于定性评价、定量评价、评价标准和信息披露等万Kk为养老产业PPP项目绩效评价提供了统一的标准.明确了评价的流程。但是遗憾的是,该监管文件仅为监管流程性指引.列出了一些具有共性的参考评价汨标,并没有明确、清斯地列明计对不同PPP项目jg行监官采用的相关评价指标及每个评价指标所占比重等切实有效、可以量化的具体内容,根据该文件对养老产业PPP喷目进行监管使界老产业PPP顼目的监管很难落地。2政府角色冲突政府角色冲突指的是在养老产业PPP监管过程,政府同时担任多个角色,不同角色之间出现矛盾与目标不一致的情况。政府角色冲突具体表现在政府自身角色冲突、政府内部各部门之间冲突、中央与地方政府冲突的三个方面。，如财政部在2020年新出台的C政府和社会资本本作(PPP)项目绩效管理操作指川中指出了各故财政SI门应该西化对I'PP项目的酸效监管，明WH'绩效目标、酸效监控、依效评价等内容，努力实现训平项目的物力所位.禺或发展改革卷关于妓ft民间资本叁'j政府和社会资本合作(PPP)项目的指导点见"发改投资(2017)2059号.2017年11月发布.该文件要求,皴民间瑞本拈!惹有中。城砒设施项目之役.促进政府和社会资本今作(Ppf)蟆式更好发区提高公共产品供的效率.加快补城板建设.充分发挥投资时优化供冶结构的关域性作用.增强蟀济内生结长动力.4(政打和社会资本合作(PPP)项目桢效管理豌作指引，.作金(2020)13%2020年4月发布.第一，政府自身角色冲突。在养老产业PPP的监管过程中.政府同时扮演着三种角色.即规则的制定者、社会资本力的合作者、养老产业PPP顼目的监管者。S其一.政府是规则的制定者,它制定看规制和指引养老产业PPP项目的一系到规则,为社会资本迸入并运营界老产业PPP财目提供了指引和规制；具二,政府是财目的合作者,它发起养老产业PPP项目并通过招投标的方式选择与之合作的社会资本方来对该项目进行投资：其三,政府也充当着监督者的角色.对乔老产业PPP项目的运营情况i行盅管,确保养老产业PPP项目能够或大程度地来实现社会公共利益。这三种角色之间可能存在若冲突：作为政策制定者的政府可能在合作的过程中随意修改自己制定的规则,实现己方利益最大化,从而损害了社会资本的权益；作为监管君的政师为了实现8柞的目标,滥用作为监管权利,进行一些低效率甚至无效率的监管.影响了养老产业PPP的正常运营,第二.政的内部各个跳门之间的冲突。从养老产业PPP发展的目标来看.不司的机泡的目标往往是不一致的。以中央为例，外老产业PPP政策的推动主要依靠发改委和叼政部.但发改委主要的目标是宏观地规划和推动养老产业的发屉.减轻公民的养老负担,减少不同地区之间的养老不均衡的问题；财政部侧壬于具体养老顼目的落实。不同政府部门想要达到的目标不一致,也使得社会资本方经昔养老产业PPP的过程中很难满足政府部门提出的所有要求。第三,中央政府和地方政府之间的冲突。针对养老产业PPP的发展.中央宏观规划和地方政府追求的目标可能存在着并不一致的情况。在全国统一的政策的郭名和领导下.地方政府根据各地情况不同,因地制宜地调整万案、制定养老产业PPP的相关政策。但是地方政府一般从本区域发展出发,注至当她的经济发展、产业均衡.优先发展一些其他的基础设施建设PPP项目,而较少有中央的全局出发和宏双考丞。3多头监管养老产业PPP1.负目的监管涉及到多个不同的部门。在乔老产业PPP明目准入阶段、执行落地阶段与退出阶段中,向一时间内一个养老产业PPP财目可能受到多个部门的监管。S政畸同时提任着交易角色。监管角色.UE½iAM.又是俄刈员.谷见笛南欣IPPP模式中政府交易用色与陈管角色冲突的法律平衡"找红河学僚学报.2018年第16期.第97页.政府是PPP项H的规划者、PPP顶H的发起柠、产品的购买并、FfP项日建设和运行进程的保的齐、PpP双目的Ift管者及着方利益的协西件.参见F东：PPP主体关系中的政府:用色定位与行为机制框架，aC1.'国政府采用K2015年第3期,第76贞.而这些部门的壬夏痣管会造成以下i可题：第一,不同圉门之间的监管目标可能不一致,甚至存在若一定的就差。比如在养老产业PPP顼目的实际运苗阶段.可能问时受到税务部门、审计SJnk自然资源与环境用门、教育培训部门的的监管。"税务郃门的侧雷点在于监替养老产业PPP项目的纳税情况,审计83门网至于监督叼政资金的侬用情况,自然资源与环境部门仰更于监督养老产业PPP项目的环境保护情况,教育培训部门1期至于监督养老机构是否相应的从业机制或乔老机构的服务人员是否有从业服务资咯。因此.不同部门之洵的监官目标IW生点不一致,导致了每个部门监言落脚点不问。项目的实际运营者忙于应对不同监管部门的频修检查,给项目的实际运苣用来了一定的干扰：第二,政府不同监管部门之同衔接不畅,监管部门之间信息不互通导致了监言内容壬发冗余,降低了监管的效率。4监管不驰监管不到位是指政府或相关监管部门进行了一定的痣管.但是监管并没有发挥其实际的作用。养老产业PPP项目监管不到位具体表现在以下四个方面：I监管集中于准入阶段针对养老产业PPP助目的监管主要集中在准入阶段,但是相较于准入阶段的监管,执行落地阶段和退出阶段的监管较少,港施也不够有力。另外,监管小组?也主要在养老产业PPP的准入阶段发挥作用.在实际运行阶段可能很少发挥作用。在大多界老产业PPP项目中.监管小组仅存在于项目设立的初期,在顼目真正运营过程中,裕管小组的职贵并未完全得到落实。2监管内容难以落实第一.招投标日程难以有效监管。养老产业PPP招投标容易出现串标额问题.政府与社会资本方提前达成了某种协议,串标不利于监管部门咫该养老产亚PPP项目迸行监岂。"(国务院办公厅关于建立健全养老故务综合猿管制慢促过养老服务高加量发展的意见，国办发(2020)48号,2020年11月发布.7监管小蛆是政府或共他喊管都门在养老产业PPP项目的鼠计过程中设立监时性的专项小犯，负五项H的设计、实旅Ij运营中的总督工作.*标是指投标人相互之间或者投标人与指标人、招标中介机构之间采用不正当手段.对招标投标事项进行申通，以排挤竞争劝手或48农招标人利益的行为.叁见王宁江、应瑛、陈付、王岚：防范区标出标为以信M建设入手。我(浙江烬济2012年第17期.第30页.一旦政府和社会资本j成某种私下的合作,将会无法选择出最适8该养老产业PPP项目的社会资本方.从而导致养老产业PPP顼目前期投入史源无法最大化利用、运营阶段效率低下。第二,VFM评价无法发挥实际监管效果。相比于具他国家53澳大利亚将是否通过VFM评价作为养老产业PPP项目是否能够实於落地的前堤9.在我国.是否通过VFM评价并非养老产史PPP落地的强制性前提。我国在决定某个乔老产业项目采用PPP模式迸行运作时.更多是出于对中央政枭或者是妁方政策的相应,而较少地考虑这个明目是否能够收回成本.因而尽管项目在准入阶段进行了VFM评价,但是评价更多流于形式,无法发挥真正的谛选作用。另外.目前我国养老产业PPP中的VFM评价采用的是定性评价为主,辅之以定皆评价的方法。"但是.在养老产业PPP的VFM评价中,具体的评价标准并没有确定.且在不闻的养老产业PPP项目中存在看不同的评价标准,导致养老产业PPP项目的VFM评价结果可能并不能达到真正“物有所值”的效果。第三,绩效监管评价标准不明确、不统一、难以量化。对PPP项目考虑采用绩效监管的万式,采用关键指标JS行识别。“但是在乔老产业PPP助目绩效密言中,如何选取有效指标、每种指标具体所占的比至并没有明踊。而且不同养老产业PPP项目的餐考评价标准并不疑一。另外,养老产业因其自身特点如服务对笠主要为老人、提供的服务包括情感照料等万（S.很难使用具体化指标对养老产生PPP项目iS行绩效评价。这就导致了足养老产业PPP的绩效管理可能并不胡真正切实反映养老产业PPP项目的实际运有状况。3项目公开不够具体完善对养老产业PPP助目的公开公示是对其进行监管的前提。养老产业PPP存在若信息不对称问题叱即监管部门（主要为政府部门）与狼痣管者一一运营界老产业PPP的社会资本万之间获知的信息不一致.根据被监管者运营期同提供的信息相关监管潮门不能对养老产业PPP明目进行有效监管。具体表现在两个方面：第一.项目公开信息不够完善。（1）信息填充不完善。根据顼目库”显示.界老产业PPP（t：（澳大利W.PPP模式的特点及经验的整，tt建策经济2021年第12IW.第54页.,n梁玲段、帏为、同芳欣、张筋：钞冲项目物有所值评价的国内外比较,负土木工程与管理学报2018年势35期.第】M页."见财政部政府和社公资本合作（叩P）JS日抽效管理探作指引.财金（2020）13号,2020年4月发布.”张Itt方：（信息不对称视角下的PPP模式中政府和民营企业的参合作傅弈3.我注贸实践.2017'-i.11期,第96贝.,财政部政府和社会费本合作中心M站JHI1.库，我际目中公开内容有必填信息和选埴信息之分，其中不少已经处于实施落地阶段的养老产业PPP项目的必填信息仍不完善,尊必馍信息官息的填充率更是很低。以长春市养老综合助目为例,该项目已任进人到执行阶段.耳于第二批次国家级示范项目。其鲂目信息完整受却存在若严歪的不足.您填信息仅填写27.55%,非您填诘息仅填写37.5%K在市养老跳令顼H<S.22010000000775>.教财政都政附和社会资本合作中心网站项目军ISR春市芥老蛛自项Ug号：22(H(X100oOo775).较财政抑政府和社会资本合作中心网站顶目庶13C三E.访问时间：2021年2月28日.I"北京市财政局,7江苏政府与社会资本合作PpP18叁见王豹,张晓宁、王星：（PPP行业协会的功健定性与构建思路%,我中IS1.政府采购）,20184第1期.第68W.V同前注106,(2)公开内容不完全。仍以该项目为例.目前胡看到的内容有顼目准备阶段和来网阶段的有关内容.包括项目可行性报缶、VFM评价结果、行业主管部门宙批意见、相关采购文件等内容。但是次目执行阶段的顼目建设进度情况、明目质量符合性检查情况、I贞目造价等符合性检查情况、社会资奉或鲂目公司的年度运营情况及运营绩效达标情况等内容都皆未公开。”经笔者检索.其他很多养老产业PPP的公示内容都显示次年予以公开,严圭迟滞于项目本身进货。(3)胰乏明目运营阶段的反馈结果。经笔者检索,财政部政府和社会资本合隹中心官网顼目库只能若到项目投赍情况、运行阶段、可行性评估等一些文件材料.映乏项目建设之后养老产业PPP的财目具体运药情况及相关反馈资知。第二,地方政瘠缺乏相应数据库和反馈渠道。以发屣养老产业PPP项目较多的北京市和江苏省为例，在财政部政府和社会资本合作中心点击查询北京市地方性PPP项目,跳转的是北京市叼政局的网站,在网站上单独搜索才有关于PPP的相关信息,既没有地方专门的项目数据库,也没有关于养老产业PPP运营阶段相关熬见的反债渠道。K江苏省财政局有关于PPP的专门分类.但分类内只有江苏省的有关PPP的政策文件及通知,没有江苏省具体的PPP项目及其内容。“除乏专门数据库和监督反馈渠道.充分说明了我国目前养老产业PPP的公示存在若不充分、不透明的情况,在信息公开公示万面达不到应有的效果。4监管人员秦茂难以保障养老产业PPP项目的监菖人员的素质港以俣隐.具体体现为：第一,养老领域的PPP监管并没有专人负费,导致监管人员对于该领域的PPP监管泛泛而谈,不了解实际监管中存在的具体问题。第二,很多监管从业人员并不熟悉养老产业,缺乏界老裁域的专业知识及相关培训,因而在养老产业PPP项目的监管中除乏相应密管经聆；另外.监管人员也因为自身能力和水平所限,不能有效的落实养老产亚PPP项目监管的具体要求。第三,IS管人员除乏豕业道健与职业素质,出现了利用养老产业PPP明目进行权力寻相、贲污腐就的现5政府滥用监管措施养老产业PPP项目的监管过程中存在政府有关部门选用监管手段,实现自眄的情必具体表现在.政府SBf二在项目未达到约定期限.也未出现特殊的、影叫养老产生PPP项目正常经营的情况,为了实现自身利益.提前行梗介入权,接管正在逅行中的笄老产业PPP项目。这种“以监管之名.行自肥之实”的行为.严更损害了社会资本万权益,破坏了政府部门的公信力,更干预了养老产业PPP项目的正常日篇.间接影前养老方电的公共利益的实现。6争议解决方法不明确在政府与社会资本万茹养老产业PPP项目产生争议时,如社会燹本方请求司法救济.法院烦向采用行政手段解决争议问颍,社会资本方可以通过行政及议、行政诉讼的万式荻得一定的蜡性或者补偿.或要求政府继续解行合问。1'在司法实务方面,法院更倾向于将养老产业PPP合同认定为行政合同,从而排除适用依巾裁法0枚采用行政方法解决养老产业PPP争议的方式存在一定的问题。如运用行政手段审查针对外老产业PPP项目的监管.其监管应该被认定为具体行政行为而非抽象行政行为.因此司法机关咫监兰行为is行合法性审查而非2理性国查。因而莅同法机关i行8法性审查过程中.司法机关仅仅关注养老产业PPP监管是否符合有关法律、相关政策的规定,可能会忽略掉养老产业PPP项目具体监管过程中存在的问题。以养老产业PPP项目绩效评估为例.对该类项目K）何is行绩效评估并没有法律明文规定。同法机关如仅评价绩效评估的8法性，将会导致司法审登结果得出非常僵化的结论.损害社会资本万的利益,也不符合政府部门从养老产业PPP运营的实际情况出发.进行建性监管的需求。由此功见.该种争议解决万式不利于社会资本权益的保护,也打击了社会资本方投资加入养老产业PPP的积极性。从长远完S,不利于我国乔老产业PPP的长期规划与发展。