《行政诉讼法》修改的理想与现实（穿行于法治理想与现实之间的新行政诉讼法）.docx

行政诉讼法修改的理想与现实法律是时代的一面镜子。1989年行政诉讼法的制定，是20世纪80年代政治改革热潮的产物；此后实施中的艰难窘迫，则折射了政治体制改革的停滞和国家治理方式的徘徊。2014年行政诉讼法的修改，恰逢中共中央决意全面推进依法治国。这一次修改将会在多大程度上解决行政诉讼的难题？它又反映了行政法治什么样的发展局面呢？在行政诉讼法修改之前，众多学者表达了他们的愿望，并起草了多个版本的建议稿。在我与一些年轻学者共同起草的理想的行政诉讼法中，我们提出，行政诉讼法的修改应当实现如下三个目标：首先，着力突破行政诉讼面临的体制性、机制性障碍，切实解决“立案难、判决难、终了难”的问题，摆脱目前行政诉讼的困顿局面；其次，适当扩大行政诉讼受理范围，改革原、被告制度，更好发挥行政诉讼保护公民权利、监督依法行政和完善法律制度的功能；最后，调整篇章结构，重述法条文字，使法律规定更加清晰和严谨。这三点修法目标有着优先次序：第一点为当下急务，第二点为扩充发展，第三点则属于立法技术问题。现在，行政诉讼法的修改已经落幕。像多数法律出台后的情况一样，业界对此褒贬不尽一致。多数学者认为，这次修改对行政诉讼中的问题基本上做了回应,为行政审判解决了不少问题。但也有学者深表失望,认为“2014年行政诉讼法只是屈辱地记录了现实下面，我们对照前述三个目标，回顾该法修改的理想与现实。一、着力解决困扰行政审判的主要问题立法者注意到，行政诉讼中存在立案难、审理难、执行难等突出问题，人民群众反映强烈。相应地，修法的重点也落在解决这些问题上。应当说，这一判断找准了行政诉讼的病症。“三难”不扭转，行政诉讼就无法赢得民众的信心;如果这些问题还未解决就扩大受案范围、引入公益诉讼，不但法院“审不动”，行政诉讼也将更加窘迫。（一）行政诉讼“三难”的应对之策这次行政诉讼法修改，把解决“立案难”作为头等事情来抓。一是把依法立案规定为法律原则，要求法院保障起诉权利，强调行政机关不得干预受理。二是增加列举了可以起诉的行政行为类型，明确了征地决定等几类棘手的行政案件属于行政诉讼受案范围。三是改立案审查制为立案登记制，“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。”四是规定了对不立案的救济。法院拒绝立案的,原告可以视情况提起上诉或者到上一级法院起诉;法院拒收起诉材料的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员还可以给予处分。可以说，在立案问题上有精神、有规则、有保障，其口气之强硬、措施之严厉在中国诉讼法律中前所未有。虽然上法院起诉还不会像上医院挂号一样容易，但法院既不立案也不出具凭证的情况可望大为减少，行政案件的数量预计会大幅增加。为解决判决难，这次行政诉讼法修改也想了好多办法。一是程序保障。原则要求行政机关负责人出庭应诉，至少要求行政机关工作人员出庭应诉;拒不到庭或者中途退庭的，将受相应制裁。二是给法院配备了更加强大的审查手段。特别是，行政行为“明显不当的”，法院可以判决撤销。三是法院的处理方式也更多样。大大扩展了法院可以调解的范围，稍微扩大了法院可以判决变更的范围，授权法院对相关的民事争议一并判决，以求”案结事了:新法施行后，法院判决结案的比例和判决原告胜诉的比例，可能会有一个明显上升。为解决执行难，行政诉讼法修改也下了猛药。法院可以通知银行从行政机关账户内划拨的对象，从应当归还的罚款和赔偿金扩大到“应当给付的款额二行政机关在规定期限内不履行的，按日处50-100元罚款，罚款对象从原先的“行政机关”改为“该行政机关负责人二这不但在法理上更圆通，在实践中也将更可行。对行政机关主管人员和其他直接责任人员予以拘留、判刑的规定，很可能备而不用;但将行政机关拒绝履行的情况予以公告，以及向有关部门提出司法建议，可能会对行政机关起到有效监督。行政机关公然抗拒执行的情形，今后应属罕见。（二）行政审判体制的局部调整与上述行政审判机制层面的完善相比，行政审判体制的改革可能更具有决定意义。行政审判体制，即由什么样的司法机构来审理行政案件，被认为是行政诉讼法修改的“1号问题”。这一条不改好，法官没有独立性和权威性，行政诉讼法的修改将事倍功半，一些条款也可能沦为摆设。在行政诉讼法修改过程中，各方曾有多种设想。最终立法保留四级法院都设行政庭的现有体制，但做了多处微调，属于各种方案的混搭。首先是提级管辖。告县政府的案子一律提到中级法院管辖;上级法院还可以审理下级法院管辖的案件，但禁止把上级法院管辖的案件交由下级法院审理。其次，下级法院管辖的案件可以报请上级法院，由其指定其他法院审理。这为异地管辖留了口子。最后，经最高人民法院批准，高级人民法院可以确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。这为集中管辖提供了依据，也为今后设立专门的行政法院留了口子。上述规定体现了四中全会“合理调整行政诉讼案件管辖制度”的精神，对于提高行政审判的抗干扰能力会有帮助。但由于立法者没有对审判体制做出决断，在具体方案的选择上留有很大余地，许多问题将留待今后的实践进一步探索。法院人、财、物省以下统管等司法改革措施的整体推进，也将影响行政审判体制改革的走向。（三）法院的审判权仍有局限虽然行政诉讼法修改总体上加强了司法权力，但即使在解决纠纷的层面上，此次法律修改仍然有一些遗憾。其一是法规审查。法律、行政法规高于地方性法规;但地方性法规与法律、行政法规不一致的，法院能否直接排除地方性法规的适用，法律没有明确规定，各方有不同意见。有一种意见认为，法院不能迳自排除地方性法规的适用，而应当中止案件的审理，依照规定报请有权机关裁决。多数学者主张，法院在个案裁判中，对于地方性法规应当有自主选择适用的权力。立法部门似乎也认为，立法法关于效力层级的规定，法院在行政审判中也可以适用。但由于修改后行政诉讼法没有明确规定，这个问题今后仍有可能发生争议。随着今后地方性法规的制定权下放到所有地级市，法条冲突的问题必将更加突出。这次没有明确是个遗憾。其二是民行交叉。行政诉讼法规定法院在行政诉讼中可以一并解决相关民事争议，有助于纠纷的实质性解决。但问题是，许多当事人是先提起民事诉讼,在民事诉讼过程中才引出行政行为的效力争议，行政诉讼法的规定仍不足以解决这个问题。曾经设想过，在行政诉讼法修改中专设一条规定这个问题，但因为行政诉讼法不宜规定民事诉讼问题而作罢。其三是再审制度。行政诉讼法修改限制了二审法院发回重审的次数，有助于减少讼累。对于再审制度，这次修改谈不上任何实质性的改革。可以申请再审的情形依然相当宽泛，再审的启动机制和审理法院依然叠床架屋，再审次数依然没有限制，案件不停“翻烧饼”的情形今后恐怕还是不能避免。二、有限扩大行政诉讼制度的功能行政诉讼法的功能不仅在于保障法院公正、及时地审理手头的案件，它还应当更多地吸纳和解决行政纠纷，更有效地督促行政机关依法行政。扩大受案范围，引入公益诉讼，激励行政复议，都是扩大行政诉讼功能的重要机制。（一）受案范围的扩大比较谨慎新行政诉讼法在扩大受案范围的问题上也做了一些努力。首先是增列了几种可以起诉的案件类型，由原来的8项规定扩大到了12项。其中，行政机关的合同行为以“协议”的名称纳入受案范围，确属难得。其次，作为前述列举情形的兜底条款，从“其他人身权、财产权”有限地扩大到了人身权、财产权以外的合法权益。最后，通过描述行政行为的概念，把“法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”也纳入法律的调整范围和法院的受案范围。这些规定，为今后行政诉讼受案范围的拓展提供了依据、预留了空间。尽管如此，新行政诉讼法关于受案范围的规定仍然沿袭原先的列举模式,而法院不予受理的条款一字未动。规范性文件依然没有纳入受案范围，公务员招录、开除、辞退等管理行为的可诉性没有得到肯定，劳动权、受教育权、环境权等新型权利的可诉性依然有待解释。与最高人民法院原有司法解释相比，行政诉讼受案范围在法律规范层面并没有实质性扩大。这一切说明，“所有法律纠纷都可以上法院解决”这样一条法治原则，并没有被接受。实际上，四中全会的决定关于行政诉讼的表述，也更强调“解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”，而不是充分发挥行政诉讼在依法治国中的重要作用。在现阶段，对行政诉讼的功能还不能抱太大期望。（二）缺失的行政公益诉讼行政公益诉讼本来可以成为行政诉讼功能的延伸，让行政诉讼更好地担负起监督行政机关、维护公法秩序的作用；甚至，让行政诉讼成为一个推动制度变革的公共论坛。学界对行政公益诉讼呼声很高。一些学者曾经设想由社会组织提起行政公益诉讼，但没有被采纳。一方面，社会组织在中国还不成熟、不发达；另一方面，官方对社会组织的发展仍有保留，一些人对社会组织参与公益诉讼仍有疑虑。四中全会中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。虽然检察机关对此热情很高，但一些部门反对检察机关做行政诉讼的原告，一些学者也不看好检察机关提起公益诉讼的想法。由于各方对这个问题分歧太大，法律最终没有规定。（三）复议机关当被告规定复议机关当被告，可能是这次行政诉讼法修改冲击最为显著、影响最为深远的一个条款。它不但影响到行政诉讼的运作，还将对行政复议制度产生巨大影响。就行政诉讼的运作来说，复议机关当被告将直接影响行政诉讼的管辖。在级别管辖上，由于法律规定“县级以上地方人民政府所作的行政行为”引起的案件由中级法院管辖，而行政复议决定在行政诉讼法中也被认为是一种行政行为,因此，只要当事人向县、市人民政府申请复议，对复议结果不服的，就可以向中级人民法院提起诉讼。老百姓出于对中级人民法院更多的信任，会倾向于选择中级人民法院。这将导致大量行政纠纷经过复议后进入中级人民法院，一些基层人民法院的行政案件数量有可能出现萎缩。在地域管辖上，经过复议的行政案件，当事人都可以在作出初始行政行为的行政机关所在地法院起诉。这可能导致许多行政案件不在复议机关所在地法院审理。就复议制度的运作来说，复议机关当被告将很有可能提升复议制度的成效。首先，如前所述，只要当事人向县、市人民政府申请复议，对复议结果不服的，就可以向中级人民法院提起诉讼。这可能会鼓励老百姓在起诉前先行申请复议（主要是向县、市人民政府申请复议）。其次，修改前行政诉讼法规定，复议机关维持原行政行为就不当被告、改变行政行为要当被告。这一条款诱使复议机关甘当“维持会”，以致全国范围内复议决定维持率高达六成以上、改变率不足一成。复议机关一律当被告的规定，有可能促使复议机关认真履行复议职责，从而提升复议决定支持申请人的比例。最后，行政复议成功率的提高，将会进一步鼓励老百姓利用复议制度，导致复议案件的数量大幅度增加。复议机关当被告的规定，在短期内，将给复议机关在办案、应诉等方面造成较大压力。从长远看，它将有可能重塑行政纠纷解决机制的格局，做大、做强行政复议制度。三、立法技术的改进和缺憾法律的生命在于经验，法典的生命在于逻辑。一部完善的法典，除了内容得当，还应当体系和谐、文字精良。（一）立法技术的改进与25年前相比，新行政诉讼法在立法技术上有很大的提升。首先，原先条文中不准确的语词、不通顺的句子，基本上改过来了。“具体行政行为”这个频繁出现的冗长的术语，被改成了“行政行为:其次，法律条文大量采取在列举之后加“等”、“其他”等予以概括或者补充的技术，较好地兼顾了法条的明确性和概括力。例如，"政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”、“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”就是，参照民事诉讼法条文的写法也是如此。最后，行政诉讼的审查标准和判决方式，得到拆分、细化、充实。原来内容庞杂、层次繁复的第54条，被拆成了10个条文（第6978条），不但内容更明晰，条理也更分明。（二）立法技术的缺憾新行政诉讼法在立法技术上可以改进的地方似乎也很多。在文字方面，第2条增设第2款，“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”，这句话是在全国人大常委会最后一次审议过程中改的，改得有些莫名其妙，还不如原稿“前款所称行政机关”的句式来得合理。再举一个例子，行政诉讼法多次使用“适用法律、法规错误/正确”的措词，既不简洁也不严谨。“适用法律错误/正确”的说法简单明白、约定俗成，但这次修改没有改过来。在法条拟写方面，人们可能见仁见智、众说纷纭。个人认为，修改前行政诉讼法54条所规定的几条审查标准（主要是撤销行政行为的理由），在逻辑上比较混乱，需要重新拟写。但立法机关着眼于解决实际问题，对这种比较玄奥又缺乏共识的理论问题，不大可能费心处理。另一个例子是，依法行使公共职能的社会组织也作为“法律、法规、规章授权的组织”，含含糊糊地受到行政诉讼法的调整。在我看来，这类组织在自治管理过程中与其成员发生的争议，有别于法律授权组织行使行政职权引发的行政争议，不宜照搬行政法律规范来处理;但现在只能套用法律授权组织，按照行政行为的审查方式来审查了。最后，就整个法典体系而言，立法者当然要根据内容的需要来编排。由于历史的原因，行政诉讼法的体系过多地因循民事诉讼法，既不是按照行政诉讼受理条件、审查标准、救济方式、诉讼程序等诉讼环节展开，也不是按照行政处理、行政不作为、行政合同、行政赔偿、附带民事诉讼等诉讼类型展开。这样的编排方式没有突出行政诉讼的关键问题，不能很好地体现行政诉讼法“程序规范与实体规范相结合”的特点。但是，对于这一次修改来说，在法典体系上完全推倒重来，实在超出了立法者的想象。这次行政诉讼法的修改，对行政诉讼立案难、判决难和执行难作了比较有力的回应，但其效果在很大程度上仍取决于今后行政审判体制改革的进展。对行政诉讼功能的扩充不是这次修法的重点;但复议机关当被告的规定，有可能对行政纠纷解决机制产生深远影响。在立法技术上，这次修法大有改进，但受制于现有的立法体例而难称完美。总的来说，这一次行政诉讼法的修改反映出这个时代推进法治的努力，但也折射了中国法治进程的阶段性和局限性。对法律修改“评头论足”，并不表示我们比立法者更高明。就像学者写文章，自己来写很困难，而挑剔他人总是很容易。何况，立法者需要兼顾各方意见，远不像学者写文章那么随性。”立法是充满遗憾的作品”，这句话既包括制度选择上的妥协和无奈，也包括文字上的拘泥和疏失。据我有限的观察，立法部门每写一个条文都字斟句酌、瞻前顾后。学界提出的几乎所有问题，他们都曾想到过、考虑过;学界没有提出的许多问题，他们也想到了、考虑了。如果说法律与我们的期待还有落差，那是因为我们身处的这个时代与我们想望的未来存在落差。我们批评，是因为我们还心存理想。不管还有多少期待或者不满，立法程序结束，修法的讨论暂时终结;法律一经颁布，就将委身于法官之手。我期待着法官们创造性地运用。当然，我也期待下一次修法不是24年之后。新行政诉讼法自2015年5月1日实施以来，围绕着新行政诉讼法的实施，一些新举措、新做法、新表象纷纷呈现出来。一部彰显民主与法治进程的新行政诉讼法，在法治理想与法治现实之间徘徊前行，既取得了积极成效,同时也为继续深化留有空间。加强新行政诉讼法实施一年来的总结回顾，积极应对新行政诉讼法实施面临的新情况与新问题，对于继续推动行政诉讼制度创新发展具有重要意义。沿着中国特色社会主义法治道路不断前行的新行政诉讼法行政诉讼是沿着中国特色社会主义法治道路不断前行、伴随法治政府建设不断发展的一项诉讼制度。党的十八大根据到2020年全面建成小康社会的新形势和新要求，作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，并提出了到2020年基本建成法治政府的目标。党的十八届三中全会提出了“建设法治政府和服务型政府”的任务，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。党的十八届四中全会对“深入推进依法行政，加快建设法治政府''作了全面部署，并提出“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了关于修改中华人民共和国行政诉讼法的决定，修改后的行政诉讼法将于2015年1月1日起实施,这是党的十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法实施24年来作出的首次修改，标志着“民告官”正式迈入2.0时代。新行政诉讼法贯彻了党的十八大和十八届三中、四中全会精神，落实全面推进依法治国的各项要求，新行政诉讼法结合中国实际，适应推进法治国家、法治政府、法治社会建设的新形势新要求，作出了许多重大制度创新，此次修改必将对全面依法治国、加快建设法治政府、有效解决行政争议、更加充分保障公民行使行政诉讼权利等起到积极的作用。1 .维护社会公平正义，保障公民合法权益。新行政诉讼法是一部维护社会公平正义，保障公民、法人和其他组织合法权益的重要法律。新行政诉讼法通过扩大行政诉讼受案范围、扩展行政诉讼原告保护范围、延长起诉期限、增加先予执行制度、修改二审行政案件审查方式、明确生效裁判应当再审的几种情形等诸多条款修改补充，更加注重发挥新行政诉讼法在维护社会公平正义、保障公民合法权益方面的重要职能作用。特别是新行政诉讼法在排除地方保护和行政干预方面大胆创新，确立了行政案件跨行政区域集中管辖制度，由中级以上人民法院管辖国务院部门或县以上人民政府被诉案件，排除对司法的行政干预，有助于人民法院依法独立公正行使行政审判权，促进司法公正。新行政诉讼法实施以来，社会公众对通过行政诉讼渠道维护社会公平正义、维护自身合法权益的愿望越来越强烈。2 .加大司法监督力度，加快建设法治政府。在国家治理体系中，政府无疑是最重要的治理主体和法律实施主体，政府治理法治化又会直接影响国家治理现代化和法治化。一个国家的法治状况和法治发达程度无疑与行政权的有效监督和制约密切关联，推进国家治理现代化必须把行政权关进制度的笼子里。行政诉讼调整的是行政机关与公民、法人、其他组织之间的行政法律关系，行使监督行政权的重要职责，体现的是司法权对行政权的监督与制约机制。行政诉讼通过对政府行政行为合法性的审查，监督、规范行政机关的行政行为，对于推进依法行政具有重要作用。行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分，理应发挥把行政权关进法治笼子的特殊职能作用。新行政诉讼法围绕加大对行政机关的监督,首次确立了当事人的诉权保护原则并禁止行政机关干预阻碍法院立案，建立了行政机关负责人出庭应诉制度，扩充了可作为行政诉讼被告的机关范围，加大了对行政机关不履行法院裁判的威慑力度。据统计，新行政诉讼法实施一年来，北京法院在审结的一审行政诉讼案件中，行政机关总体败诉率10.7%,行政机关实体判决败诉率达29%o3 .促进社会和谐稳定，有效化解矛盾纠纷。在正确处理影响社会和谐的诸多矛盾中，公权力与私权利之间、政府与人民群众之间的关系涉及面最广、社会关注程度最高、最易引发纠纷，特别是在我国当前建立和完善社会主义市场经济体制、实现政府职能转变的过程中，由于利益关系的变化和复杂以及因行政行为违法或不规范引发行政争议和诉讼的情况在所难免，妥善处理政府与人民群众、行政机关与行政相对人之间的关系至关重要。行政诉讼的特有功能就在于通过依法受理和审判行政诉讼案件，引导各个利益群体以合法、理性的方式表达自己的意愿和要求；通过依法支持合法的行政行为，纠正违法和显失公正的行政行为，协调公共权力与公民权利的关系，促进社会公平和正义，从根本上减少社会不安定因素。但是，长期以来，由于受到诸多因素的影响，行政诉讼化解矛盾纠纷的功能并没有得到有效发挥，出现程序空转，行政诉讼案件上诉率、申诉率高，“信访不信法”的现象突出。据统计，新行政诉讼法实施以前，每年选择行政诉讼程序解决行政纠纷的只有10万件左右，相比之下每年因行政纠纷引发的信访案件高达400万至600万件。为了有效解决行政争议，新行政诉讼法第1条将“解决行政争议''首次增加为行政诉讼立法目的，建立了行政诉讼的立案登记制度，加大行政复议在解决行政争议中的职能作用，建立了行政诉讼适度调解规则，设立了行政一并解决民事争议程序，增加了一审简易程序等规定。新行政诉讼法实施一年来，行政复议有效解决行政争议的主渠道作用日益凸显，办案质量和纠纷化解力度不断提高。据统计，2015年全国行政复议案件申请数量16.7万余件，比2014年增长9.84%；受理数量14.8万余件，比2014年增长12.55%。其中，通过撤销、变更、确认违法、责令履行等方式结案的比例为13.32%,通过调解、和解等方式终止结案的比例为20.86%o随着立案登记制的施行，行政诉讼案件数量大幅增长，在解决行政诉讼案件“立案难”、"审理难”、“执行难”等突出问题上取得了阶段性成效。据统计，自2015年5月1日新法实施后到今年4月20日，北京法院共受理各类行政案件16281件，同比上升99%。北京四中院行政案件立案率从2014年全市法院的32%提高到88%；2015年共受理以区县政府为被告的一审行政案件1397件，是2014年全市法院受理该类案件总量的7倍。4 .维护国家法制统一，审查规范“红头文件”。“红头文件”是社会公众对政府发布的带有红色套印标题和政府公章的规范性文件的俗称，往往代表政府权威、公信和形象。规范性文件附带审查是新行政诉讼法确立的一项新制度和规定,体现了法治精神和法治进步。实践中，“红头文件''的制定较为随意，制定程序也不够严格，导致“红头文件''过多和过滥。“红头文件”一旦实施就容易成为一些行政机关违法行政的挡箭牌和借口，也容易成为行政机关谋取地方利益和部门利益的“自留地并且，"红头文件''的数量远远超过行政法规和规章，且其实际适用效力显得比法律、行政法规、规章的效力还要高，有的政府部门和执法人员甚至只认“红头文件”而不认法。在实践中，有的行政机关在制定“红头文件”时习惯于搞变通、打折扣，尤其是涉及民生的征地拆迁、公共设施建设、市场经济建设等领域，甚至以“红头文件”形式公然把法律规定搁置一边，使“红头文件”与法律规定明显冲突。有的地方政府利用起草、制定“红头文件”的机会，将某些带有地方保护主义成分的内容规定到“红头文件”中，使之合法化，这种做法与社会主义市场经济是相抵触的，行政机关对市场的不适当干预不利于全国统一大市场的形成。上述情况下，“红头文件”一经实施极易引发矛盾纠纷，甚至出现大面积违法。法院对“红头文件”附带审查，事实上就是对“红头文件”与上位法是否合法进行审查，一经审查发现违法“红头文件”便建议制定机关进行处理，从而维护国家法制统一，保障社会主义市场经济健康发展。法治现实下新行政诉讼法实施面临的困难和挑战古希腊思想家亚里土多德曾对法治的定义作过精彩论述，即“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定的良好的法律。''在这里，"良法''和"普遍服从''构成了亚里士多德法治观的基本内核，这也是现在经常所说的良法善治。新行政诉讼法结合我国法治发展阶段作出了一些具有法治理想的开创性规定，同时又不得不照顾法治现实作出一些妥协和折中。正如全国人大常委会法工委行政法室童卫东先生所言：“立法是思想和观念的交锋与妥协、，是权力和权利的博弈与平衡，没有最好的法律，只有更好的法律，没有理想的法律，只有符合实际的法律。”因此，任何堪称完美的立法都不可能是最理想的法律，都是结合法治发展阶段和法治现实作出符合实际的规定。法律应当是“行动中的法”，而不是“书本上的法”。因此，应当更加关注新行政诉讼法实施，从新行政诉讼法实施一年来的情况看，新行政诉讼法的实施面临一些困难和挑战。1 .当事人权利意识强与诉讼能力弱的矛盾问题。随着经济社会快速发展，民主与法治进程不断推进，公民的权利意识越来越强。行政诉讼法经过20多年的实施，当事人从原来不敢告、不愿告、不能告的状况逐步转变为敢于起诉、愿意起诉的情形，特别是随着立案登记制的实施，一些当事人通过行政诉讼渠道维护自身权益的意识越来越强。但是，总体而言，当事人的诉讼能力还比较薄弱，不能正确利用行政诉讼维护自身合法权益，有的当事人存在滥用诉权甚至恶意起诉的情形。2 .社会公众司法需求不断增长与行政诉讼功能有限的矛盾问题。随着立案登记制实施，行政诉讼立案门槛降低，行政诉讼受理范围扩大，解决了立案难问题，有效保障了行政诉讼当事人的诉权。案件数量持续增长，新类型案件不断出现，审判领域继续拓宽，审理难度不断加大，而审判任务艰巨与审判人员力量相对不足的矛盾也日渐突出。行政诉讼是解决行政纠纷的重要途径，但不是唯途径；是保护相对人合法权益的重要方式，但从一定意义上讲，并不是最有效、最到位的方式。行政审判队伍比较薄弱，行政审判骨干人员流动性大，案多人少的矛盾不断凸显，面对案件大量激增，审判压力巨大。3 .行政诉讼解决行政争议主渠道与行政诉讼程序空转的矛盾问题。由于当前矛盾纠纷多元化解机制尚未真正建立起来和充分发挥作用，行政诉讼原本应当作为权利救济的最后一道保护屏障，却往往成为权利救济的第一道渠道或者首选渠道。由于当前司法公信力不高，司法权威性不够，一些行政争议经过行政诉讼程序并没有得到有效解决，因而出现了程序空转。新法实施后，一些涉及历史遗留问题和敏感性案件、群体性诉讼相继进入了诉讼程序，行政案件上诉、申诉率高、息诉率低的突出问题依旧存在。4 .行政诉讼法统一实施与法治发展不平衡的矛盾问题。当前城乡之间、区域之间、部门之间的法治发展不平衡现象仍然比较突出，基层在推进法治建设上存在突出“短板”。一些行政机关的领导干部和执法人员对依法行政的重要性认识不足，法治观念淡薄，对行政诉讼法实施的重大意义认识不足，对行政诉讼制度态度消极，甚至采取抵触态度。一些行政机关领导干部和执法人员仍然受到执法习惯和执法惯性的较大影响，对法律缺乏信仰，没有完全树立起尊法、学法、守法、用法的自觉性和主动性，在工作中仍然习惯于说起来重要、做起来不要，甚至以言代法，以权压法。法治思维欠缺，必然导致在具体执法中表现出极大的不确定性和摇摆性，违法行政行为便不可避免地发生。5 .司法审查标准不断提升与传统执法惯性持续影响的矛盾问题。新行政诉讼法对司法审查标准提出新的更高要求，不仅要进行合法性审查，还在某种程度上进行合理性、适当性审查，而传统执法惯性在新行政诉讼法实施后还会在一段时期内出现，新旧执法体制交替给行政执法带来挑战。目前我国正处于建设社会主义市场经济时期，从人治走向法治，旧的执法体制、惯性思维尚未完全打破，新的体制、法治思维还未完全形成，对依法办事、依法行政的顺利开展造成阻力。一些领导干部对依法决策的重视程度不够，有的甚至认为依法决策束手束脚、做不成事。有的领导干部决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而不决策等问题比较严重。行政执法理念、方式与社会现实要求不相适应，行政监管方式不适应“互联网+”新要求。6 .基本建成法治政府目标要求与法治专业人才不足的矛盾问题。中共中央、国务院印发的法治政府建设实施纲要（20152020年）明确提出，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。行政机关干部尤其是领导干部对自觉运用法治思维和法治方式办事的能力有待进一步提高。执法队伍正规化、专业化、职业化建设仍有较大差距，一些拥有行政执法权的行政机关缺乏专门的执法机构和执法人员，特别是缺乏专门负责法律事务的机构和人员。政府法制部门地位并没有受到应有重视，懂法律的专业人员缺乏，法制机构队伍力量和能力还比较薄弱，法制工作很难有效开展，法制专业人才不足直接影响到行政执法和行政应诉的水平和能力。充分发挥新行政诉讼法在推进国家治理现代化、法治中国建设中的重要作用新行政诉讼法实施以来，其功能作用得到充分发挥，在诸多方面取得了明显成效。同时，也要关注新行政诉讼法实施面临的新情况新问题，加强调查研究，为新行政诉讼法的实施创造良好条件。1 .继续严格落实立案登记制，充分保障当事人诉权。新行政诉讼法对立案登记制作出了明确规定，新行政诉讼法实施以来，在某些地方长期存在的立案土政策和人为障碍被清除，当事人诉权得到充分保障，有案不立、有诉不理的立案难问题得到有效解决。随着行政案件大幅上升，应当注意严防某些地方又变相提高立案门槛，防止立案难反弹。要主动适应人民群众对行政审判工作的新需求、新期待，充分保护当事人的诉权，引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求。在确保当事人诉权的同时，要规范当事人依法行使诉讼权利，有效防止滥诉、恶意诉讼等情形出现。2 .全面准确实施新行政诉讼法，切实履行行政机关司法审查职责。新行政诉讼法对司法审查标准作出新调整，并提出更高要求，要加大监督和纠正违法行政行为力度。坚持对行政行为的合法性审查，不断提高行政案件的合法性审查强度，加大对行政行为合理性、适当性审查力度，提升行政审判质效，提高行政裁判服判息诉率。对于被诉行政行为违法、无效和不履行法定职责的，要严格依法裁判，坚决纠正违法行政行为。3 .加强对新情况新问题的调查研究，及时发布司法解释和指导性案例。为正确适用新行政诉讼法，最高法院公布了关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释。该司法解释针对的是迫切需要解决的重大问题，包括十大方面：立案登记制，起诉期限，行政机关负责人出庭应诉，复议机关作共同被告，行政协议，一并审理民事争议，一并审查规范性文件，判决方式，有限再审以及新旧法衔接。在新行政诉讼法实施一周年之际，有必要结合一年来的审判实践，加大调查研究力度，及时发现问题、总结经验，制定比较系统的适用新行政诉讼法司法解释，替代已经发布的两部适用行政诉讼法司法解释，充分发挥新行政诉讼法的作用。进一步总结新类型案例等审判经验，通过发布指导性案例，充分发挥行政审判案例对规范法律适用和统一裁判标准的作用。4 .充分发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用，在法治轨道上推进行政争议多元化解决。新行政诉讼法关于行政复议双被告的规定已经发挥作用，行政复议机关有效解决行政争议、主动纠正违法或不当行政行为的积极性和自觉性不断增强。要建立行政争议多元解决机制，努力实现行政审判与行政复议、信访等多种解决渠道的良好衔接，充分发挥行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼等多元解决机制作用，对于通过其他途径可以有效保护当事人合法权益的，要正确引导当事人通过其他途径寻求救济，使当事人权益及时获得救济，促进行政争议实质性解决。5 .进一步推动行政诉讼体制改革，深化跨行政区划法院和行政案件跨区域集中管辖改革。通过改革行政审判体制逐步排除行政干预，维护司法公正。当前，行政诉讼体制改革的关键是继续推动行政案件跨区域集中管辖和跨行政区划法院集中管辖行政案件。从立法层面解决跨区划法院审理行政案件的法律依据问题，新行政诉讼法对行政案件跨行政区划集中管辖的规定较为笼统，应尽快出台相应的具体细则来确认和规范跨区划法院集中管辖行政案件以及跨区划法院的设置等问题。6 .延伸行政审判职能，助推法治政府建设。采取有效措施将行政诉讼监督转换为依法行政的压力和动力，倒逼行政机关严格落实依法行政。通过司法与行政良性互动，灵活运用参阅案例、法治政府基地建设、审判白皮书、决策论证、与行政机关的沟通研讨、司法建议等多种方式，积极延伸审判职能，协同推进法治政府建设。进一步加强和规范行政机关负责人出庭应诉工作。加强对行政审判工作的正面宣传和正确引导，增进整个社会对新行政诉讼法的了解、理解和支持。7 .健全律师执业保障制度，充分发挥律师在解决行政争议中的作用。新行政诉讼法实施以来，越来越多的当事人选择聘请律师为其提供法律服务。律师在有效解决行政争议，促进行政争议实质性解决中的作用日益凸显。北京四中院自挂牌履职以来，出台专门规定充分保障律师执业权利，设立律师立案专门窗口，设立律师工作室和更衣室，积极探索引入律师等第三方合力化解矛盾纠纷，在全市首先建立驻院法律援助工作站，为当事人即时提供法律服务和法律援助。通过发挥律师的法律服务作用，弥补当事人对新行政诉讼法不熟悉、诉讼能力薄弱问题。鉴于行政诉讼专业性极强的现实要求，在条件成熟时，可以探索建立律师强制代理行政诉讼案件制度。8 .适应新行政诉讼法实施要求，加快建设正规化、专业化、职业化的行政法官队伍。新行政诉讼法实施后，行政诉讼案件数量日益增加、审理难度日趋增强，加之社会对行政审判工作的日渐关注，对行政法官司法能力建设提出了新的要求。同时，网络信息时代也对行政审判工作提出了越来越严苛的要求，迫切需要加快建设一批正规化、专业化、职业化的行政法官队伍。要围绕新行政诉讼法的实施要求，切实加强行政审判司法能力建设，不断提升行政法官事实认定能力、法律适用能力、庭审驾驭能力、文书写作能力和信息化技术运用能力。