《行诉解释》与新《行政诉讼法》的若干重要制度创新.docx

最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释（以下简称行诉解释）是在党的十九大胜利召开之际，最高人民法院通过的又一部诉讼法的基本司法解释，是对以往司法解释、司法批复、司法政策的一次全面总结、汇总，实现了若干重大制度创新，主要内容包括：一、明确不可诉行为范围，确保行政救济实效为了明确可诉行政行为的界限，保障行政诉讼救济渠道的实效，保障当事人合法权益，结合司法实践，行诉解释增加规定了下列五种不可诉的行为：一是不对外发生效力的行为不可诉。即，行政机关作出的不对外发生法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二是过程行为不可诉。即，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为及行政机关作出的可行性研究报告和相关批复也不可诉。三是准司法行为不可诉。即，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，该行为具有司法性的特征，不具有可诉性，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。四是内部层级监督行为不可诉。即，行政机关基于内部层级监督职责作出的行为，因缺乏对外发生法律效果的要件，不属于人民法院行政诉讼受案范围。五是信访答复行为不可诉。即，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此也不具有可诉性。二、准确认定当事人资格，强化诉讼实际效能行诉解释对于行政诉讼原告、被告和第三人的具体标准和情形作了细化规定。主要为：一是明确投诉举报者的原告资格。即为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于中华人民共和国行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，防止缺乏诉讼利益的主体进入行政诉讼。二是明确债权人原则上没有原告资格。债权人的民事权益应当通过民事诉讼途径予以实现，但是，行政机关在作出行政行为时应当考虑债权人利益的，构成行政裁量因素，应当赋予其原告资格。因此，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。三是明确出资人和设立人的原告资格。根据我国民法总则行诉解释规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。四是明确业委会和业主的原告资格。司法实践中，对于共有权益的保障，存在不一致的做法。行诉解释规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，为了维护业主共有利益，采取“单过半”方式，即专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。五是明确开发区管委会等被告资格。行政诉讼法对于被告资格采取了行政机关和法律、法规、规章授权组织两种方式，对于开发区管理委员会这种经批准成立的行政主体，没有明确其被告资格。当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。六是明确公务组织的被告资格。行诉解释对法律、法规、规章授权组织的具体情形作了列举式规定。在司法实践中，比较常见的是村委会、居委会、事业单位、行业协会等的被告资格。行诉解释规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。三、细化行政诉讼证据规则，确保案件事实客观行政诉讼法规定的证据规则与刑事、民事诉讼证据规则存在极大差别，具有自身特殊的规则。行诉解释根据行政诉讼法的规定，作了细化。主要有以下几点：一是明确非法证据排除规则的具体适用情形。即有下列情形之一的，属于行政诉讼法第四十三条第三款规定的“以非法手段取得的证据”：严重违反法定程序收集的证据材料；以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。二是增设到庭询问规则。为了进一步查证案件的事实，保证公正审理行政案件，行诉解释规定，人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。三是增设责令提交证据和证据妨害规则。为了进一步强化行政机关的证据意识，平衡当事人的举证能力，行诉解释规定，原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的，可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。申请理由成立的，人民法院应当责令行政机关提交，因提交证据所产生的费用，由申请人预付。行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。持有证据的当事人以妨碍对方当事人使用为目的，毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的，人民法院可以推定对方当事人基于该证据主张的事实成立，并可依照行政诉讼法第五十九条规定处理。四是细化赔偿补偿案件举证规则。对于行政机关证据妨害的，采取举证责任倒置方式。行诉解释明确，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。强化行政机关对于财产的鉴定意识。行诉解释规定，对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时，依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。行诉解释明确了法院对于财产损失的酌处权力，即当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。四、规范当事人诉讼行为，维护行政审判权威在这方面，行诉解释主要作了如下明确：一是规范起诉期限制度。行诉解释明确了不作为起诉期限。即公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。关于行政机关未履行教示义务时的起诉期限的问题，行诉解释沿用了若干解释较长起诉期限的规定，同时考虑到行政诉讼法规定了较长的起诉期限，因此将原有的“二年”修改为“一年二对于不作为行为不适用该款规定。此外，针对无效行政行为的起诉期限，考虑到无效行政行为是实体性规定，按照“实体从旧”的原则，行诉解释明确了只有2015年5月1日之后作出的无效行政行为才不受起诉期限的限制。二是依法规范滥用回避申请权的行为。行诉解释规定，对当事人提出的回避申请，人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。三是规范拒绝陈述行为。行诉解释规定，原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果。五、坚持复议双被告制度，强化行政复议监督效能为了强化行政复议机关的对下监督职责，行政诉讼法规定了复议机关作共同被告制度。行诉解释对此作了进一步细化规定，主要包括：一是明确“维持原行政行为”的含义。即复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但并未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。二是明确“改变原行政行为”的含义。行诉解释规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。同时，行诉解释明确，复议机关确认原行政行为无效，视为改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，视为改变原行政行为，但复议机关以程序违法为由确认原行政行为违法的除外（即视为维持）。三是明确举证责任。即在复议机关作共同被告的情况下，应当由作出原行政行为的行政机关和作出维持决定的复议机关承担举证责任。在具体的举证行为方面，“可以由其中一个机关实施举证行为:这就意味着，可以由作出原行政行为机关实施举证行为，也可以由复议机关实施举证行为。从逻辑上推理，也包括由两个机关共同实施举证行为。此外，为了促进行政复议机关勇于纠错，行诉解释规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。这与一般行政行为案件中奉行的“先取证后裁决”规则有所区别。四是明确复议机关为共同被告时的级别管辖。对于复议机关和原行政行为为共同被告的行政案件，应当以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。六、推进负责人出庭应诉，促进纠纷实质化解行政诉讼法规定了行政机关负责人出庭应诉制度，即被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。行诉解释作了进一步规定，主要有：一是适度扩大负责人范围。即行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。对于地方人民政府作为被告的，地方人民政府的秘书长、副秘书长和政府法制部门负责人，可以作为负责人出庭应诉。法律规定行政机关负责人出庭应诉，鼓励正职负责人出庭应诉，但是正职负责人由于工作等原因确实无法出庭而指派副职领导人出庭应诉的，也符合行政诉讼法第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的要求。行政机关负责人出庭应诉的，应当在裁判文书首部予以列明。名称为“参加诉讼行政机关负责人”的行政机关负责人出庭应诉的，应当向人民法院提交能够证明该行政机关负责人职务证明的材料。二是明确“应当出庭”情形。为了保证负责人出庭应诉制度落地生根，行诉解释明确了行政机关负责人应当出庭应诉的情形，主要包括：涉及重大公共利益；社会高度关注；可能引发群体性事件等案件；人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。三是明确“不能出庭”的具体情形。包括不可抗力或者其他不能控制的正当事由。不可抗力即客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因。例如自然灾害、战争等。客观上不能控制的其他正当事由如遭遇交通事故、罹患急症、出国未返等。行政机关负责人工作忙、有其他事务需要处理等不属于正当事由。是否属于正当事由，则为人民法院的裁量范围。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。情况说明由法院依职权进行审查并作出结论，但不作为证据交由当事人进行质证。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。四是工作人员出庭最低要求。行政诉讼法规定，行政机关负责人不能出庭的，“应当委托行政机关相应的工作人员:这里的“应当委托”，是指行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。这里的“相应的工作人员”是指该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。五是明确不出庭应诉的法律后果和惩戒条款。行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的；或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明，可以依照行政诉讼法第六十六条第二款的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。七、依法审查规范性文件，促进行为源头治理行政诉讼法规定了对于“红头文件”，即规范性文件的一并审查制度。即公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。行诉解释进一步明确了审查的程序、内容、方式等问题。主要有：一是一并审查规范性文件的程序问题。行诉解释规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。二是人民法院对规范性文件的审查是条款审查、个案审查和客观审查。人民法院对行政行为所适用的具体条款进行合法性审查；审查结论只适用于本案；对规范性文件的审查是一种客观性审查，一般没有质辩程序。三是关于规范性文件审查的管辖法院问题。公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。并不按照制定机关确定管辖级别。四是关于行政机关提供相应证据的权利。行诉解释规定，行政机关（包括被告和制定机关）可以提供相应证据，但该权利不属于诉讼保障的权利。行政机关（包括被告和制定机关）未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不影响人民法院对规范性文件进行审查。五是关于制定机关是否出庭进行说明和人民法院是否告知的问题。行诉解释明确，人民法院可以决定是否听取制定机关的意见。人民法院在对规范性文件进行审查的过程中，可以听取规范性文件制定机关的意见。必要时，也可以要求制定机关提供相关说明材料。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。六是规范性文件不合法的处理方式。行诉解释规定，规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。对于规范性文件审查后的处理问题，行诉解释明确，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。人民法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。此外，行诉解释对于行政协议案件的审理和行政公益诉讼制度没有进一步规定，这两个问题已经或者将有单行的司法解释予以明确。对于行政协议案件的审理，可以参照2015年最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释中有关行政协议部分的规定；对于行政公益诉讼，应当适用最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释。新行政诉讼法相对于原行政诉讼法有一系列制度创新，其中最重要的有下述八项：立案审查制改登记制，让当事人起诉难变起诉易；案件可跨行政区域管辖，让地方干预易变干预难；扩大受案范围，让行政解纷法治渠道窄变法治渠道宽；放宽当事人资格限制，让利害关系人参与诉讼机会少变参与机会多；增加复议机关被告责任和被诉行政机关负责人出庭应诉责任，让“告官见官难”变“告官见官易”；改进诉讼程序，让起诉时限短、诉讼耗时长变起诉时限延长、诉讼耗时减少；扩大司法审查强度，增加裁判形式，让行政诉讼救济手段更多、监督力度更大；增加行政裁判的执行方式，让行政审判更有权威、更有公信力。第十二届全国人大常委会第H一次会议于2014年11月1日通过，2015年5月1日起施行的新行政诉讼法相对于20世纪80年代末制定的，已实施20多年的原行政诉讼法有一系列制度创新，其中最重要的有下述八项：一、立案审查制改登记制，让当事人起诉难变起诉易5月1日起开始施行的新行政诉讼法（以下简称“新行诉法”）有诸多制度创新，其第一创新点是立案登记制。为什么立案登记制是“第一创新点”？因为立案是整个诉讼的入门程序，案立不了，当事人进不了法院的门，诉讼就不能开始，一切诉求都无从谈起。此前，我国行政诉讼一直实行立案审查制，许多案件，法庭尚未进行实质审查，就被法院“把门人”（立案官员）档在门外，进入不了诉讼程序。对此，当事人很伤心、很无奈。他们的权益被行政机关侵犯，满怀希望来法院讨个“说法”，但是他们还没有见到审理案件的法官，连说话、倾诉的机会都没给，更不要说讨“说法”，就让他们走人。而现在，“新行诉法”确立的立案登记制为当事人进入行政诉讼之门提供了很大的方便，降低了入门的“门槛”，增加了对法院“把门人”（立案官员）的约束：对符合法定起诉条件的起诉人，他们只能登记立案；对当场不能判定是否符合法定起诉条件的，也要先接收其起诉状，并出具收到日期的书面凭证，并在7日内决定是否立案。“把门人”不能自行提高立案门槛，不能为难起诉人，不能将符合法定起诉条件的起诉人拒之门外。否则，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院将责令他们改正并依法处分他们。UJ根据中央全面深化改革领导小组审议通过的关于人民法院推行立案登记制改革的意见，立案登记制不仅适用于行政诉讼，也适用于民事诉讼、自诉刑事诉讼等。但是，相对于其他诉讼，立案登记制对于行政诉讼有着特殊重要的意义。首先，行政诉讼是“民告官”的诉讼，双方当事人在实体法律关系中处于不平等的地位，作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理过程中，较易于利用其管理权力、管理手段侵犯作为行政相对人的公民、法人和其他组织的权益。这些被侵权的行政相对人虽然也可以从其他途径获得救济，但行政诉讼是其可能获得的救济中最有效的救济。如果行政诉讼的这扇门向他们关闭，他们就很可能难于获得实际有效的救济。12其次，在司法体制改革尚难在短期内取得长足进展、跨行政区域法院尚难在短期内普遍设置的情况下，地方行政权对法院的影响不可能一下子完全排除。从而法院负责行政诉讼立案的“把门人”不可能在“新行诉法”一实施就完全不考虑地方当局的任何“关切”（这种“关切”往往通过院长、庭长转致）。如果法院仍采立案审查制，“把门人”很难完全不响应这种“关切:现在“新行诉法”将立案审查制改立案登记制，“把门人”要不响应这种“关切”就容易多了，就比较好向地方当局交代和解释，比较好向转致这种“关切”的院长、庭长交代和解释：“对不起，我不能不登记，不能不立案。我不登记，不立案，当事人要告我,我要受处分呀！”此外，行政诉讼案件往往不仅涉及起诉人的个人权益，而且涉及社会公共利益，行政行为的合法性本身就是一种公共利益。如果不改变立案审查制，维持立案高门槛,将本应由法院受理、符合行政诉讼起诉条件的行政案件拒之法院门外,排除对相应行政行为的司法审查，就可能妨碍行政诉讼监督行政机关依法行政、促进法治政府建设功能的发挥，就可能影响推进依法治国、建设法治国家的大局和全局。很显然，“新行诉法”将立案审查制改立案登记制，降低行政诉讼的入门“门槛”，尽量扩大了行政诉讼的受案范围，将尽可能多的行政争议纳入法治方式解决的渠道，加大对行政机关依法行政的监督力度，其意义将远远超出诉讼本身。既然作为“新行诉法”“第一创新点”的立案登记制对于行政诉讼有着如此特殊重要的意义，那么，各级人民法院应采取切实措施，保证立案登记制真正落实，使之真正发挥其预设的和应有的作用。目前，保证立案登记制落实的最重要措施有以下三项：其一，通过司法解释，进一步明确立案登记的前提条件，即“新行诉法”第49条规定的各项起诉条件。例如，对其中的第3项条件：“有具体的诉讼请求和事实根据”，就需要司法解释明确什么是“具体的诉讼请求”，包括哪些范围，对“具体的事实根据”有什么最低限度的要求等。日前.，最高人民法院已通过司法解释明确“具体的诉讼请求”为下述9项：请求判决撤销或者变更行政行为；请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；请求判决确认行政行为违法；请求判决确认行政行为无效；请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；请求解决行政协议争议；请求一并审查规章以下规范性文件；请求一并解决相关民事争议等。3只有通过司法解释明确了法律规定的各项起诉条件的内涵和外延，法院负责立案登记的人员才能高效地为起诉人办理登记立案事项。其二，对法院负责立案登记的人员进行适当培训，使之熟练掌握登记立案的程序和相关要求。根据“新行诉法”和有关司法解释，这些程序和要求主要包括：（1）对当事人依法提起的诉讼，先一律接受其起诉状，能当场判断符合起诉条件的，应当场登记立案；（2）当场不能判断是否符合起诉条件的，应在接收起诉状后出具注明收到日期的书面凭证，并在7日内决定是否立案；7日内仍不能作出判断的，应当先予立案；（3）起诉状内容或者材料欠缺的，应一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。当事人在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当予以登记立案；（4）对当事人提起的诉讼，能当场判断其不符合起诉条件的，或者当场不能判断，在7日内能判断其不符合起诉条件的，或者起诉状内容或者材料欠缺，告知当事人补正而其拒绝补正或者补正仍不符合起诉条件的，均应作出不予立案的裁定。而且裁定书应载明不予立案的理由。（5）对已经立案的起诉，之后发现有不符合法定起诉条件或无正当理由超过起诉期限等法定情形起诉的，应作出驳回起诉的裁定。法院负责立案登记的人员对这些登记立案的程序和相关要求应在上岗履职前全面了解和熟练把握。否则不能批准其上岗履职。其三，明确对违法滥诉行为的应对和制裁措施，保证行政诉讼立案登记制的正常运作。行政诉讼实行立案登记制的目的是为了保护公民、法人和其他组织合法诉权，而不允许当事人或非当事人利用这一制度进行违法滥诉。对于“新行诉法”施行后当事人之间可能的恶意串通，或者非当事人冒充他人提起诉讼，企图通过行政诉讼侵害国家、社会公共利益或他人合法权益的行为，或者当事人或非当事人故意提起虚假诉讼、恶意诉讼或无理讼的行为，法院可依法采取相应的制裁措施，包括驳回起诉、罚款、拘留等，构成犯罪的还应依法追究其刑事责任。二、案件可跨行政区域管辖，让地方干预易变干预难“新行诉法”第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件:这一规定虽然使用了“可以”和“若干”两个非强制性和非普遍性要求的词汇，表明这一制度目前尚具一定探索性质。但是，其创新意义亦不可小视。行政诉讼法实施20多年来，所遇到的最大困难和障碍即是地方干预：法院完全按行政区域设置，法院人财物均受地方控制，其审判权的行使不可能不受到地方当局或多或少的影响，从而使人民法院对行政案件独立、公正审判目标的实现不能不打折扣。正是鉴于行政审判的这一困境，“新行诉法”确定了行政案件可跨行政区域管辖的制度创新。“新行诉法”作出的这一规定加上最高人民法院前不久展开的巡回法庭的实验预示着今后一个长时期中司法体制改革的方向：司法逐步去地方化。4当然，目前展开的司法去地方化探索和实验所推进的改革力度还是非常有限的：高级人民法院确定跨行政区域管辖行政案件的法院仍是按行政区域设置的法院而非跨行政区域的法院。前不久上海市设置的第三中级人民法院和北京市设置的第四中级人民法院，与原第一、第二中级人民法院并没有重大区别，它们虽管辖全市范围内的行政案件，但只管辖区政府作为被告的行政案件和其他重大、复杂的行政案件，而并不管辖区政府部门作为被告的一般行政案件。至于最高人民法院巡回法庭，它们也只管辖属于最高人民法院管辖的行政案件而不管辖现在属于高级人民法院管辖的行政案件。这些行政案件在巡回法庭审理不一定比在北京最高人民法院本部审理更独立、更公正和更能去地方化。尽管如此，但有了这种制度设置，其对行政审判去地方化还是会起到一定的作用：上海、北京的第三、第四中级人民法院今后可以逐步扩大受理全市各区政府部门作为被告的行政案件的范围，最高人民法院巡回法庭也可以逐步扩大受理其巡回区域各省、自治区行政案件的范围。因为“重大、复杂”是不确定的法律用语，在上海、北京的第三、第四中级人民法院、最高人民法院第一、第二巡回法庭和今后更多这样的跨区域法院、巡回法庭有能力受理和审判更多行政案件的条件下，自然会对“重大、复杂”做更宽泛一些的解释，以受理更多的原来由下级法院管辖的可能受到当地地方当局干预的行政案件，以实现去地方化和防止地方干预这一改革的初衷。至于省、自治区高级人民法院确定一定县级人民法院、一定市中级人民法院管辖他县、他市的行政案件，其去地方化和防止地方干预的力度可能会比上海、北京增设第三、第四中级人民法院的力度更大些。因为上海、北京的第一、第二中级人民法院过去就是跨行政区域设置的（若干区设置一个），而一般地方中级人民法院则一直是按行政区域设置的（一市、一地区、一自治州对应设置一个中级人民法院）。由此可见，“新行诉法”确定的行政案件跨行政区域管辖的这一制度创新有利于排除地方干预，保障法院公正审判，从而有利于更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵犯。为使这一制度创新的探索更有成效,最高人民法院和各地法院在“新行诉法”施行过程中将进一步加大推进这一制度探索和实施的力度。例如，地方可在由现行体制法院管辖跨行政区域行政案件的基础上，探索和实验直接设置跨行政区域的行政法院：在若干个县、区设一个基层行政法院；在若干个市设一个中级行政法院。当事人不服中级行政法院的裁判，可不经省、自治区、直辖市高级人民法院而直接向最高人民法院巡回法庭上诉。最高人民法院则可在全国按地区（大区）设置多个巡回法庭，直接受理巡回区域的（而非仅全国性的）重大、复杂一审行政案件和当事人不服巡回区域中级行政法院裁判的二审行政案件和申诉再审案件。如果这种探索和实验获得成功，地方当局对行政诉讼的干预就可以大大减少乃至基本消除。三、扩大受案范围，让行政解纷法治渠道窄变法治渠道宽这次行政诉讼法修改的另一个有重要意义的制度创新就是通过多种途径扩大行政诉讼的受案范围，让更多的行政行为接受司法监督，让公民、法人和其他组织能对更多的行政侵权行为提起行政诉讼。“新行诉法”在这方面的制度创新主要是通过以下四个途径实现的：其一，将原行政诉讼法（以下简称“原行诉法”）确定的诉讼客体“具体行政行为”改为“行政行为”。行政行为的范围显然大于具体行政行为。尽管“新行诉法”仍然排除公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令（即“抽象行政行为”）提起行政诉讼，长期以来，行政法学界一直将行政机关针对特定人或就特定事作出的行政行为称为“具体行政行为”，而将行政机关制定、发布行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令的行政行为称为“抽象行政行为:“原行诉法”明确规定只有“具体行政行为”具有可诉性，“抽象行政行为”则不具有可诉性。但“新行诉法”所作这一改变（“具体行政行为”改“行政行为”）透露出来的立法意向无疑将影响和引导法官的受案倾向：尽量减缩排除范围，扩大受理范围。另外，“新行诉法”增加规定作为受案范围的行政协议行为既不属于抽象行政行为，也不属于严格的具体行政行为。其二，“新行诉法”新增4项行政行为为列举的可诉行政行为：（1）确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或使用权的行为；（2）征收、征用或对征收、征用的补偿行为；（3）滥用行政权力排除或限制竞争的行为；（4）涉及特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的行为。虽然这些行为都涉及公民、法人和其他组织的“财产权”，依“原行诉法”也在受案范围之内，但“原行诉法”因为没有明确列举，行政相对人实际起诉还是会发生困难，法院大多是不予受理的。“新行诉法”将之明确列举，即排除了相对人对这些行为起诉的障碍，法院也就没有理由再拒绝受理了。其三，“新行诉法”扩充了“原行诉法”7项列举行为中6项行为的内容：（1）在行政处罚行为中增加了暂扣证照、没收违法所得、警告三项内容；（2）在行政强制行为中增加了行政强制执行的内容；（3）在涉及经营自主权的行为中增加了涉农村土地承包经营权和农村土地经营权两项内容；（4）在行政许可行为中增加了“有关行政许可的其他决定”的内容；“原行诉法”中只规定对行政机关决定拒绝行政相对人许可申请或对相对人申请不予答复的行为为受案范围，“新行诉法”增加了“有关行政许可的其他决定”，即意味着行政相对人对行政机关准予、变更、延续、撤销、撤回、注销许可等各种行政许可行为均可起诉。（5）在行政给付行为中增加了支付最低生活保障和社会保障待遇的内容；“原行诉法”对行政给付规定了一项可诉的内容，即支付抚恤金，“新行诉法”将目前适用范围最广泛的两项行政给付纳入了列举受案范围，对保障给付对象权益有重要意义。（6）在要求履行义务行为中明确列举了集资、摊派费用等行为内容。当然，上述对行政诉讼受案范围的扩充并非完全实质性的扩充，而只是对“原行诉法”规定的受案范围的进一步明确。因为“原行诉法”列举相应行政行为时一般都加了一个“等”字，“等”即可包含这些扩充的行政行为。但是，“新行诉法”将之明确列举并非没有意义，它有利于消除法院在受案、立案中对“等”的争议：是“等内”还是“等外”，防止某些法官以“等”属“等内”为由排除对这些扩充的行为的受理，以保障行政相对人对这些行政行为诉权的顺利实现。在过去的行政诉讼实践中，许多法官只认列举，不认”等二对于“等”外的警告、涉土地承包经营权和土地经营权行为、支付最低生活保障和社会保障待遇行为通常不予受理。其四，“新行诉法”将“原行诉法”规定的受案范围兜底条款“侵犯其他人身权、财产权”的行为改为“侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的行为。这是对“原行诉法”规定的受案范围的最重大的实质扩充。“合法权益”的范围显然大于人身权、财产权的范围。合法权益既包括人身权、财产权，也包括受教育权、劳动权，甚至包括政治权利，远比“人身权、财产权”范围广泛。当然，“新行讼法”将公民行政诉讼诉权扩大到涉“合法权益”行为如此广泛的范围，并非公民从2015年5月1日起就能对所有涉及自身“合法权益”的行政行为均能提起行政诉讼。这恐怕暂时还做不到，还得有一个过程。在2015年5月1日新法实施以后，法院在受案范围的轻重缓急上会有一个排序：先重点受理列举的行政行为，之后才是涉“其他人身权、财产权”的行政行为，再之后才是涉“其他合法权益”的行政行为。但不管怎样，法院行政诉讼的门是开得比过去大很多了，这对人权保障无疑是一个重大进步。在“新行讼法”实施以后，行政诉讼制度创新无疑应进一步推进。在受案范围方面，立法机关今后应逐步将可诉行政行为的确定方式从列举式转变为概括式。“原行诉法”和“新行诉法”虽然在列举之后均有概括性的“兜底条款”，但这个“兜底条款”在实践中通常是备而不用的。如果我们下决心哪一天全面启用“兜底条款"，那我们就没有必要做现在这种挂一漏万的列举了。今后，行政诉讼受案范围的确定完全可以采用“负面清单”的方式，即行诉法只列举排除司法审查的行政行为，凡是未列入“负面清单”的行政行为，当事人均可向法院提起行政诉讼。而且，“负面清单”列举的排除范围不宜太宽泛，例如不宜将规章和规章以下的规范性文件不加区分地全部排除出受案范围，对于不经过具体行政行为即可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益并造成损害的抽象行政行为（规章和规章以下的规范性文件），应允许被侵权人根据“成熟原则”起诉。所谓“成熟原则”，是行政法确定行政相对人不服行政行为，向法院请求司法审查时机界限的规则：行政行为（无论是具体行政行为，还是抽象行政行为）只有实际侵犯行政相对人权益，或者即将导致行政相对人权益损害时（即时机成熟），相对人才能向法院提起行政诉讼，请求司法救济。同时，行政行为（无论是具体行政行为，还是抽象行政行为）只要实际侵犯行政相对人权益，或者即将导致行政相对人权益损害时，相对人即可向法院提起行政诉讼，请求司法救济，法院不能以规章和规章以下的规范性文件尚未进入具体实施为由拒绝受理。四、放宽当事人资格限制，让利害关系人参与诉讼机会少变参与机会多行政诉讼中影响行政相对人诉权的一个重要因素是法律对行政诉讼原告和第三人资格的限制。为加大对行政相对人诉权的保障，扩大以行政诉讼方式解决行政争议的法治途径，“新行诉法”通过以下两个方面的制度变革放宽了对原告和第三人的资格限制：第一，“新行诉法”规定，有权作为原告提起行政诉讼的是“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织二而“行政行为”包括行政机关和行政机关工作人员以及法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。5“原行诉法”规定原告仅为“认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”而依法起诉的公民、法人或者其他组织。6所谓“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，可从宽解释，也可从窄解释。从宽解释则包括行政机关和行政机关工作人员以及法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织；从窄解释则仅包括行政机关和行政机关工作人员的行政行为的相对人（直接相对人），而不包括其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织（间接相对人）。在实践中，许多法官往往从窄解释。因此，其合法权益受到行政机关侵犯的其他非行政行为直接相对人的公民、法人或者其他组织就实际失去了诉权。这次修订，明确了这部分间接相对人的原告资格，从而保障了他们的诉权。第二，“新行诉法”将“原行诉法”规定的第三人条件：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”修改为“同被讼行政行为有利害关系，但没有提起行政诉讼，或者同案件处理结果有利害关系”。这一修改即扩大了第三人的范围，使不仅同被诉行为有利害关系的人，而且同案件处理结果有利害关系的人都可以以第三人的身份参加到诉讼中来，维护自己的合法权益。过去因行政诉讼损害了或可能损害自己权益的非本案当事人只能通过信访或其他非司法途径寻求救济，实际上难于真正获得救济。例如，甲乙两人争一土地使用权，行政机关裁决属于甲。乙不服，诉至法院，法院通过行政诉讼，无论将该土地使用权最终判给甲或乙，都会损害真正拥有该土地使用权的丙的权益。在这种情况下，如果不允许丙在诉讼过程中参加进来，一旦法院做出终审判决，丙要通过信访或其他非司法途径要回其土地使用权即使不是完全不可能，但也是非常困难的。由此可见，“新行诉法”通过规则修订和制度变革在一定程度上放宽了对行政诉讼原告和第三人资格的限制。当然，这种放宽还是要受到“新行诉法”第49条关于行政诉讼起诉条件（如须“有具体的诉讼请求和事实根据”等）和对这些条件的司法解释的制约。五、增加复议机关被告责任和被诉行政机关负责人出庭应诉责任，让“告官见官难”变“告官见官易”在“新行诉法”的诸多制度创新中，其中一项重要制度创新是增加复议机关做被告的责任和被诉行政机关负责人出庭应诉的责任。关于复议机关的被告责任，“新行诉法”第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告二而“原行诉法”规定：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。9“原行诉法”的规定导致许多复议机关为规避做被告而充当原行政行为的“维持会”：行政相对人向其申请复议后，其不论相应行政行为是否合法、是否侵犯相对人的合法权益，一律维持了事，使相对人不仅不能通过复议使自己被侵犯的权益获得救济,