保险资金参与新基建初探（现状和问题与建议）.docx

-J1.Z-1-一、刖百2020年6月4日，银保监会新闻发言人在答记者问时明确了保险业要加大对“两新一重”（新型基础设施、新型城镇化和涉及国计民生的重大项目）的资金支持。针对“新基建”建设周期长、所需资金量大的特点，保险资金因其具有长期、稳定、规模大的特点而被业内人士普遍看好。一些保险巨头闻风而动，纷纷布局“新基建”项目，挖掘潜在投资价值。本文拟就保险资金如何参与“新基建”进行初步探索。二、保险资金概述1 .保险资金2018年1月24日，原中国保险监督管理委员会发布保险资金运用管理办法（以下简称“管理办法”），该办法第三条明确了保险资金的定义，即保险资金是指保险集团（控股）公司、保险公司以本外币计价的资本金、公积金、未分配利润、各项准备金以及其他资金。保险资金的运用与保险公司的偿付能力和盈利情况息息相关。2 .保险资金的特点上述提到的保险资金可以分为两类，一类是保险公司的自有资金，即保险公司资本金、公积金及未分配利润；另一类是保险公司负债属性的资金，这部分资金在未来某个时点有可能返还给被保险人，即各项准备金，含未到期责任准备金及未决赔款准备金。另外，保险是一种经济保障制度，与社会的公共利益息息相关。因此，保险资金的另一属性是社会属性。保险资金的属性决定了保险资金运用必须兼顾安全性、流动性及收益性。3 .保险资金的运用方式保险资金的运用，是指保险公司在经营过程中，将积聚的保险资金部分用于投资，使保险资金不断增值，从而提升保险公司偿付能力和盈利能力的行为。我国保险公司运用保险资金主要通过自主投资和委托投资两种方式来进行。如下图：保险公司资本金公积金未分配利润各项准备金其他资金保险资金自主投资委托投资保险资产管理机构业外受托管理机构三、保险资金参与新基建的法律基础目前银保监会尚未出台有关保险资金投资新基建的细则规定，但结合近几年监管机构出台的各项规定可知，保险资金参与相关基础设施建设、能源、科技新兴产业等领域已有相应基础。笔者就近年来的相关规定梳理如下：1 保险资金的投资方式为了做好保险资金运用的风险管控与引导，监管部门根据保险法第一百零六条的规定，近年来先后出台、修订了多份有关保险资金运用的监管文件。其中涉及保险资金投资方式的内容如下：2 .保险资金股权投资可投行业领域监管部门对于保险资金投资未上市企业股权的行业领域及可投资金来源作出了明确规定。这些可投行业领域的有关规定分散在多个不同的规范性文件中，笔者将相关信息梳理汇总如下：序号投资行业覆域投资方式可投资金来源1保险类企业、非保险类金融企业中国保监会关于印发1、实现控股的股权投资，23与保睑业务相关的养老、医疗汽车服务保险资金投资股权暂行办法的通知（保监发（2010）79号）直接投资/间应当运用资本金；（直接投资）4能源企业接投资5资源企业关于保险资金投资股2、其他投资股权，可以6与保险相关的现代农业权和不动产有关I可题的通知（保监发【2012】运用资本金或者与投资资产期限相匹配的责任准备金；（直接投资）7与保险相关的新型商贸流通企业59号）8除上述7项外其他符合国家产业政策的行业中国保监会关于印发保险资金投资股权哲行办法的通知（保监发（2010）79号）间接投资T资本金、贵任准备金；2、人寿公司：万能险、分红险、投资连结险产品的资金；3、财产保险公司：非寿险非预定收益投资型保险产品的资金9科技、新兴产业中国保监会关于保险资金投资创业版上市公司股票等有关问题的通知（保监发20141号）/中国保监会关于保险资金投资创业投资基金有关事项的通知（保监发2014101号）直接投资/间接投资表二四、从保险资金投资基础设施建设来看“新基建”项目如何投目前，保险资金投资基础设施建设有三种方式：一是直接投资，即保险资金通过股权投资的模式入股项目公司。二是间接投资，即保险公司通过债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划、信托计划及产业投资基金等方式进行投资。三是政府和社会资本合作模式，即PPP模式投资基础设施项目。实务中，保险资金投资基础设施建设以间接投资中的债权投资计划为主。根据新浪财经提供信息，截至4月，险资的另类投资中，基础设施债权投资计划23只，注册规模508.2亿元。国寿资产、新华保险资管等险资巨头已有部分“新基建”项目落地。1中保保险资产登记交易系统有限公司总经理袁平海近日表示，截至4月，保险资金通过在中保登登记发行的债权投资计划，对新基建的投资达到1650亿元。2以上数据不难看出，保险资金对于投资“新基建”项目依然以债权投资计划为主要投资方式。债权投资计划是一种债务融资工具。从监管规定来看，只要符合国家产业政策，并有明确还款安排的基础设施项目，保险资金理论上均可通过债权投资计划的方式进行投资。实务中，保险资金通过债权投资计划进行投资，更看重融资主体的信用评级及项目的增信措施，而较少关注融资主体本身的现金流及其资产状况。相较于债权投资计划，股权投资及PPP模式的风险较大。监管部门在保险资金间接投资基础设施项目管理办法（中国保险监督管理委员会主席令第二号）中要求，保险资金采取股权、政府和社会资本合作模式投资的，应当选择收费定价机制透明、具有预期稳定现金流或者具有明确退出安排的项目。实务中，保险资金通过股权或PPP模式投资基础建设，多为经营性或准经营性项目。这类项目主要指城市轨道交通、污水处理或有一定政府补贴的项目。需要注意的是,保险资金通过股权直投方式进行投资还需注意要符合监管部门对产业领域的规定，即要符合上文表二中列举的9类产业领域。从“新基建”所涉7大领域来看，城际高铁与轨道交通、特高压、5G基站、大数据中心、新能源车充电桩项目均具有稳定的现金流及收益，不排除未来保险资金除通过债权投资方式外以股权投资、PPP或“股”+“债”的方式参与。人工智能、工业互联网项目的发展依赖于不断更新的高新技术，其未来的现金流及收益比较难以保证，通过债权投资计划及创业投资基金的方式投资可以有效规避保险公司技术实力方面的不足，最大程度降低保险公司投资的风险。五、保险资金参与“新基建”需关注的问题面向智慧社会的“新基建”及其政策取向一文中指出，新基建具有以数字技术为核心，以新兴领域为主体，以科技创新为动力，以虚拟产品为主要形态,以平台为主要载体的特征。推动“新基建”需注意以下三个问题：1、“新基建”的不确定性高，即存在技术的不确定性、市场的不确定性、组织的不确定性；2、“新基建”的价值折旧快，即“新基建”物质载体及其所蕴含的算法、软件和服务技术更新快、折旧周期短；3、“新基建”的竞争性强，即“新基建”没有严格的的政府准入标准，市场化竞争充分。“新基建”大多属于新兴技术产业，对数字技术及科技创新的依赖度较高。“新基建”存在的这些问题，很大程度上会影响投资者对未来投资回报率的价值判断。保险资金在参与“新基建”项目前期，需要审慎评估市场、技术应用、时长周期及发展趋势等因素，从而选择与自己战略目标及风险偏好相匹配的项目。从目前来看，保险资金更倾向于规模确定、未来现金流与收益比较稳定的城际轨道交通、5G基站以及大数据中心。从长远来看，“新基建”是未来国内资金投向的重点板块，“新基建”领域或将成为险资角逐的新竞技场。兵马未动，粮草先行，保险巨头已纷纷伺机而动，布局“新基建”。从实操来看，部分“新基建”项目与传统基建项目在本质上和法定程序上会有所不同，而现有的管理制度规范不能完全契合“新基建”项目推进发展的需要。有关保险资金参与“新基建”投资，还需在政策及制度上予以调整、完善及创新。附着考资料：保险资金支持基础设施建设现状、问题与建议保险资金作为我国重大基础设施建设长期资金重要来源，在服务国民经济发展、构建新发展格局中起到至关重要作用。近年来，保险资金通过多种投资方式间接支持基础设施建设。然而，当前保险资金进一步支持基础设施的存量和增量空间受限，通过债权投资计划和股权投资计划等重要渠道投资基础设施约束较多。建议综合施策，拓展保险资金支持基础设施存量和增量空间，完善债权投资计划和股权投资计划投资基础设施支持政策体系，更好发挥保险资金对基础设施投资支持作用。保险资金对我国基础设施建设支持力度大、空间足近年来，保险资金支持基础设施投资的政策不断丰富完善，投资基础设施的保险资金规模快速提高，有力地支持了基础设施建设，总的看未来保险资金用于投资基础设施的规模仍有一定提升空间。（一）保险资金通过多种方式支持基础设施建设保险资金期限较长、规模较大、来源较稳，与基础设施投资回报特点具有较好适配性。在我国，保险资金主要通过投资债券、投资计划等另类投资及基础设施RErrS等三种渠道间接支持基础设施。一是通过投资债券中的国债、地方债问接支持基础设施建设，截至2022年底，保险机构投向两者资金占全部债券投向的60.0%。二是通过投资以债权投资计划、股权投资计划等为主的另类投资支持基础设施投资建设，截至2022年底，两者登记（注册）规模约5.78万亿元，约占全部另类投资投向的65.8%。三是通过投资基础设施RErrS产品支持基础设施,受制于目前基础设施REITs总规模较小，保险资金在该渠道投资规模也相对较小。（二）保险资金间接投资基础设施比例超40%,存在进一步提升空间近年来，我国保险资金运用余额从2016年13.4万亿元增长至2022年25.1万亿元，呈现稳步增长态势，投资于基础设施的资金规模也快速增加。总的看，我国保险资金间接投资基础设施比例相对较高,但存在进一步提高空间。一方面,我国保险资金投资基础设施比例高于英美等发达国家。发达国家主要通过政府类债券支持基础设施建设，近年来美国、英国、日本保险机构投资此类债券年均占比分别约为8%、16%、20%左右。截至2022年底，我国保险资金投资于债券的年均占比40.94%,其中约50%为国债和地方债；加上另类投资（投资基础设施占比为35%）中债权投资计划等对基础设施的投资（占比约23%）,两者合计对基础设施投资占比超过40%o较高的占比主要与我国基础设施融资需求旺盛、融资主体多数为国有背景、信用风险相对较低、投融资工具相对丰富有关。另一方面，保险资金投资基础设施存在优化空间。我国保险公司存款占比明显高于全球主要保险大国，如美国、英国保险资金投资现金及现金等占比仅为1%、7%左右，而我国银行存款比例达11.3%o结合中长期低利率趋势，未来银行存款投资占比下降空间大，可以腾挪更多资金投资基础设施项目。因此，保险资金投资基础设施仍存在较大的空间。保险资金投资基础设施面临三大问题（一）保险资金进一步支持基础设施存量增量空间受限一是保险资金投资结构相对固化制约支持基础设施的存量空间。保险相关法规对保险大类资产配置比例有明确规定，如要求保险公司投资债权投资计划、不动产投资计划、集合资金信托计划等金融产品不高于保险公司上季末总资产的20%30%,意味着通过投资部分金融产品支持基础设施建设的空间将逐步受限。此外，投资中央政府债券、准政府债券没有上限要求，但保险公司投资于各类债券的比例相对固化，一直保持在30%40%左右，提升幅度有限；银行存款占比近几年较为稳定，亟需优化调整。二是保险资金投资基础设施增量相对有限。近两年保险资金运用余额增速有放缓趋势，在保险资产配置多元化的趋势下，未来保险资金投资基础设施增量相对有限。此外，基础设施RErrS市场仍处于起步发展阶段，保险资金通过这一渠道支持基础设施投资短期内增量空间较为有限。（二）债权投资计划投资基础设施约束较多目前，基础设施债权投资计划成为保险资金投资基础设施重要方式之一，但受两方面因素制约。一是债权投资计划对项目公司自筹资金要求较高。根据银保监会2020年制定的债权投资计划实施细则，针对建设期的基础设施类项目，保险资金债权计划提供的投资金额不能超过项目总投资的40%。但在实践中，资金投资规模较大项目总投资的70%80%往往需要依赖外部资金。对于一些高度依赖外部资金的在建阶段的基础设施项目，保险资金债权投资计划可以提供的资金体量支持往往难以满足实体项目资金需求。二是债权投资计划增信要求较高，相对于银行资金竞争优势较弱。债权投资计划对增信措施和担保人实力要求较高，如根据债权投资计划实施细则，满足“融资主体信用等级为AAA级”且“融资主体上年末净资产不低于150亿元，或者融资主体最近三年连续盈利，或者投资项目为经国务院或国务院投资主管部门核准的重大工程”条件时，才可以免于信用增级。较高的增信要使得符合增信要求的企业因自身资产质量较好，较容易通过银行信贷或发放企业债券方式解决融资问题，对基础设施债权投资计划发展产生了一定制约。（三）股权投资计划投资基础设施配套政策有待完善一是股权投资计划的不确定性制约保险机构投资积极性。股权方式投资不仅需要具备项目所需的资金、投资、技术、管理等各方面能力，还要在项目的全过程中承担相应风险。现阶段我国保险公司的技术和资金能力，承担股权投资所产生风险能力弱，加大实践操作中的难度。此外，部分项目退出难度大，股权退出收益的不确定性较大，投资资产后续估值难度较大，抑制了保险机构通过股权投资计划支持基础设施建设的积极性。二是重复征税问题有待解决。保险资金通过设立债权投资计划或股权投资计划投资基础设施，取得的股息、红利均被重复征收企业所得税，收益空间被压缩，制约保险公司投资基础设施积极性。相关政策建议（一）拓展保险资金支持基础设施存量增量空间一是提升保险资金投资基础设施存量空间。进一步优化保险资金投资结构，鼓励保险公司降低银行存款比例，提升国债和地方政府债券配置比例，研究放松投资集合资金信托计划、债权投资计划和不动产投资计划资金比例限制。二是拓展保险机构投资基础设施REITs空间。支持保险机构通过发起设立基础设施私募股权基金等方式参与pre-REITs业务，通过参股或设立专业化基础设施运营平台参与基础设施项目运营管理，支持保险公司投资基础设施REITso（二）适当放松通过债权投资计划投资基础设施的限制条件一是适当放宽募集资金比例要求。调整”使用不超过40%的募集资金用于补充融资主体的营运资金”的规定，降低通过债券投资计划支持基础设施建设的门槛。二是适度放松增信要求。支持保险公司在传统的保证、质押、抵押等担保措施之外，探索其他更为可行和易于实现的增信方式，在保障投资安全性的同时，扩大适合保险资金投资的项目范围，提升保险债权计划对基础设施项目的支持。允许借债主体通过不动产抵押担保增信，提高担保增信主体提供担保的比例，放宽保险债权计划资金用途和规模限制等。（三）完善通过股权投资计划投资基础设施的配套措施一是创新通过股权投资计划投资基础设施方式。创新及培育新的成熟股权投资模式，探索通过发起设立以股权基金为主的母基金模式，进行股权类基础设施投资，如采取母基金模式，优选子基金进行投资优质项目，实现不同的基础设施项目可有效分散风险、提升投资收益。二是加强股权投资计划投资基础设施政策支持力度。明确股权退出方式、采取强制分红等做法，提升保险资金通过股权投资计划投资基础设施积极性。三是加大保险资金投资基础设施财税支持力度。降低税收负担，对通过债券投资计划、股权投资计划投资基础设施项目所得实施免税，避免双重纳税，对保险资金投资公益性较强的基础设施项目进行财政补贴支持。注：1美国为市政债券，英国为公共部门债券，日本为国债和地方债券。