从城乡规划到国土空间规划(规划相关法律制度和政策梳理包括规划编制与审批和修改管理体系).docx

当前的国土空间规划合并了过去分设在不同部门的主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划,其核心内容是对未来的国土空间使用进行组织和安排，即“规划''的本质没有改变，组合的是规划对象和地域空间的范畴。笔者从城乡规划工作者的角度，对国土空间规划工作中出现的一些新情况,新耍求进行概要的总结，提出规划工作者需要更新规划观念和知识结构、改造工作方法，以期为广大的城乡规划新参与国土空间规划工作提供借鉴。根据党中央和国务院的部署，将之前分布在不同部门的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”，并以此建立全国统一、费权清晰、科学高效的国土空间规划体系：通过国家行政机构改革组建新的主管部门，有序地推进着国土空间规划的制度建设、相关规则的制定以及各层级国土空间规划的编制等工作（潘海俊，赵民，2020）。经过前几年渐进式的改革，从城市规划到城乡规划以及开展城乡协调规划、全域规划和“多规合一”的试点等，规划编制部门积累了一些经验，但面对这样一种体制性的转变和全新规划类型的顶层设计的出台，具体的规划内容和机制等尚不稳定，规划对象和要素间的相互关系也亟待在工作开展的过程中不断清理和整合，工作潦程也还在不断调整和设计之中，因此.在规划人员中存在一些迷茫和困惑也属自然。但应该看到，中国当代城乡规划经过60多年的发展，已经形成了相对独立又内部自治的规划体系，并形成了一套比较完整的工作方法，但也存在着一些问题和难点，尤其是些体制性的问题更是眼碍了规划工作的不断完善，而国土空间规划制度的建立对此可以提供一个改革和改进的契机（6城市规划学刊3编辑部，2019）,因此，本文从国土空间规划实务工作开展的要求，通过与过去城乡规划工作中已经形成的工作内容和方法等进行比较，揭示规划工作%需要更新规划观念和知识结构、改造工作方法，从而为国土空间规划工作作出应有的贡献。I.我国规划工作发展的新阶段我国当代城乡规划源起于1950年代苏联援建项目建设的需要，在借鉴苏联体制并在苏联专家帮助下逐步建立起来。在计划经济体制下，我国实行统的中央计划，并通过各部门分工进行落实贯彻的管理体制.城乡规划因建设而起并为建设服务，因此从形成之初就一直由建设部门主管，这也是城乡规划一直被认为是建设规划的重要原因：而所有的建设都是经济计划的一部分，因此城乡规划也就被认为是国民经济计划的落实和具体化，这也是城乡规划琲以作为综合性规划发挥作用的重要原因（孙施文，2019）.改革.开放以来，在持续学习发达国家城乡规划的先进经脸和方法的基础上，伴随着经济体制改革、城饮化和城市经济快速发展的过程，中国的城乡规划不断改进、充实和完善规划类型、规划内容和相关的管控方式，形成了独具特色的城乡规划制度体系。但也应看到，正是由于行政机构的设置按照专业领域分工，规划职能按规划对象分置,，在行政权力运作规律的作用下，在不断倭定和强化既有思路和方怯技术路径的基础上，各类规划不断拓展规划内容的外延，从而导致：方面，城乡规划尽管在不断地寻求突破建设规划的局限，但基本的职能和架构仍在被延续，设施布局和建设安排仍然是其主要作用，规划内容的不断扩展仅仅成为了这些工作的外部装饰：另一方面，尤其是1980年代中期组建国家土地管理局后又在1990年代末组建国土资源部，土地利用规划也逐渐从保护耕地过渡到对全类型土地的全面管控：进入新世纪后，“五年计划”也从“十一五”开始改称为“五年规划”（即“国民经济与社会发展规划”），并提出了空间化改革的在若干意见中，对国上空间规划的内容也作了非常明确的界定：“整体课划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,科学布局生产空间、生活空间、生态空间”。由此可见，国土空间规划的核心就在丁对国土空间的开发保护进行组织，也就是基丁国家发展目标和战略对国土空间使用的综合性安排，“五级三类”的规划体系是为实现从战略谋划到实施行为、从总体部署到具体行动而建立起来的。根据若干意见对国土空间规划体系建设的要求和目标，国土空间规划应当建立的内核和整体架构是：国土空间规划需要从作为国家治理体系组成部分以及国家治理施行亚要手段的角度，全面统合和完善与各类国家治理手段和方式的关系，在国家规划体系中发挥基础性的作用，真正成为保障国家故略有效实施、基于地域空间开展综合治理的运行平台：需要建立生态文明的认识论作为认识世界,认识规划的各类要素和相互之间的关系，并作为规划过程中处理各类要素关系、空间安扑以及进行各类决策的堪本价值观；需要建立以人民为中心、实现高质量发展和高品质牛.活、建设美好家园的方法论，完善规划过程中应对和解决各类问题的原则、方法体系（杨保军，陈鹤，董珂，等，2019）.4.国土空间规划中需要关注的转变结合以上对现代规划发展和时国土空间规划的整体认识，笔者结合自己的体会从城乡规划工作者的角度，对国土空间规划工作中出现的一些新情况、新要求进行概要的总结，以期为广大的城乡规划师参与国土空间规划工作提供借鉴。这里的讨论，是建立在笔者所认识到的城乡规划工作者已经形成的思维和工作方式的基础上的，因此采用了一些对比的方式来进行阐述，目的是为了更好地认识其中的变化和不同，但这些变化和不同本身并不是在对比中建立起来的。而另外有些内容，是笔者以为应当继续保持和发扬的，限于篇幅就不在这里赘述了。4.1 规划体系的转变国土空间规划建立的“五级三类”的体系，延续了“一级政府、一级事权、一级规划”的基本格局，明确了总体规划、专项规划、详细规划的分工和相互之间的关系，从而清晰了国土空间规划的外部结构，为空间治理的开展提供了基本的框架。在规划体系的内部结构方面，在分级分类的基础上，从“战略性”“协调性”和“实施性”的角度定性地进行纵向分解，并且用建立在国土空间堪础信息平台基础上的国土空间规划“一张图”统合各层次规划：而在横向上，将谷类专项规划作为总体规划的组成部分，在编制和审批中要进行协调核对，最终成果要叠加到“一张图”上，由此保证/各类专项规划能够与上下对应的各级总体规划之间的统一。由此可见，通过“国土空间规划一张图”的建制，为各层次、多类型规划之间的统一和上卜贯通提供了基础，应该说，这是规划体系建构中的一大创新，相对于过去的城乡规划体系而言，也是一个重大的转变。尽管城乡规划体系也强调下位规划遵循上位规划，下位规划不违背上位规划，但都是原则性的要求，缺乏实际可操作、可控的手段，因此在实际工作过程中，各个城市的规划编制基本上都是从各自城市出发来研究定位。而为了论证这样的定位，往往需要建构套上位的战略格局和区域前景，因此即使是相邻的城市也是各说各话，而城市之下的各个县市或镇也各走各的路，区域统筹、城市协调等难以有效开展，而专班规划、详细规划与总体规划之间的脱节更为严Ii1.在这样的状况F.规划的审批也只能是一事一议，这也是导致各类规划编制审批周期长的重要原因之.当然，“一张图”制度的执行，保证了规划体系内部的统一，但也又可能造成对下层次规划的束缚，这就要求，一方面上层次规划对下层次规划、总体规划对专项规划的约束是战略性的和结构性的：另一方面卜.层次规划和专项规划应当是在基本约束的条件下进行策略性的应对。也就是说，城市发展战略是在实施国家战略的基础上的城市未来发展的总体部署，专项规划是为实施城市整体故略服务的具体专项体系的安排。尽管“一张图”的概念强谢了对鼓终成果的具体描绘，但如何层层分解，保证战略到实施的统仍然是有许多工作要做的，这也是制定各类规划指南的关键所在。而在实施管理工作中，如何在上乂管控中保持战略性，在中必管控中维护协调性，这是保证规划体系运行的关键所在.但无论如何，已经建立起来的统一贯通、组合严密的国土空间规划体系，要求在各级各类规划编制中，首先需要明画所编制规划的位置及其上下左右关系，不同层级、不同类型的规划具有不同的作用和空间尺度，规划的对象、规划要解决的问题以及规划调配资源的内容和方式、规划管控的对象和方式都不尽相同，因此规划的内容和方法也不相同，这是规划编制工作者在规划编制工作开始之初就要有消解的认识（王新哲，2019）。由于所有规划的成果最终都必须落到“一张图”上，是组合成“张图''中的部分，因此如何与上下左右的规划安排精准衔接、相互吻合就成为校核和检验规划成果的全要内容，而不仅仅只是保证自身规划的合理性就可以的，这会极大地影响到规划新思考问题和开展工作的方式。4.2 规划对象的转变规划对象的转变，是规划师最能直观感受到的国土空间规划的内容，也正由于此，前些时期对国土空间规划的讨论往往特别关注于对构成国土空间的各项要素对规划的冲击。但我以为，国土空间规划的完整对象应该是全域、全要素和全行动方略：全域是指空间范围：全要素是指构成国土空间的各项要素，包括了山水林田湖草滩澳海岛等自然空间要素以及城、镇、村等人工环境：全行动方略是指对国土空间构成要素的各类使用方式，即保护、开发、利用、修豆、治理等。国土空间规划的对望不只是国土空间，而是国土空间的使用，即使是原始森林的保护，也是人类对自然环境的种使用方式。因此,国土空间规划的实质是对人类空间使用行为的组织和安排，是对全域范围内的各类空间组成要素的多种使用活动进行统筹安排，而不只是对各类臼然要素或人工环境的空间划定。过去，由于部门分割，城乡规划的对象主要在城、饭、村方面，区域规划在我国直没仃很好地发育起来。城乡规划中为统筹城镇村的关系，就运用城镇体系规划、镇村体系规划来进行区域性的安排，但城镇体系规划、镇村体系规划的实质仍然是“点”与“点”之间的关系，是并不完整的区域性考虑。国土空间规划体系中，全国、省国土空间规划以及市以卜.各级的总体规划，其实质性的工作及其方法应该就是区域规划。城乡规划过去注重于开发建设，而区域规划的重点是统筹协调和组合各类要素之间的关系，因此在思维方法和工作方式上有若较大的差异。以空间地域为单元的综合治理是现代治理的Jg要特征，也是提升我国空间治理能力的关键所在，而国土空间规划作为国家治理体系和能力现代化进程中的重要建制，对于城乡规划背景的规划工作者来说，补上区域规划的认知视角、掌握区域规划的理论和方法，时于开展国土空间规划工作尤为重耍.同时，在国土空间规划工作中，也需要很好根据不同的规划类里和工作内容，区分“点”和“域”的规划，采用不同的规划思维和方法手段，避免错位和僭越。在建立全域规划概念的基础上，需要对各类国土空间组成要素的使用方式及其条件进行深入的分析，这部分的内容相对了原先的城乡规划而言是有班大的扩展：城乡规划过去关注的是城、镇、村，较少涉及到山、水、林、田、湖、草、滩、滇、海、岛等；较多关注开发，部分或者说较简雎地涉及到保护和利用，对于大量的自然要素的多种使用方式则基本没有涉及。因此，在国土空间规划工作中需要全面拓展视野、补充相关的知识.这些涉及到各类空间要素的知识，在地质、地理、海洋、农学、林学等学科中已经有长期、深入的研究，这就需要有不同学科的专业团队共同加入到规划工作之中，协同完成规划的工作。但值得注意的是，这些学科关注的是单项的要素内容，对其自身的生长演进以及对外部条件的耍求等有非常丰富的研究成果，而对于规划工作而言，其中至关重要的各类要素之间的相互关系及其组合的综合效应，这是规划工作开展的关键所在，也是各学科团队在规划工作中需要相比协作的基础，这也要求参与国土空间规划的各类学科团队需要转变关注重点及思维方式，从理论思维转变为实践思维、从认识问题的思维方式转变为解决问题的思维方式.总之，在国土空间规划中我们需要面对人与自然生命共同体、自然要素中山水林田湖草滩滨海岛生命共同体建立起生态文明的认识论，建立与此相关联的牛.态效应的评价方法，以此来认识区域、认识这些要素之间的相互关系及其质显，认识针对不同要素的不同行为方式之间的相互关系、作用机制及其过程和产出，建立起全面的权衡这些要索以及这些要素使用的价值观和方法，这样才有可能在规划过程中对这些要素的使用进行适宜的安排。对于城乡规划师而言，尤其需要注意，过去的规划工作的对象是人为的建成环境，现在所面对的尽管同样是人类的活动，但自然要素既然是在自然环境中生长的，人类的使用必须遵从自然的规律并根据自然规律来思考其演进和效应，因此要把自然条件和人为因素纳入到一个整体中进行思考和分析。而且，自然环境和条件是各不相同的，不同要素的规模、位置、相互组合分布也是具体的，在不同的地区是各不相同的，并不存在统一的配比和组合关系，这些都是需要在具体场景中进行分析和评判的(赫尔曼-E.达利，小约愉B.柯布，2017),从某种角度上讲，对于这些要素之间、各类要素使用之间的相互组合，是需要在毋一个规划中展开各自的研究的。4.3 规划内容的转变国土空间规划的核心内容就是在全域的范围内，对组成国土空间的各项变素的各种使用进行统筹安扑。因此，在许多讨论中被过度关注的“三线”划定只是规划工作内容的一部分，而且是规划结果中的一部分而不是规划的前提和条件。规划是为实现定目标和解决特定问题,预先安排未来行动纲领，并不断付诸实施的过程，因此具有非常明确的未来导向性“这一轮的国十空间规划年限是到2035年，也就是在未来的15年中为了实现国家发展战略目标、增进社会总体福祉，将要做什么、怎么做的事项安排。更具体来说，国土空间规划绝对不是根据现在状况的划区划线，而是在底图、底数、底板的基础匕通过国土整治、生态修夏、城乡建设等手段，逐步实现未来目标，而目标肯定是超越了现实的.这是国土空间规划应该具有的最基本思维方式，也是国土空间规划内容安排的最基本要求。Z来是在变化的，而I1.是处于不断变动中的，规划就是管理国土空间变化的过程，而变化的原因就是人类的使用方式所造成的，这就是前面所说的需要更加关注空间使用的意义所在(1cwdWr-JoncsM,2012),不同的使用主体出于不同的目的、按照其自身的逻辑而使用空间，其使用行为的决策是依据其得益来作出的，这里可能就会发生两方面的问题，是同块土地可以作为多种使用,但作为一种使用后就排除其他使用的可能，这就存在竞争性，那么究竟作什么使用所有的传导和管控都是基于蓝图的，即使后来在规划成果中增加了文本的形式并不断强化其重要性，但很显然，其话语体系仍然是图式化的语言，不仅如“一心三轴五区”之类的表述是如此，而且即使如些数字化的指标，其实也是根据空间设计的结果推算出来的.如总体规划中的人口分布，是根据设计安排的居住用地算出来的，控制性详细规划中的控制指标是根据形态化设计确定的。而在实际管控中，由于内容含糊或者缺乏反推结果和原因之间的关系，而无法对操作者和行动者有直接的指引，只能使用比对图形、色彩和数字指标来进行。国土空间规划统合r“三规”，“一:规”中常用的传导和管控方式也都归并进了国土空间规划之中，所以在国土空间规划工作中，多种传导方式、多种管控方式将在同一个平台上发挥作用。值得特别注意的是，过去习用的这些传导和管控方式都是针对单目标导向建立起来的，在新的平台上，正如我们前面提到的，需耍基丁空间地域综合治理的耍求重新整合。就整体而言，传导和管控体系的建立有这样几个特点：苜先是各级各类规划有明确的分工，各有各的职员，这样才需要传导，并通过传导和管控机制保证整个体系的有机统一。正由于此，在不同层级、不同类型的规划之间都存在着不同的转换，也就是说不是简单地上传下达或者上下一般粗地层层分解，而是需要根据各自的分工职责承接并通过转换，再聘本体的管控需要传导给卜一层次，其中除了有承续深化的内容，也会有较大的转移、增容的要求。第二，越是上级的管控，越关注可直接判断的，通常是熨杂事物简单化，M至抽级化，而为了达到其传导和实际管控的目的，就需要有明确的指引：越是下级的规划，就会越具体详尽和发杂，与具体场景的联系更加密切，而且卜.层次的规划不仅仅是精确化、精准化，而是需要与内外部的关系和具体的治理手段和方式充分结合。第三，各级各类规划的管控对缭也是不同的.在国土空间规划体系中，至少集合了上级政府对卜级政府的管控和政府对社会空间使用行为的管控两个方面。从上级政府的管控而言，就是对下级政府的国土空间使用决策的管控，而对决策进行管控的关键就是不越界，不违背上级规划以及对上级规划的目标实现不带来负面影响；也就是不是依据下级规划来管理下级政府，而是以本级政府的规划来对卜级政府的决策行为进行管控。因此，本级规划就要有实版性的底线要求及其界定。而政府对社会、市场以及政府部门的国土空间规划使用行为的管控，既涉及到利益关系，即在既有的利益关系基础上改变利益格局重：建新的利益关系，但同样至要的是对其外部性的管理，尤其是对负外部性的控制。因此，这两种传导和管控的内容和方式方法完全不同（罗伯特纳德温，马丁凯夫，马丁洛奇，2017）。规划的最终目的是要指导行动的，是耍付诸实施的，而规划的实施行为是由各类个体、团体、机构来进行的。因此，传导和管控既是保证国家战略和具体行动之间关联的重要机制，而且也和监督监测密切相关，也就是说，所有的传导和管控内容都必须是可监督、可监测的。这就要求每一个规划，无论是总体规划还是专项规划或详细规划，都需要非常明确地界定传导内容和管控内容，而且各类传导和管控方式之间还需要相互协同和限合，并且制定相应的政策指引。政策指引既包括了目标导向的内容，也必然有底线的内容，从而为卜.层次规划和实施行为留出优化的空间，同时乂为对其进行监督监测提供依据。这就要求规划工作者掌握各2级的管控内容及其要求，并整合各类公共干预的手段和方法，通过政策设计和制度建设来具体设定相关的规划内容和传导管控要求，政策研究的的任务和内容将大为增加。4.5规划思维方式的转变国土空间规划仍然是规划，规划思维必须坚持，但规划.思维中的一些思考问题的方式必须有所改变.这种改变的核心，是要建立起我称之为“，满的哲学”的观念。过工，我们对空间的概念是建立在“无之以为用”的基础上的，规划的核心工作就是要将“无”转变为“有”，达成“有之以为利因此，无论是城市扩张还是城市内部改造，尽管扩张的用地上有村庄和其他使用，尽管改造地区曾经建筑密集，都是在意识中将其推平成为“无”之后，在一张“白纸”上画最新故美的图画：城市总体规划方案的中心城之外地区，也是空白的.铺上代表郊野的颜色.我把这种观念称为“'空的哲学”.但实际上，在当今社会，整个国土领域都有若各种各样的使用，也就是山水林田湖草海等，即使是无人的原始森林、沙漠地带，那也是-种空间使用方式。因此，我们所进行规划地域是满满当当地被使用着的，规划工作是在各种实仃的使用状况卜所开展的。规划中各类使用方式的变动都是对现有使用方式的调整，是用一种使用方式去替代另一种使用方式，那么，为什么要去替代，理由是什么？被替代的使用方式果更是没有价值的吗？既有的周边关系将会被改变，会带来什么样的后果？等等问题将成为规划安排的重要检验。从另一个角度来讲，在国土空间规划体系中，任何二次的规划工作都有来自上层次规划的边界控制、指标控制、用途控制、准入控制等等的约束，而且这些约束从要求上来讲都是明确的，因此，使用上的调整和变动也就意味着是在现状的底图、底数、底板基础上的调整，因此，被替代的使用方式可能需要在其他地方去改变那里的使用方式，从而形成一个不断商挪的过程。这当中当然存在者是否可能的何迤，暂且不论。那么规划的工作方式就是要通过不断调整和腾挪，改进各类使用之间的相H关系、提升这些关系的质量从而实现规划的目标。在规划的过程中，空间格局的建构仍然是重要的，这是建立空间秩序并为调整和腌挪提供指引和依据的中间环节，但所有时空间格同建构的实现而言，都必须建立在时现状调整、改进、提升上，这都要求I1.标和行动之间需要有明确的逻辑链，这是规划合理性的重要体现，也是行动蛆织和展开说服的重要基础。正如前面已经提到，国土空间规划体系所建立的“一张图”建制，也已经确立了任何U次、任何类型的规划都是放置在整个体系中的一部分、一个环节，它的外部也不是“空”的，而是充满着上下左右关系的，因此任何规划也都不再是自圆其说、解决好自治性就可以的，而是要拼贴进整个国土空间之中的。与此相适应的是，规划工作的工具变化也将有助于思维方式的改变.过去城乡规划师们更习惯丁使用CAD（计钵机辅助设计）软件开展工作，这种以自我为主的图形化思维与设计主导的思维方式是相灵合的，随着国土空间规划过程使用GIS（地理信息系统）作为基本工具，将有助于更多地注重地理分析和模拟的方面，并通过空间数据和属性数据交互作用，能将上述“满'的哲学''观念更好地付诸实践（张硕，高璟,彭震伟,2020）.作为一项工作，国土空间规划合并了过去分设在不同部门的主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划，其核心内容是对未来的国土空间使用进行组织和安排，因此,“规划”的本质没有改变,组合的是规划对象和地域空间的范畴。从这样的角度看，国土空间规划是城乡规划的再发展，但正由丁对象和空间地域范用的变化，面对的各类组织要素和行为的不同，也就对相应的规划理念、规划方法带来新的内容和要求，这是规划工作者在未来的工作中必须对面并进行调推的。时下城乡规划背景的规划工作者而言，尤其需要关注这样几方面变化所带来的影响：全域、全要素、全使用方式和全法盖。在规划工作中，要认识所进行的具体规划工作的定位及其特征，充分婚别“点”的规划和“域”的规划之间的差别，在总体规划工作中，掌握全域规划的统筹方式方法：要认识各类国土空间构成要素白身的发展规律和所需耍的支掠条件，以及它们之间共生依赖的关系：要认识不同的空间使用类型的特点及其使用方式，并且明晰各自的决策逻辑和可能产生的外部效应，以及各种使用之间的相依存相11竞争的关系：要认识国土空间规划体系的完整性和严密性，各级各类规划的职责任务以及融合进体系的关键节点。在面对这样一些转变的过程中，要建立完整地域、完整要素在现状实有使用必础上的整体规划的理念，也就是要确立“满”的空间理念：要建立生态文明的认识论来认识其中的各类关系，依据生态文明的价值观来改造世界，处理规划过程中的各类关系：要从服务于国家治理体系和治理能力现代化的角度出发，与各公级的治理结构相融合，成为以空间地域为单元的综合治理的重要内容和实现手段。从城乡规划到国土空间规划:我国规划相关法律制度和政策梳理（规划编制、审批和修改管理体系）一、从城乡规划到国土空间规划我国规划管理的概念经历了从“城市规划”到“城乡规划”到“国上空间规划”的发展历程。2007年IO月，£城乡规划法出台（2008年1月生效，£城市规划法同时废止），历经两次修正，施行至今。'城乡规划”，指的是对城市和乡村建设地区开展的空间规划工作，主要用丁指导和管控城市和乡村的空间建设与空间发屣。广义的城乡规划泛指各个层级的空间规划活动。依据，城乡规划法3第2条规定，我国城乡规划体系包括城镇体系规划、城市规划、依规划、乡规划和村庄规划。2018年，伴随国家机构改革和自然资源部的成立,以及关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见3的发布，“城乡规划”开始迈向“国土空间规划”的新阶段。“国土空间''是指国家主权与主权权利管辖卜的地域空间，包括陆地和海洋国土空间。“国土空间规划”是对国土空间的保护、开发、利用、修电等作出的总体部署与统筹安排其最大特点是将主体功能区规划,土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，形成全国国土空间规划“一张图二2019年8月26日修正的土地管理法原则性规定了国土空间规划的编制要求和法律效力，明确“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制上地利用总体规划和城乡规划”。截止目前（2024年1月底）,除北京、上海城市总体规划已于2017年批准不再报批外，其他所有省级规划和新疆兵团规划已全部报国务院，其中江苏、广东、宁更、海南、江西、山西、山东、青海、四川等21个省级规划已经批复.二、规划管理法律法规和政策体系目前，国土空间规划立法工作尚在进行中。根据2023年9月公布的十四届全国人大常委会立法规划，国家发展规划法、国土空间规划法均在其列：其中4国土空间规划法已形成草案并将征求有关方面意见。白然资源部在2023地方层面的城乡规划法律法规体系主要包括：(I)地方法规，如深圳市城市规划条例等：(2)地方规牵，如天津市规划用地兼容性管理暂行规定等;(3)地方性的技术标准、技术规范和技术性文件，如深圳市城市规划标准与准则等。3、国土空间规划主要政策文件国土空间规划领域的立法工作尚未完成，目前相关规范以自然资源部及相关部委发布的规范性文件为主，其中最为重要的基础性文件是2019年5月9日下发的关于建立国土空间规划体系并监杼实施的若干意见。其后，就国十空间规划的编制、监督管理和技术性规程规范等近点工作，主管部门发布了一系列规范性文件，卜表列举了部分：病号SI上空两蝇珈6关的重量政策文件发布日期1中算多央C1.普就关于一口上空同境M体索并或立的V干意见中发(20W)2019年5月9日2eftf1.jtf关于量营开f1.B主空M段力工作的通知MWX(aw)87夕22年5月28日3中央表金或HiItiMfiaS财政能初9冬1月4日4日总育修办公厅关于1DiI村庄发/仅遗的村兴的Wm三X(2019)3S¾20"年5月M日S中。国分关公力主体箝口簿仅沪地体索的播导见2019年6月26日SBMItJI*<XTH«S±M«5T融图210理状停估工件的制2019年7月18日7口越费JI传美干&多月台一力也推遗兄K用检，合一.多4合一戏串的，知a««X(2023)g弓2019年9月17日0关予Gf1.1.土安理二:皖/*三IUtwZ1.B等兄2019华1】丹】日96Mff>*<tf0a±Mca<tt*>(IC行)Rm费办复(2020)5号2ceoi11e10BmiTJHt青环JMtUt力及雷士空闲弁发达食馁涉经帽麻(Kf)>C<1A19BI1.ft>WB>ff关于SHIoI上空及无力或量瑁的"知am三X12020)27弓2020冬5月22日12自质育JHB也QoI上变网悬停兄外.胡强(依行)>2020冬9月22日130M三>w>>f<x-F»-2mHHa«ttinr；tx)MXI2月15日14日依ItJMt办公FT关于6*<53±SKtUftKMS(tCH)>X<aa±交网同体曜二款"*发适>*5三R加费办发(1)31M2O21*329BIS三>w>>关于龙走IC战一串a国土空磴爱处或6匕的总nW72Q21<524f1.16工文物同关于我国土军域及N“ICKI1.中比笈缶史文化户保Ia违的导鲁见2021*3月B日17a总育，部X*标；化管It考吴会定的士空闻堪勤我大快体最景长三今行ht匕(2021-2023»)>KffX(2021)IaSqX<r09f1.Z7B18白M育鼻修生态逐境施堂*8町阜事局关于K1.1.生态镇PtIt4*H的(俄行)MHX(2022)142S2G22冬8月16日19关于城一6M1.f1.B上交M堤力电10齐1«壬的通刈QttifX(2022)IMS20W<10f1.1.B20先电口烫第分公斤生息像产红0生负糅发4分aaf)>国以收生李(2022)29故2年12月27日21£名环及修分公斤口加育工办公厅关于做好f1.1.上空同B8爱2R”IBX，价工HSM0公算悻蠢2023)34故族1月20日22Mf1.JI*关于解宜里上空陶饵IMIi工作的知11ttf1.X(2023)43号2023隼2月22日23AMftJIV<X÷三kMRB3伏在一次，的知11M三X(2023)的号2023<5f1.4B24K»ti£sv!9.e«.匡拿“霭化管理,员会<<a三±SMawttxw>2022年9月782SH1.KiVJHM关于。然城开发边界现的5佐心后)BMf1.X(2023)1W2CC3<108B2SMW>B？H>支符韦三新花灵力巧土城致,相引(M>>0W>X1.3)号2023隼I1.K1.G日27<iK4t0<MM三nr3aMAMf1.X:故*“72句“月2?日三、城乡规划编制和审批相关规定为加强城乡规划管理，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，2007年1。月28日，我国颁布了£城乡规划法，并于2015年、2019年做了两次修订。1、城乡规划的体系构成E城乡规划法第二章确定了以“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划''为架构的法定规划体系。其中城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划，具体如下图所示:Mu*na城市短似«««村庄蝮勤控“性««n详细短t9tV«»M依据£城乡规划法、£城市规划编制办法、d省域城镇体系规划编制审批办法机也成市、镇控制性详细规划编制审批办法等规定，各层级规划编制应包括的主要内容如卜图所示：2、城乡规划的编制和审批根据£城乡规划法2019修订），城乡规划实行分级编制和审批。概括而言，除特别规定外，城乡规划编制和审批体系如下图所示：MtBttMV11,MAMHMeA1.(山AAIAM"*UMBMAAt1.RJ三.BMtW(ft<AA<BIaAMM4M，X-MWM>OAMHM(Miaea<v(MAAWtr一),M)N*aAttt:-M1.<M>MOx-aw司1三waX-MA3、城乡规划的修改£城乡规划法B第七条规定：”经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”同时，第四章规定了各级规划修改的法定情形和程序。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划具有下列情形的,组织编制机关可按照规定的权限和程序修改:（1）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；（2）行政区划调整确需修改规划的：（3）因国务院批准重:大建设工程确需修改规划的：（四）经评估确需修改规划的：（五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的规划，应当依照该类规划编制审批程序报批。修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利在关系人的意见，并向原审批机关提出专职报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照控制性详细规划编制的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市.总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划,修改乡规划、村庄规划的，应当依照该类规划编制审批程序报批。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改：确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿.四、国土空间规划体系1、从多规合一''到构建国土空间规划体系国土空间规划体系的改革探索，始于2003年以来我国各部门、地区开展的“多规合一”试点改革,“多规合一”的前身是“三规合一”.“三规”，指的是分别由发展改革.部门、原国土资源部门、住房和城乡建设部门编制的经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划。而所谓多规”，是指包括经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、环境保护规划以及林业、交通、水利等规划在内的多类型规划。“合一”主要是为r解决我国规划类型过多、内容重叠冲突缺乏衔接协调、审批潦程竟杂、周期过长等问题。2018年，在国家机构机构改革中，成立了自然资源部作为国务靛组成部门，整合原国土资源部的职费，国家发改委的组织编制主体功能区规划职贡，住房和城乡建设部的城乡规划管理职贡，水利部的水资源调查和确权登记管理职贡，农业部的草原资源调杳和确权登记管理职贵，国家海洋局的职责和国家测绘地理信息局的职员。因此，部门规划管理职货的交叉重强、部门与行业利益阻碍等机构职能问题得到解决，“多规介”的国土空间规划构建具饴了管理基础。2019年5月23日，中共中央、国务院联合发布关F建立国土空间规划体系并监督实施的若干急见3,提出建立国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现,多规合”，逐步形成全国国土空间规划"张图根据该意见的要求，国十空间规划的编制审批和监笆实施分级分类可概括为“五级三类:其中“五级”是指与我国行政管理层级相对应的“国家、省、市、县、乡镇”层级，不同层级的规划体现不同空间尺度和管理深度要求。全国国土空间规划侧重极略性，是对全国国土空间作出的全局安排：省级国土空间规划侧重协调性，是对全国国土空间规划的落实：市县和乡镇国土空间规划侧甫实施性，是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单一元编制乡镇级国土空间规划。“三类”指的是总体规划、详细规划和专项规划：（1）总体规划是对行政辖区内国土空间保护、开发、利用、修好的全局性安排，强调综合性，是详细规划的依据、相关专项规划的基础：（2）详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据：（3）相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域,为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安邦，是涉及空间利用的专项规划。“五级三类“国土空间规划的具体内容、分级要求和编制审批机关见卜图所示：Bbrw-iMBWK1妙I“衣aMAS*HRM*W*9M*mMMARattaMMU*M1.f1.0BMnm奇«，I*eOMMftAxvtaa)出.MMMHa<MJ1.内一一aMH.I<Mr1KR1AM”MMIV.!US*1MIB1.IMWtMeSB*M呼