调研报告依法利用和管理土地资源.docx

依法利用和管理土地资源促进生态文明建设法治化一、调研背景建设生态文明，是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容。党的十八大、十八届三中、四中、五中全会对生态文明建设作出了顶层设计和战略部署。党的十九大报告把社会主义现代化强国目标从“富强民主文明和谐”丰富为“富强民主文明和谐美丽”，修改后的宪法把生态文明置于物质文明、政治文明、精神文明、社会文明同等高度。2016年8月，kagjk被列为全国首批国家生态文明试验区三个省份之一，全省生态文明建设走上了快车道。近年来，kag市委市政府把生态文明建设作为一项重要任务，不断深化思想认识，凝聚生态共识，着力推动发展升级，努力实现绿色崛起。kag市检察机关认真贯彻市委决策部署，在全市开展生态检察工作，通过严厉打击破坏生态环境的刑事犯罪，建立健全各项监督机制，积极服务全市生态文明建设，取得了初步成效。同时，检察机关在司法办案过程中，也发现了在生态环境保护过程中存在的一些问题，需要我们进行深入研究分析。二、调研意义建设生态文明试验区是国家的战略部署，生态文明建设又是一项系统工程，涉及国土、林业、水利等方方面面，而土地是生产生活之本，更是生态之本，土地利用行为不当极易引发生态问题。加强对土地利用和管理中的问题研究，发现生态文明建设的共性问题，探索可行的解决方法，对国家生态文明实验区建设具有重要的现实意义。本次调研主要针对检察机关在司法办案实际中发现的土地资源利用和管理方面问题，有针对性的提出对策和建议，以期为市委决策部署提供参考。三、调研内容（一）调研形式与方法先调取全市破坏生态环境刑事犯罪案件的详细数据，再到各县市区收集相关案例进行分析，通过对办案人员进行调查采访，最终汇总资料撰写报告。（二）调研基本情况随着经济的快速发展，对土地需求持续上升，农用地被违法占用的现象易发多发，部分人在利益的驱使下触碰法律“红线”，违反土地管理法规，擅自改变土地用途，导致农用地被毁坏，破坏农用地的可持续利用，对生态环境造成损害。2018年1月至2022年3月，全市检察机关共受理非法占用农用地刑事案件62件68人，总共涉及非法占用农用地面积达4742.3亩。案件中所涉及的农用地被非法占用后均遭到破坏。（三）调研发现的问题及原因分析存在问题：1.非法占用农用地面积较大。从全市检察机关受理审查起诉的62件刑事案件看，被非法占用的农用地总面积达4742.3亩。其中2018年所受理案件涉及的非法占用的农用地面积为1420.56亩，2019年为2974.47亩，2022年1-3月为347.27亩。2 .重点区域非法占用农用地案件多发。所办案件中，一是非法占用农用地的行为主要集中在中心城区周边乡镇。城区周边的乡镇随着城市扩张，土地升值，这些区域非法占用农用地案件发生较多，如kag中心城区周边的镇、fdtg镇、df镇、df街道，共发生该类案件10件。其中非法占用面积最少的34.45亩，最多的达492亩，总面积达到了2735.74亩。二是在矿产资源集中的乡镇发案率较高。如f区的新镇为矿产资源富集地区，主要矿产有花岗石、高岭土、粗、锯、锂、鸽、金、银等，其中锂泥储量为亚洲第一、世界第二；锂的储量约占全国80%；花岗石储量为全国第一，约9700万立方；高岭土储量全省第一，在2000万吨以上！。2020年以来，该镇共发生非法占用农用地案件7件，占dsg区检察院所受理该类案件的四分之一。如f市的f市镇，该镇煤炭资源丰富，市检察院办理的5件非法占用农用地案件有3件发生在该镇。3 .非法占用农用地对生态环境造成损害。擅自改变土地用途，使农用地遭到破坏，有的无法复耕，有的林地被毁，有的虽经整改、修复，仍无法作为农用地使用，破坏了土地资源的合理利用和农用地的管理制度，影响了可持续发展。在城区周边，农用地非法占用后被硬化建设厂房、停车场，如kag某工贸有限公司在d镇非法占用林地430余亩，至案发时所占用土地全被推平建为厂房；如f市检察院办理的袁数据来源为百度百科某、徐某等人非法占用农用地一案，非法占用的40余亩耕地全部被铺上砂石硬化，经车辆的长期反复轧压，已使土壤严重板结，耕地种植条件严重破坏，其种植功能已丧失，不再具备耕地属性特征。在矿产资源集中地区，非法占用农用地用于建设碎石场、采矿场，就地取才，非法采矿，表层土壤被破坏或铲除，这些掠夺式的私采乱挖行为，给农用地造成了不可逆的破坏。4 .非法占用农用地均有“协议”掩护。在所查办的案件中，几乎所有非法占用都有一个“协议”作为占有农用地的依据，但这种协议大多数由于欠缺生效要件或者违反法律强制性规定因而不受法律保护。有的非法占地仅靠和村委会私自签订一个荒山、荒坡承包协议，每年象征性地交村委会几千元的承包费，便自认为合理、合法，在农业用地上直接从事非农生产建设，如f县检察院办理的谭某、陈某涉嫌非法占用农用地一案，犯罪嫌疑人直接凭借与村民签订“开矿协议”，不向国土部门报批，在未办理任何审批手续的情况下便对14亩林地进行挖土采矿。有的招商引资进来的企业，政府通过协议承诺提供用地，并且也签订了协议，但在办理土地用途变更前擅自将农用地改为建设用地。如某有限责任公司在开发区征用土地后，未到林业主管部门办理使用林地审核便开始平整土地修建围墙。原因分析：1 .涉案企业或者个人受利益驱使铤而走险。非法占用农用地，私挖乱采，私建乱搭，在破坏农用地的同时也损害生态环境，与国家的土地、环保政策背道而驰。从涉案企业和个人来看，主要是从经济利益方面考虑，置法律法规和生态环境于不顾，有的企业片面追求开工时间，未批先建。有的涉案人看到某地块矿产资源丰富，有利可图，便在高额利润的驱动下，不惜铤而走险，进行非法开采活动。如f市检察院办理的雷某涉嫌非法占用农用地一案中，该林地属于露天煤矿，极易开采，在现合伙人已被公安机关刑事拘留的情况下，为了获取高利润，犯罪嫌疑人雷某仍无所顾忌，继续损毁林地，疯狂开采。2 .土地供应与招商引资存在一定程度脱节。各级政府在区域功能规划中对土地利用总体进行了规划，在招商引资过程中，政府对企业用地进行了承诺，且相关企业也按照与政府签订的相关供地协议付清了土地款、补偿费等，但由于国家对农用地实行严格的保护政策，各地又有土地供应总量限制等因素，造成农用地转为建设用地一定时间内无法获批，使得有些企业占用土地行为一直处于非法状态。如f区检察院办理的一批工业园区企业非法占用土地案件，涉案企业均是招商引资企业，但在土地没有办理相关手续前即开工建设，使得大量林地被破坏。3 .有关部门保护生态环境的意识还比较淡薄。有的部门生态环境保护的意识不强，缺乏应有的法律程序意识。在经济发展任务重的情况下，对招商引资企业非法占用农用地持默许的态度。如某化工公司涉嫌非法占用农用地案中，工业园相关工作人员明知该企业没有办理林地使用许可手续，没有进行制止，直至该492亩林地被完全损坏。有的部门直接参与了非法占用农用地案，被公安机关立案，如某产业基地管委会，相关人员对林地范围及使用程序不清楚，为完成项目落地目标，解决签约企业落地需求，在未办理林地使用许可证的情况下，进行推山平整土地，涉及林地面积达178亩。4 .对非法占用农用地打击力度不够。非法占用农用地案，由于大多数情形下都有“协议”作掩护，有些“协议”的甲方就是当地有关部门，导致行政执法机关执法的主动性不强。同时，司法机关的打击力度还有待加强，全市检察机关受理的62起非法占用农用地案件，除有14件正在审查起诉，其余48件已经办结。公安机关撤回案件22件，检察机关作出不起诉决定的13件，法院判决的13起案件中，对被告人判处的最高刑为有期徒刑1年缓刑2年。总体上，司法机关对该类型犯罪的处理轻刑化明显，威慑不够。四、对策建议（一）建立健全生态文明制度体系1.科学设定各主体功能区空间布局。要建立健全较为完善的空间规划体系，将生态文明理念贯穿于全市经济社会发展各个领域，这样不仅有利于推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，更有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、环境的空间均衡，促进资源节约和环境保护，实现可持续发展。特别是在土地利用和管理方面，土地利用活动应纳入统一的空间规划管理，实施统一管理，建设项目要严格限制使用生态区位重要和生态脆弱地区的耕地、林地，确保全市生态环境的总体平衡。在此基础上，根据各类主体功能的需求，在符合城市总体规划和土地利用总体规划的情况下，按照法律规定程序完成土地的储备、流转或用途变更等，再根据土地供应情况进行招商引资等。2.构建严格的环境保护与监管体系。建议由市人大常委会、市政府结合kag国家生态文明试验区建设的实际，制定相关地方性法规、规章制度，构建山林水田湖草系统保护与综合治理制度体系。重点抓好国家生态文明试验区（kagjk）实施方案中涉及我市的5个试点任务。要构建生态文明绩效考核和责任追究制度体系，将县市区的生态文明建设列入绩效考核内容，要建立领导干部生态环境损害责任追究机制，对生态环境造成严重损害需要承担责任的实行终身追责。（二）提高全民生态保护意识1 .提高自觉保护生态环境的意识。不少人生态环境保护意识还不强，谈到环境治理、生态保护，认为主要是政府的事。有关部门要发挥引领、引导作用，在全社会普及生态环境保护及法制建设有关知识，要通过宣传、教育、打击让公众意识到生态环境保护的重要性，培养公众的生态环境保护意识。2 .扩大生态文明法治化的公众参与。生态文明法治建设需要公众的参与和支持，在生态文明建设的规划及制度建设中要拓宽群众参与渠道，可以通过公开听证、专题研讨等形式，主动征求意见，增强公众的参与感。相关职能部门要适时举办各类活动，比如节省一度电节约一滴水，参与垃圾分类投放，树苗认领等多种活动，增强公众的亲历感，鼓励公众主动为环保事业做出自己的贡献。对各类生态环境领域违法行为，执法机构力量相对有限，公众更容易发现违法线索,要对提供线索者予以奖励，案件后续的处理进度、结果等信息要向公众公开，主动邀请公民、法人和其他组织参与监督执法，提高公众参与环境保护的积极性。政府部门要加大对环保社会组织的培训力度，通过增加项目资助、购买服务、支持公益诉讼等方式，引导环保社会组织带动广大环保志愿者有序参与生态保护。（三）严格生态环境执法司法1.有关部门要带头遵守法律。要加强对生态环境领域法律的学习，熟练掌握和自觉遵守法律法规。要牢固树立“生态发展”的理念，将促进生态环境保护与推动经济社会发展放在同等重要位置。坚持生态文明和可持续发展，尽量减小和弱化发展过程中对外部环境的影响，以自然资源的有序利用为未来发展赢得更多空间。具体到土地利用管理方面，要注意避免开发区遍地开花、产业结构趋同导致恶性竞争、新城区盲目扩张、后备资源无序开发等问题，正确处理工业化、城镇化建设空间与优质农用地资源高度重叠的问题，要结合各地实际，通过低丘缓坡、工矿废弃地复垦、城镇土地二次开发等方式，减少对优质耕地和生态空间的挤占。2 .加大生态环境保护巡查力度。国家已经组建了生态环境部，要按照改革要求，加快将全市职能相同或相近的部门整合，以减少机构重叠、多头管理的现象，增强生态环境部门履职能力。对非法占用农用地等破坏生态环境的违法行为要从源头加以预防，及早发现，及早处理。要切实加大环境执法力度，对各类环境违法行为实行“零容忍”，对违反法律法规的，依法依规严惩重罚，对造成生态环境损害的，依损害程度等因素依法确定赔偿数额；对造成严重后果的，移送司法机关追究刑事责任；对怠于履职造成重大生态环境事故的，由纪检监察机关进行监督问责。3 .严厉打击破坏生杰环境刑事犯罪。加大对污染环境、破坏生态违法犯罪行为的打击力度。健全行政执法与刑事司法的衔接机制，检察机关要充分利用全市行政执法信息共享平台，加强对行政机关的行政执法案件监督，对发现的犯罪线索，提出移送建议，进行立案监督。对严重破坏生态环境的刑事案件，严格规范公安机关对案件的撤回和检察机关不起诉程序，加强刑事审判监督，切实防止破坏生态环境刑事案件的轻刑化。4 .认真开展生态环境行政和民事公益诉讼。检察机关要紧盯因矿产资源开发利用，大气、土壤、水流污染引发的重大公益损害，履行监督职责，推动有关部门积极履职、主动纠错。积极支持公益性环保组织提起生态环境民事公益诉讼，在没有公益性环保组织或相关组织提起公益诉讼的情况下，及时补位，维护好社会公益。