《珠海市城市管理和综合执法局行政处罚自由裁量权适用规则（征求意见稿）》及其配套文件的起草说明.docx

附件4关于用每市城檐珊崖皓扰旎行三处罚自由三权适趣则（征相褫）理空勺起草说明为规范珠海市城市管理综合执法系统行政处罚行为，保障我市城市管理综合执法部门依法行使行政处罚裁量权，保护自然人、法人和其他组织的合法权益，珠海市城市管理和综合执法局根据中华人民共和国行政处罚法广东省行政执法责任制条例广东省规范行政处罚自由裁量权规定等法律法规和规章的规定，参考广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准和广东省住房和城乡建设系统行政处罚免罚清单，结合执法工作实际，起草了珠海市城市管理和综合执法局行政处罚自由裁量权适用规则（征求意见稿）（以下简称适用规则）.现就有关情况说明如下：一、文件制定的背景说明（一）落实党的二十大报告关于“健全行政裁量基准”的迫切需要。2022年，党的二十大报告提出要“健全行政裁量基准”，国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见（国办发202227号）指出，规范行政裁量权基准制定和管理，对保障法律法规、规章有效实施，规范行政执法行为，维护社会公平正义具有重要意义.（二）落实包容审慎监管的工作要求。国务院关于进一步贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知（国发（2021）26号）要求，行政执法机关要全面落实“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定，根据实际制定发布多个领域的包容免罚清单。广东省人民政府转发国务院关于进一步贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知（粤府（2022）9号）要求，各级各部门要有序推进包容审慎监管，及时制定包容免罚清单，进一步规范行政处罚自由裁量权。广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见（粤府办（2022）7号）进一步明确，各级行政执法主体应当依照行政处罚法、行政强制法和优化营商环境条例及法定职权，制定公布本主体减免责清单并实行动态管理。2024年2月9日，国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见指出，鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单，依据行政处罚法、相关法律规范定期梳理、发布典型案例，加强指导、培训。（三）修订标准的现实需要。2012年11月26日，原珠海市城市管理行政执法局印发珠海市城市管理行政执法局行政处罚自由裁量量化标准（珠执字2（）1222号，以下简称标准）,旨在落实城市管理行政执法领域法律法规在实际运用过程中裁量标准的问题，至今施行已近12年，期间随着法律法规的立改废释，现行标准中部分条文已明显滞后“同时，原珠海市城市管理行政执法局历经2019年全市机构改革，新组建的城市管理和综合执法局整合了原城市管理行政执法部门的全部职能，以及原市政和林业部门的城市管理有关职能，行政执法职能和执法事项发生新的变化。踪上原因，为深入贯彻落实国家健全行政裁量基准的要求，不断适应宏观形势的变化，更加科学地对行政处罚的裁量幅度等内容进行细化量化，确保行政执法能够合法、合理、规范、公正,切实保护自然人、法人和其他组织的合法权益，有必要结合实际情况制定本规定。二、法律法规和政策依据（一）中华人民共和国行政处罚法（二）国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见（三）广东省行政执法责任制条例（四）广东省规范行政处罚自由裁量权规定（五）广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见（六）广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（七）广东省住房和城乡建设系统行政处罚免罚清单三、主要内容说明（一）适用规则主要内容适用规则共二十三条，主要包括以下内容：一是明确了行政处罚自由裁量权的概念及适用范围；二是明确了实施行政处罚自由裁量权应遵循合法合理、过罚相当、程序正当、教育处罚相结合的原则；三是明确了行政处罚自由裁量基准以及免罚清单的内容；四是明确了不予处罚、从轻或减轻处罚、从重处罚的适用条件；五是明确了行政处罚自由裁量权基准及免罚清单的适用要求；六是明确了施行日期、有效期以及标准的废止。（二）珠海市城市管理和综合执法局行政处罚自由裁量权基准（以下简称裁量基准）编写说明1.制定方式裁量基准涉及28部法律法规规章270条，是对珠海市城市管理和综合执法部门的行政处罚事项制定的自由裁量基准。根据国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见“对同一行政执法事项，上级行政机关已经制定行政裁量权基准的，下级行政机关原则上应直接适用；如下级行政机关不能直接适用，可以结合本地区经济社会发展状况，在法律法规、规章规定的行政裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。下级行政机关制定的行政裁量权基准与上级行政机关制定的行政裁量权基准冲突的，应适用上级行政机关制定的行政裁量权基准”的相关要求，对同一违法行为，适用法律、行政法规、部门规章、广东省地方性法规、广东省政府规章进行处罚的，国家、省行政机关已经制定行政处罚自由裁量权基准的，我市城市管理和综合执法部门原则上应直接适用。以此为思路，具体说明如下:（1）国家、省有关部门已制定行政处罚裁量权基准的，例如气球行政处罚裁量权基准广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准适用规则（2020年版）广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程建设与建筑业类）（2020年版）广东省住房和城乡建设厅关于住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权的基准（房地产和住房保障类）广东省住房和城乡建设厅关于住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权的基准（城乡规划建设类），我市裁量基准不再重复制定，我市城管执法系统直接适用国家、省有关规定。（2）目前，广东省住建厅启动了广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准的修订工作，编制了城乡建设、房地产和住房保障、工程建设与建筑业3类行政处罚自由裁量权基准及其配套适用规则等规范性文件的修订征求意见稿，但尚未发布实施。为确保修订征求意见稿实施后与裁量基准的统一协调，对广东省住建厅修订征求意见稿中制定的行政处罚裁量权基准，我市裁量基准亦不再重复制定。(3)城市管理领域法律法规繁杂，存在同一违法行为在不同的法律、行政法规、规章作重复规定但处罚条款不一致的情况，为此，裁量基准已按照法律适用规则，对于上位法已调整，但下位法未来得及修订调整的导致下位法不得再适用的，裁量基准将不再就该下位法的行政处罚事项制定裁量基准。2 .主要内容说明裁量基准含石油天然气管道保护管理类、城乡规划管理类、生态环境管理类、市政管理类、城市绿化管理类、市容环境卫生管理类、户外广告设施设置管理类、城镇燃气及市政地下管线管理类、水务管理类及其他共计10类，各类基准表中包含了违反行为、违反条款、处罚依据、处罚种类、违法情节和后果、处罚自由裁量基准以及其他措施等基本要素。其中，违法情节和后果从违法行为的持续情况、社会危害程度、造成的后果和社会影响程度以及符合基层执法实际的角度出发进行合理细化制定，原则上分为三档，即轻微、一般、严重阶次，少部分因违法行为的性质不适宜分三档，作两档处理，即一般、严重阶次。3 .各类别的主要内容及说明(1)石油天然气管道保护管理类：包括中华人民共和国石油天然气管道保护法1部法律、22项行政处罚自由裁量权。(2)城乡规划管理类：包括珠海经济特区城乡规划条例珠海经济特区城乡规划条例实施办法(2021修正)2部法规、5项行政处罚自由裁量权.(3)生态环境管理类：包括中华人民共和国噪声污染防治法珠海市环境保护条例珠海市服务业管理条例(2020修正)3部法律法规、22项行政处罚自由裁量权进行明确.其中，2020年8月6日修订实施的珠海市环境保护条例中关于违反规定进行夜间施工和室内装修的罚款幅度(对应生态环境管理类基准表中序号3、序号14),与后施行的中华人民共和国噪声污染防治法对应罚款幅度不一致且不在上位法的罚款幅度范围内，故上述违法行为直接按照中华人民共和国噪声污染防治法规定制定裁量基准。(4)市政管理类：包括珠海市城市道路与城市照明设施管理办法珠海经济特区停车场建设与管理条例2部法规、19项行政处罚自由裁量权。(5)城市绿化类：包括珠海经济特区园林绿化条例珠海市公园管理办法2部法规、34项行政处罚自由裁量权。(6)市容环境卫生管理类：包括广东省建筑垃圾管理条例珠海经济特区生活垃圾分类管理条例珠海经济特区养犬管理条例珠海经济特区城市道路清扫保洁管理办法珠海经济特区乡村风貌提升条例5部法规、42项行政处罚自由裁量权。(7)户外广告设施设置管理类：包括珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例（2020修正）1部法规、7项行政处罚自由裁量权。（8）城镇燃气及市政地下管理类：包括广东省气瓶安全条例珠海市燃气管理办法珠海市地下管线管理条例珠海经济特区地下综合管廊管理条例4部法规、56项行政处罚自由裁量权进行制定。其中需说明的是：鉴于广东省住建厅现行有效的行政处罚自由裁量基准以及修订征求意见稿发布在前，广东省燃气管理条例（2023年修订）发布实施在后。考虑后续广东省住建厅仍会就上位法调整后的法律法规重新制定发布行政处罚自由裁量权基准，加之珠海市已于2012年出台本市的燃气管理办法，故此次裁量基准中不再就广东省燃气管理条例（2023年修订）制定行政处罚自由裁量权基准；珠海市燃气管理办法第六十三条与广东省燃气管理条例（2023）修订第三十七条所规定对燃气经营企业未提供免费入户安全检查的处罚种类与处罚幅度存在冲突，在此不予制定，对该违法行为的处罚后续按照广东省燃气管理条例（2023年修订）及对应的行政处罚自由裁量基准执行；珠海市燃气管理办法第七十一条中对该办法第五十四条第一、二、四、五、六项的处罚与广东省燃气管理条例（2023）修订第四十条所规定的处罚种类与处罚幅度存在冲突，在此不予制定，对上述违法行为的处罚后续按照广东省燃气管理条例（2023修订）及对应的行政处罚自由裁量基准执行；广东省气瓶安全条例第四十一条中对瓶装燃气销售单位或者气瓶充装单位未按照规定对用户进行入户安全使用指导检查的处罚，与广东省燃气管理条例（2023修订）第三十七条所规定的处罚种类与处罚幅度存在冲突，在此不予制定，对上述违法行为的处罚后续按照广东省燃气管理条例（2023修订）及对应的行政处罚自由裁量基准执行。（9）水务管理类：包括中华人民共和国水污染防治法（2017年修正）广东省防汛防旱防风条例珠海市供水用水管理条例（2021修正）珠海经济特区排水管理条例（2021修正）4部法规、45项行政处罚自由裁量权。（10）其他管理类：包括珠海经济特区互联网租赁自行车管理办法珠海经济特区无障碍城市建设条例珠海经济特区加强住宅小区治理若干规定珠海经济特区公共场所控制吸烟条例4部法规、18项行政处罚自由裁量权进行制定。（三）其他事项说明1 .气球施放管理类：升放气球管理办法行政处罚裁量权基准直接适用中国气象局于2022年12月30日发布实施的气球行政处罚裁量权基准规定。除此之外，气球施放管理类无其他需要制定行政处罚裁量基准的事项.2 .市场监督管理类：鉴于无证无照经营查处办法第十三条：“从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款.”规定的行政处罚裁量权基准已由广东省市场监督管理局纳入广东省市场监督管理局行政处罚裁量权基准（征求意见稿）（2023年11月9日发布）进行制定，为统一该行为行政处罚裁量基准，后续该办法第十三条行政处罚裁量权，可直接适用广东省市场监督管理局制定的裁量基准。除此之外，市场监督管理类无其他需要制定裁量基准的事项。3 .房屋管理类：鉴于住宅室内装饰装修管理办法已由广东省住建厅纳入其裁量范围，可直接适用广东省住建厅的裁量标准，裁量基准不再重复制定。除外此外，房屋管理类无其他需要制定行政处罚裁量基准的事项。4 .公共标志标识管理类：无需要制定行政处罚裁量基准的事项。（四）免罚清单的编写说明根据广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见（粤府办20227号）关于“利用自然灾害、事故灾害、公共卫生或社会安全突发事件实施的如囤积居奇、哄抬物价等违法行为，以及纳入重点执法领域、潜在风险较大、可能造成严重后果、纠错成本较高的违法行为不得纳入减免责清单”的规定，此次免罚清单涉及的执法事项为城市生活垃圾领域以及服务业环境管理领域违法行为轻微、危害后果较小、纠错成本较低的4个行政处罚事项。免责清单对每种违法行为都明确了适用条件需说明的是，免责清单所列免罚事项未必穷尽，免责清单颁行后，如果执法过程中发现确需增减的项目，可以适时调整。