行政组织的历史发展与理论发展.ppt

结构框图,学逆行组织论学习型组织论 企业政府论权变组织理论系统组织理论决策理论人性假设理论组织协作理论人际关系理论行政管理理论一般管理理论科学管理理论,古典理论,行为主义理论,现代理论,中国管理思想,行政组织理论,早期行政组织理论概述,第二章行政组织的历史发展与理论发展,导入话题趣味阅读:求 道,几只爱吃萝卜的小兔在草原上开垦了一块土地，种了好多萝卜。到了收获的季节了，他们的朋友小羊和小牛用他们尖尖的角帮小兔们把萝卜从地里刨了出来，然后小羊和小牛就忙自己的事情去了。几只小兔看着那一大堆红红的萝卜，心里乐开了花。眼看就要下雨了，几只小兔决定自己把萝卜收回驻地。小兔甲试了一试自己一次可以抱两只萝卜，于是便每次抱着两只萝卜往返于萝卜地与驻地之间。虽然有点吃力，但他还是越干越起劲。小兔乙找来一根绳子，把五个萝卜捆在一起，然后背着向驻地走去。虽然背了五个萝卜，可他的速度一点也不比小兔甲慢。,管理启示,小兔丙找来一根扁担，用绳子把萝卜捆好，前面五个，后面五个，走起来比小兔甲和小兔乙都快。小兔丁和小兔戊找来一只筐，装了慢慢一筐萝卜，足有三、四十只，然后两人抬着筐向驻地走去。同样都在努力工作，可五只小兔的工作效率和工作成果却有显著的差别。因为工作方式的不同，有人虽然看起来忙忙碌碌，工作却难见成效；有人虽然显得悠闲，却是成绩显著。好的工作方法可以有效地提高工作效率。管理理论可以给人们有效的指导。,MG2-10,西方管理理论发展的三个阶段,古典管理理论阶段,行为科学理论阶段,现代管理理论阶段,管理理论的新发展,MG2-10,本章内容第一部分 古典行政组织理论第二部分 行为主义行政组织理论第三部分 现代行政组织理论第四部分 中国行政组织理论,“统治行政”时期,“管理行政”时期,“服务行政”时期,专制时期改革开放时期,学习目标,知识点：,1、了解管理理论的萌芽；2、理解泰罗制、法约尔管理思想及 其韦伯的科学组织理论；3、理解行为科学理论的内容；4、了解管理理论的发展趋势；,技能点：,培养泰罗标准化思想在生活中的运用,重点：,难点：,科学管理理论；行为科学理论,韦伯的科学组织理论、管理理论新发展,学习要求,通过本章学习，了解中外行政管理思想及理论的历史发展，掌握每个发展阶段的特点、主要贡献与不足。目的在于科学地评价其得失，为建设具有中国特色的行政组织学提供有益的借鉴。,第一部分 古典行政组织理论,古典理论是古典的，然而也是现代的，古典管理的精华永存；,本部分内容一、早期的西方行政组织思想二、西方行政组织理论出现的历史背景三、古典行政组织理论,早期的西方行政组织思想,平均每座要动用230万块石料，平均每块石料约重两吨半，需10万多个劳动力干20年，这样巨大的工程在生产力不发达的古代，从设计、施工到组织管理都是了不起的杰作；,一、“统治行政”时期,西方行政组织理论是从工商企业组织的实践中概括出来的，它是从管理的角度，对如何发挥群体的整体效应，以实现组织目标而进行的理性分析。“统治行政”时期（政治与行政未分开之前）“统治行政”是指在传统等级社会中形成的一种行政服从于政治，公共管理职能与政治统治职能合二为一的行政管理模式。其基本特征是国家与政府一体、社会治理以统治为轴心、公共利益服从于阶级利益、政府对社会拥有绝对控制权；,1、古希腊与罗马时期的行政组织思想代表人物：柏拉图、亚里士多德等,行政思想及特点,1.开始强调政府简单的职能分工，即行政组织职能简单且未明确分化；2.行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工，如柏拉图的理想国就建立在监国者治国、武士卫国、工匠从事物质生产等简单分工的基础上；3.开始关注行政机构的设置与职能，如亚里士多德提出了机构设置的依据，同时提出行政组织拥有的多种功能，包括商务管理职能、城邦监护职能等；4.开始设计行政组织人员的任用及其监督机构的设置；以上两点反映在组织结构上出现了立法机关、行政机关、司法机关、军事组织与宗教组织等，他们既相互交叉又略有分工。与之相应，行政管理亦带有民主与法治色彩；,5.中央和地方的关系相对简单；6.在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化；,2、中世纪时期行政组织思想（公元476年公元1453年）,代表人物：马基雅维利思想：对行政组织原则进行论述（1）群众支持原则；（2）组织内聚力原则：(决定行政组织存亡的关键）维持组织内聚力的方法：关心下属，建立明确的责任制；（3）领导者具有超凡的能力原则；（4）使组织存在下去的原则;,中世纪时期行政组织的特点:,（1）立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约；（2）中世纪末期，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。组织内部的分工比以往明确、精细，其职能也扩展。但仍具诸多职能交错、宫廷事务与国家管理含混不分的特征；,（3）地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。英国地方行政组织自治权力较大，中央对地方干预较少；法国先是诸侯割据，后是中央集权；（4）王权与教权的关系密切，既有利争又有合作；,3、资产阶级革命时期的行政组织思想,该时期关于国家行政组织与管理的论述多，思想内容丰富，代表人物:洛克、罗梭、汉密尔顿、密尔,洛克首开行政权与立法权分离的先河，为行政政治的分离奠定了基础；他的思想为行政组织理论的产生提供了契机；卢梭从立法权与行政权的分离、好政府的标准、官员数量与行政效能、行政力量与国家幅员等角度分析了行政组织；卢梭最重要的著作：描述人和社会关系的社会契约论卢梭的人民主权论：自由、平等、主权在民,人物介绍I：约翰洛克,约翰洛克（John Locke，1632年8月29日1704年10月28日）是英国的哲学家。在知识论上，洛克与大卫休谟、乔治贝克莱三人被列为英国经验主义的代表人物，但他也在社会契约理论上做出重要贡献。他发展出了一套与托马斯霍布斯的自然状态（state of nature）不同的理论，主张政府只有在取得被统治者的同意，并且保障人民拥有生命、自由、和财产的自然权利时，其统治才有正当性。洛克相信只有在取得被统治者的同意时，社会契约才会成立，如果缺乏了这种同意，那么人民便有推翻政府的权利；洛克的思想对于后代政治哲学的发展产生巨大影响，并且被广泛视为是启蒙时代最具影响力的思想家和自由主义者。他的著作也大为影响了伏尔泰和卢梭，以及许多苏格兰启蒙运动的思想家和美国开国元勋。他的理论被反映在美国的独立宣言上；洛克的精神哲学理论通常被视为是现代哲学中“本体”以及自我理论的奠基者，也影响了后来大卫休谟、让雅各卢梭、与伊曼努尔康德等人的著作。洛克是第一个以连续的“意识”来定义自我概念的哲学家，他也提出了心灵是一块“白板”的假设。与笛卡尔或基督教哲学不同的是，洛克认为人生下来是不带有任何记忆和思想的；,主要代表论著：约翰洛克,论宽容 人类理解论 政府论Two Treatises on Government:洛克最重要的政治论文;1689-1690年政府论是对罗伯特费尔默爵士的先祖论即论国王之自然权的反驳。洛克极力并有效地驳斥了费尔默的君权神授的主张。他主张政府的权威只能建立在被统治者拥护的基础之上，并且支持社会契约论。不过他也强调社会契约论是可以废除的。他试图替光荣革命辩护，提出了一套正当政府的理论，并且主张当政府违反这个理论时，人们就有权推翻其政权;洛克主张每个人都拥有自然权利，而他们的责任则是保护他们自己的权利、并且尊重其他人的同等权利，包括尊重他人经过劳动而获得的财产的权利。由于在实践上自然法经常被忽略，因此政府的保护是必要的，然而政府的统治也必须经过被统治者的同意，这样的统治也只有在一个全体的法律体制下才能表现出来。因此所有的政府都只是人民所委托的代理人，当代理人背叛了人民时，政府就应该被解散。当立定的法律被违反、或是代理人滥用权力时，一个政府便是背叛了其人民。当政府被宣告解散后，人民便有权再建立一个新的政府，以对抗旧政府的不正当权威，这种情况又可以称为“革命”;,主要影响：约翰洛克,洛克对于哲学和政治哲学界产生极大影响，尤其是自由主义的发展；洛克及其理论也为现代的自由意志主义的奠基者之一；他在自由和社会契约上的理论也影响了后来的亚历山大汉密尔顿、詹姆斯麦迪逊、托玛斯杰斐逊、以及其他许多的美国开国元勋；洛克的理论激励了后来的美国革命与法国大革命；洛克在知识论上也有极大贡献，他提出了“主观性”或称之为“自我”的定义，Charles Taylor等历史学家认为洛克的人类理解论一书是现代哲学中有关自我的概念的奠基者；,主要思想：约翰洛克,财产理论累积的限制政治理论自我理论,人物介绍II：让-雅克卢梭,让-雅克卢梭（Jean-Jacques Rousseau，1712.6.281778.7.2）是瑞士裔法国思想家、哲学家、作家、政治理论家、作曲家论人类不平等的起源和基础和社会契约论：社会契约论开头写道“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中”；于1762年出版，当时无人问津，但后来成为了反映西方传统政治思想的最有影响力的著作之一；与他早期作品相反，卢梭认为自然状态是没有法律和道德的兽性状态，好人是因为社会的出现才有的。自然状态下，常有个人能力无法应付的境况，必须通过与其他人的联合才能生存，因而大家都愿意联合起来。人们联合在一起，以一个集体的形式而存在，这就形成了社会。社会的契约是人们对成员的社会地位的协议；,在论人类不平等的起源和基础（“Discours sur lorigine et les fondements de lingalit”）中，卢梭尝试把政府的出现解释为统治者与被统治者的一种契约。人们愿意放弃个人自由并被他人所统治的唯一原因，是他们看到个人的权利、快乐和财产在一个有正规政府的社会比在一个无政府的、人人只顾自己的社会能够得到更好的保护。不过，卢梭又指出原始的契约有着明显的缺陷。社会中最富有和最有权力的人“欺骗”了大众，使不平等成为人类社会一个永恒的特点；他在社会契约论中提到，统治者与被统治者的契约应该被重新思考。政府不应该是保护少数人的财富和权利，而是应该着眼于每一个人的权利和平等。不管任何形式的政府，如果它没有对每一个人的权利、自由和平等负责，那它就破坏了作为政治职权根本的社会契约；这种思想是法国大革命和美国革命的根本。事实上，说法国和美国革命是卢梭在社会契约上的抽象理论的直接结果毫不过分。罗伯斯庇尔就是卢梭的忠实信徒，被称为“行走中的卢梭”；卢梭的政治哲学中最主要的原则是政治不应与道德分离。当一个国家不能以德服人，它就不能正常地发挥本身的功能，也不能建立对个人的权威。第二个重要的原则是自由，捍卫自由是国家建立的目的之一。这也是法国大革命由政治革命而社会革命，再由社会革命而道德革命，规模和程度远超英美的一个渊源；,主要代表论著：让-雅克卢梭,论科学与艺术(1749)论人类不平等的起源和基础(1755)新爱洛伊斯(1761)社会契约论（民约论）(1762)爱弥儿(1762):体现了卢梭对教育的观念自然主义，深深地影响了现代教育理论。他降低书面知识的重要性，建议孩子的情感教育先于理性教育。他尤为强调通过个人经验来学习-“让我们回归自然”山中书简(1763)忏悔录(1788),3、资产阶级革命时期,（一）汉密尔顿的行政组织思想亚历山大汉密尔顿（1757-18O4年）：美国的政治家，著作代表：联邦党人文集；主要观点：(1)从美国实际出发，扩大行政部门的权力(行政组织思想中最有贡献的地方)(2)建立强而有力的行政组织。强而有力的行政组织应包含四大因素：统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力;见(专栏一),人物专栏：汉密尔顿,亚历山大汉密尔顿是美国建国前后杰出的政治家，为美国三权分立的宪政体制的确立作出了重要贡献。汉密尔顿（17571804）出生于英属西印度群岛的尼维斯岛，是一个苏格兰贵族的弃子。从11岁起在一个商人处当簿记员。后在朋友资助下到北美大陆求学。1773年秋入纽约的皇家学院。他曾连续发表过三本小册子，抨击英国的殖民政策，倡导爱国主义，因而出名。独立战争期间曾担任华盛顿的军事秘书，在华盛顿担任美国总统期间应邀出任财政部长，并积极创建和组织联邦党，成为该党领袖。华盛顿卸任后，他担任“督察将军”。1804年7月，与人决斗而去世。汉密尔顿最重要的政治贡献是作为1787年制宪会议的骨干而成为美国宪法的起草人和主要论述者，因而被称为美国宪法之父。宪法草案拟就之后，他与杰伊、麦迪逊合作先后发表了85篇论文，其中大部分出自他的手笔，后来由他编辑成为联邦党人文集；,汉密尔顿进一步发挥了孟德斯鸠关于立法、行政、司法三种权力分立的思想，对美国国家制度中的权力制衡原则做了系统的阐述。汉密尔顿认为，为了防止权力集中于一人，有必要使国家权力分归三个部门：立法部门（议会）、行政部门（总统）和司法部门（法院），这三个权力机关分别享有独立的权力，同时给予他们各自抵制其他机关侵犯的自卫权和制约权，以达到三种权力的平衡；,（二）密尔的行政组织思想,约翰斯图亚特密尔（1806-1873年）：19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表，代议制政府;在其恋爱与婚姻时，正是密尔著作发表的高峰期，发表了包括：逻辑体系(1843)、政治经济学原理(1848)、论自由(1859)、论代议制政府(1861)、效益主义(1861)、女性的屈从地位(1869)与论社会主义(1876)等等;,密尔的主要观点：,（l）从功利主义角度提出并论证，衡量一个行政组织工作好坏的标准:是否能促进社会利益的增长；（）政府职能的界定：以不妨碍个人自由发展为前提；（）提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织。行政工作实行个人负责制。（4）提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性的人才来担任。所以行政官员不能选人，只能通过考试来录用;,西方行政组织理论出现的历史背景,（一）经济环境：工厂经济和资本垄断 1、从农场到工厂的过渡（18世纪末20 世纪初）2、从自由资本主义到垄断资本主义生产集中促成了垄断组织的形成企业的劳动高度专业化了产品的批量生产和大量销售,（二）社会环境：从冲突到走向联合社会的利益分化更加明显，贫富差距更加扩大，劳资矛盾的解决（三）政治环境：政府职能的扩张（政治基础）,（四）理论环境：企业组织理论的借鉴与传统行政理念的批判 1、企业组织理论的研究基础亚当斯密、巴贝奇、普尔等亚当斯密的劳动分工和管理专业化2、传统行政思想的批判：公共行政学科的独立行政学从政治学分化出来效率理性,二、“管理行政”时期,指“在政治与行政二分的前提下，把行政过程从政治的领域中剥离出来，对行政管理进行独立的、纯粹的探讨”的行政管理模式；“管理行政”下，社会治理方式以管理为轴心，政府及行政人员以管理者面目出现，参与对社会、经济事务的管理与协调；行政组织研究开始追求“组织、制度、过程和程序设计及其安排中的纯粹科学化和技术化”；时间：1887年威尔逊行政学之研究；三个阶段：科学管理时期、行为科学时期和多元发展时期；,MG2-10,古典行政组织理论（19世纪末20世纪30年代）,泰罗：科学管理理论法约尔：管理过程理论韦伯：理想行政组织理论,这一时期的行政组织理论侧重于正式组织研究，注重从静态的角度，以经济、技术的观点分析行政组织的制度和功能。,泰罗及科学管理理论,1、科学管理时期（1）泰罗的科学管理组织理论费雷德里克泰罗（1856-1915年）：美国工程师，“科学管理之父”；既有从事科学研究和发明的才能，又有从事社会活动和领导工作的才能。他在管理方面的主要著作有：计件工资制、车间管理、科学管理原理(1911)等；曾任学徒、组长、工长、技师、设计室主任、总工程师；持续研究操作方法和动作时间而形成科学管理理论体系；泰勒的做法和主张引起社会舆论的注意；科学管理的中心问题提高劳动生产率；,泰罗的主要实验,秒表测时搬运生铁实验铁锹实验高速钢实验,泰罗的主要组织思想,他的行政组织理论主要是从技术分析的视角研究工人的工作方式、工作过程和工作协作，以求通过最合理、最有效的组织配合，达到工作效率的提高；1、将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责。强调管理者与工人要合作；设置计划部门科学管理以前，工厂的组织结构：经理 厂长 车间主任 工长和班组长 工人分成：计划部门和执行部门,2、强调组织管理职能的专门化。所有的管理人员应当尽可能专门地分担某一种管理职能。即实行“职能制”管理，设置职能工长;职能工长制：将管理工作加以分割，使每个管理者只承担一两种有限的管理职能，同时每个管理者对工作都有指挥监督权优点：有利于发挥每个人的专长；管理人员职能明确，易提高效率；降低了生产成本；,3、强调组织工作要计划化，标准化，程序化；4、强调组织管理中的例外原理。实现了分权和权力下放，从而保证组织权力集中与分散的协调关系。例外原则：指高级管理人员把一般日常事务授权给下级处理，自己只保留对重大决策决定和重要人事任免等例外事项(即重要事项)的决策和监督，以便有时间和精力去考虑大政方针并研究重大人事任免的合适性；“例外原则”后来发展为分权原则及实行事业部管理体制等；,5、组织协作研究主要是通过解决劳资双方的纵向矛盾来体现的；6、强调科学管理的核心是“一场彻底的心理革命”；,7、为了提高劳动效率必须：劳动方法的标准化工时研究与工作定额科学挑选与培训工人实行差别计件工资制,在科学管理原理中，泰罗总结出了四条基本的科学管理原理：1、通过动作和时间研究法对工人工作的每一个环节进行科学的观察分析，制定出标准的操作方法，用以规范公认的工作活动和工作定额；2、细致的挑选工人，并对他们进行专门的培训，使他们能按照规定的标准去进行操作，提高生产劳动效率；,泰勒的科学管理原理在实践中的最大应用是现代流水生产线的使用：最早是亨利福特在泰勒的单工序动作研究基础之上，创建了第一条流水生产线福特汽车流水生产线，使每辆汽车的装配时间由12小时20分，压缩到1小时30分。,3、真诚的与工人进行合作，以确保劳资双方都能从生产效率的提高中得到好处；4、明确管理者和工人各自的工作和责任，实现管理工作与操作工作的分工，并进而对管理工作也按照具体职能不同进行细分，实行职能组织设计，并贯彻例外管理原则；,MG2-10,科学管理理论体系示意图,对泰勒行政组织思想的评价,贡献：第一次使管理从经验上升为科学讲求效率和调查研究计划和执行相分离局限性：不重视人权力链的设置没有贯彻统一领导的原则,讨论内容：谈谈你对科学管理原理的评价，它在现代是否仍是有效的管理方法？,课堂思考,(2)法约尔的一般组织理论与原则,亨利法约尔(1841-1925年)，法国人。他跟泰勒的背景、经历不同，泰勒是从“车床前的工人”开始而逐步向上发展，从中归纳出科学的一般结论，重点内容是企业内部具体工作的效率,理论适用于企业；法约尔在大部分时间里则都担任管理人员，其中在总经理的位置上一干就是30年，他是从“办公桌前的总经理”开始而向下发展，以企业整体作为研究对象，创立了他的一般管理理论。他认为，管理理论是“指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系；有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也适用于军政机关和社会团体”。这正是其一般管理理论基石;,“一般管理之父”法约尔,亨利法约尔是直到本世纪上半叶为止，欧洲贡献给管理运动的最杰出的大师，被后人尊称为“现代经营管理之父”。他最主要的贡献在于三个方面：从经营职能中独立出管理活动;提出管理活动所需的五大职能和14条管理原则。这三个方面也是其一般管理理论的核心；1916年，他出版了自己的代表作工业管理与一般管理是其最重要的代表作，标志着一般管理理论的形成;他重点研究整个企业的组织与管理;,法约尔的一般管理理论,法约尔的一般管理理论关注的焦点是什么类型的专业化和等级制度才能使组织效率最大化，这两个概念的使用使组织设计变得僵化，较少关注人，只把人看成齿轮上的一环。一般管理思想的基础有四个关键问题，它们是劳动分工、等级与职能过程、组织结构和控制范围。另外，还有一些概念，如纪律、统一指挥、统一领导、职工报酬原则、个人利益与整体利益的关系、集权和团队精神等；法约尔的一般管理理论对管理学的发展产生了巨大的影响，后来成为管理过程学派的理论基础(该学派将法约尔尊奉为开山祖师)。因此，继泰勒的科学管理理论之后，一般管理理论被誉为管理学史上的第二座丰碑；“没有原则，人们就处于黑暗和混乱之中；没有经验与尺度，即使有最好的原则，人们仍将处于困惑不安之中。”在这里，法约尔阐明管理作为一门科学与一种艺术之间的关系，即理论是可以指导实践的，问题在于如何应用这个理论，再好的管理理论，如果不懂得如何去应用，也是没有用处的。要使管理真正有效，还必须积累自己的经验，并适宜地掌握合理运用这些原则的尺度；管理必须善于预见未来。法约尔十分重视计划职能，尤其强调制定长期计划，这是他对管理思想做出的一个杰出贡献。他的这一主张，在今天看来仍像在他那个时代一样重要。面对剧烈变化的环境计划职能更为关键。许多企业缺乏战略管理的思维，很少考虑长期的发展，不制定长期规划，其结果多为短期行为，丧失长远发展的后劲，埋下了不稳定的隐患；,尽管法约尔早就提出了“管理能力可以通过教育来获得”的思想，但今天，企业界的许多领导人仍然信奉“经验至上主义”，认为“实践和经验是取得管理资格的惟一途径”，在企业运营中，他们推崇经验管理，墨守成规，轻视管理培训，最终导致在企业快速成长阶段，管理能力不足和管理人才匮乏的并存局面。通过管理教育，可以迅速提升管理层的管理能力，也可以迅速造就急需的管理人才，这是世界级大企业的公认准则。企业的所有管理人员均应该接受必要的管理培训，这也是企业得以良性发展的重要基准。接受正规商业教育的MBA职业化的成功，一定程度上将依赖企业界人士的转变；“向管理要效益”已逐渐成为企业的共识。计划、组织和控制等术语已被众多的管理者所熟知，但理应记住，管理职能绝不是在真空中起作用的，而是在实践中得到运用和强化的。将法约尔的这些朴素的管理原则和职能落到实处才是企业走向成功的基石；法约尔与泰勒的科学管理并不是矛盾的，只不过是从两个方面来看待和总结管理实践的。这些管理的职能和原则对企业而言，是“为和不为”的问题，而不是“能和不能”的问题；实质上也是企业维系长期的有效竞争的平台，有之未必然，无之必不然；,法约尔的主要组织思想：,1、组织与管理密切相关。管理的基础是组织；2、任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且也同样能应用于所有的各种人类组织；3、从管理过程的角度提出了著名的管理的五职能或要素说：计划、组织、指挥、协调和控制；4、在法约尔提出的14条一般管理原则中，许多都是关于组织职能方面的指导原则：它是一般组织管理理论的核心；5、组织的层级结构。在组织中保持较小的管理幅度。越往上，管理者直接管理的下属人员越少，一般不要超过6人；6、提出管理幅度原理，以此作为层级制组织的基础；,7、组织中的参谋部。组织参谋咨询作用的发挥是法约尔组织理论的一个具有独创性的内容；直线职能制组织结构8、提出了“法约尔桥”的构思，以解决组织内部管理效率问题；9、法约尔用实例说明了“组织图”的必要性：组织图能以明晰的组织结构关系、权责关系、人员组成状况以及组织活动路线等把复杂的问题简约化，给人以整体感；,MG2-10,计划组织指挥协调控制,计划,组织,指挥,协调,控制,MG2-10,分工权力与责任 纪律 统一指挥 统一领导 个人利益服从集体利益 集权报酬公平等级链秩序公平人员稳定首创精神集体精神,法约尔管理的十四项原则,MG2-10,没有法约尔桥的指挥链条线及时间,（3）韦伯的官僚制行政组织理论,马克斯韦伯(1864一1920年)出身于德国一个有着广泛的社会和政治关系的富裕家庭，先后担任过教授、主编、政府顾问和作家;德国社会学家,因提出了理想的行政组织体系、对古典组织理论作出杰出贡献而被誉为，“组织理论之父”;官僚制(或科层制)理论；代表作:经济史、社会和经济组织理论;,MG2-10,官僚制概念（韦伯）指的是一种公共权力依照职能和职位进行分工和分层，以正式规则为管理主体行为指针的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式;官僚制行政组织的特点：官僚制与传统权威与超人权威的组织相比具有显著的优越性。精密性、速度、明确性，严格的隶属关系，恰好似机器生产一样，即：规范化、程序化、专业化;,马克斯韦伯主要思想有：,任何组织的存在都是靠权威来维持的，合法的权威有三种类型：习俗惯例的传统权威、领袖个人超凡魅力的超人权威、理性法规的法理型权威；官僚制法理权威最适宜的组织形式。官僚制是按法理原则建立的一种理想化、正规化的组织形式；,权力与组织,任何组织都必须以某种形式的权力作为基础，没有某种形式的权力，任何组织都不可能达到自己的目标。,人类社会存在的三种权力,传统权力：,由传统惯例或世袭得来,超凡权力：,来源于别人的崇拜与追随,法定权力：,(理性的)法律规定的权力,管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行,以“能”为本的择人方式提供了理性基础,领导者的权力并非无限，应受到约束,法定权力是行政组织的基础,只有法定权力才能作为行政组织体系的基础，其最根本的特征在于法定权力提供了慎重的公正。原因在于：,MG2-10,官僚制行政组织的主要原则,1、固定的官员管辖权原则；2、机构等级制度和多层次权力机构原则；3、机构管理以正式文档为基础；4、机构管理通常是以全面的专业训练为前提条件；5、机构充分发展要求行政官员“工作能力”的充分发挥；6、机构管理遵循一般性规则；7、合理合法的人事行政制度；,明确的分工；层级节制的权力体系；按照规程办事的运作机制；形式正式的文书；非人格化的组织管理；适应工作需要的专业培训机制；合理合法的人事行政制度；,理想行政组织模式的特征,课堂讨论,谈谈你对韦伯的官僚制行政组织的评价,MG2-10,1、泰罗与科学管理理论 动作与时间研究 侧重于基层作业的管理2、法约尔与一般管理理论 针对整个组织的管理3、韦伯与理想行政组织理论现代组织结构设计理论4、共同局限性：忽视人的局限性 忽视组织与外部的联系,西方古典管理理论有哪些流派？其代表人物是谁？它们各自的侧重点是什么？它们有什么共同的局限性？,复习题,一、伦纳德怀特生平与著述,伦纳德怀特(Leonard DWhite)是美国著名的行政管理学家；生平：美国人，1891年生，早期杰出的行政学家和人事行政学专家；职业与工作经历：教授：芝加哥大学；政府官员：曾任美国文官委员会主席，亲自组织和参与了美国文官制度改革；,（4）怀特的行政组织理论,代表性著作：1926年，他写下了著名的行政学导论，这是世界上第一本行政学教材。此书中，他第一次对行政组织进行了系统、全面的阐述，为行政组织理论的发展提供了一个基本框架；此外还有：近代公共行政的趋势，联邦主义者，外国公务员制度；,怀特行政学思想的主要内容,1、对行政学行政对象和范围的界定(1)关于行政学研究对象：即对”国家政府中的市政，联邦或联邦行政进行研究”；(2)关于行政学研究范围：行政中的各种问题，包括：公务员才能的发展，工作的胜任，廉洁，负责，合作，财政，监督，领导资格，纪律，及各级政府的行政程序等；(3)关于行政学研究的目标(目的)：A、运用物质材料完成国家建议的任务；B、权限范围内最有效的利用一切资源；C、以最敏捷/经济的方式圆满完成政务计划；D、政务的有效推行和管理；E、防止行政权的滥用；,2、提出了行政环境的思想(1)对”行政环境”含义的界定：为“围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理，行政行为以及行政效果的各种因素总和”；(2)分析了各种具体的行政环境如何影响(作用于)行政活动，行政行为及效果；A.经济环境的影响行政职能与任务范围：B.政治环境的影响政府职能，行政制度与组织；C.科技环境的影响行政方法、行政技术和行政研究 D.客观社会环境的影响公民的要求，国际经贸环境,怀特行政学思想的主要内容：行政环境,3、系统地探讨了行政组织的有关问题(1)关于行政组织体制方面的思想：归纳了行政组织体制的类型及特征：第一、行政组织体制怀特指出，组织体制是行政组织的核心。他结合英美当时行政组织体制的现状，将行政组织体制分为三类，即自治型与官僚型、中央集权型与地方分权型、独立型与权力汇一型;A、自治型-官僚型自治型：民选制，任期制，政治责任制，官僚型：委任制，长期制，管理责任制 B、中央集权型-地方分权型地方分权型：地方政府对地方事务有决定权；C、独立型-权力汇一型；独立制型：将每种服务机关视为一种独立单位，与其他服务机关之间保持极少或毫无直接联系；权力汇一型：将各种服务分集于各部门，各部门间密切联系与配合并有着统一的行政首长负责领导与协调；,怀特行政学思想的主要内容：行政组织思想,第二、行政责任与权力的分配,怀特认为，“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的。这是我们必须注意的一条重要原则”；“适当的权力必须与确定的责任同时存在”：第一，适当法定权力的行使，必须有立法依据，而且在许多情况下，要根据行政首长的命令来行使权力；第二，必须有充分的财源，以适应法定的状况”；,续上,(2)对行政责任与权力的分配问题的分析 A、指出：权力与责任的适当分配关系到政府的行政效率；B、权力责任分配的含义：”每一个行政官员必须特别赋予一种固定任务”，为此，必须配以行政权力(法律上和财政上的固定权力)；C、实践中权责一致的困难和障碍所在：民选官员缺少上级监督；委员会制易致责任不清；职权分配不当；机关之间缺乏协调；机构设置过多；机构越权；等等；D、提出了权责适当配置的原则及具体措施：法定权力与立法依据；配以充足财源；将同一目标的事务(其权力与责任)归于同一部门；权责分配与任务相一致，与人员相一致；按区域，工作性质，方法和程序的不同进行分配；,第三、对行政组织有效监控幅度的探讨 必须对行政权力的行使进行监控，以防止其被滥用，因精力限制，监控幅度不应太大，以保证监控的有效性；“任何行政首长，其有效监督不能超出七个部或七个行政单位，否则将导致效率下降”；第四、优良行政组织的标准能够获得优秀的人才；组织成员有一致的责任和适当的权力；将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自的权责和任务，以职务划分原则，确定指标；设置协调机构，专门从事综合协调工作；设计有效的测量标准，对组织的管理效率进行精确合理的测量；,怀特行政学思想的主要内容：行政协调,4、提出了行政协调的思想(1)协调的含义：行政协调是指行政主体引导行政组织，部门，人员之间建立良好的协作和配合关系，以达到共同目标的管理行为，是行政管理的重要内容；(2)如何协调：A、应精简机构；B、应设置行政协调机关；C、及时而精密的协调；D、以首长裁定为最后决定；,5、提出了丰富的人事行政思想(1)关于人才的选拨问题 A、指出人才选拨的重要性：认为此为当代人事管理的二大支柱之一(另为职位分类)B、人才选拨的方式a、设置独立的考试机构b、考试方法应科学化，多样化笔试，口试，操作试验，工作试验，心理测验；(2)关于职位分类分级和工资制定的问题 重要性：职位分类对实行工资管理意义重大；如何分类：工资多少应根据所完成的工作加以确定；同工同酬；必须按按现代标准改进工资政策，确定生活费用，公平报酬；,怀特行政学思想的主要内容：人事行政思想,怀特行政学思想的主要内容：人事行政思想,(3)关于职务晋升的问题 A、进行考核，实行功绩晋升制度；B、确保能干的人员得到提拔和重用；C、应扩大晋升选才的范围，内晋与外聘兼用：D、综合运用职务晋升的依据；工作资格；工作成绩；职务晋升考试成绩；(领导评价)；,怀特行政学思想的主要内容：行政伦理思想,6、行政伦理思想(1)行政伦理：行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和；是维持行政管理活动参与者之间，即行政机关与其工作人员，其他各机关，企事业单位，社会团体，以及公民之间等的合理，正当关系的原则与规范；(2)关于官纪的本质及其重要性 官纪：-的表现于行政人员的热望，忠诚，合作竭力、负责及以服务为荣的精神，有高尚和衰微之分；高尚官纪的重要性：-能激励人的积极性，保持官界纯净，培养良好素质，免除各种私利之事；(3)官纪败坏的因素：缺乏奖励；惩罚无度,(3)导致官纪败坏的因素：A、缺乏奖励；B、惩罚无度；C、疏略社交生活；D、调资不及时；E、取消权利；F、损失创制权；(4)端正官纪的途径：直接地：奖励工作表现突出者，倡导合作与忠诚；间接地：善于利用外界环境影响，提供适当的工作条件，鼓励有关的社交活动。(5)良好官纪的标志：行政组织中良好的人际关系，领导关心下属，重视让下属民主参与有关决策；,怀特行政学思想的主要内容：行政伦理思想,怀特行政学思想的主要内容:行政法规思想,7、行政法规思想(1)要注意研究政策与法律法规之间的关系：政策(通则化)法制(经行政经验通则化)行政案例(通则化)宪法条文,(2)重点探讨了行政条例制定权的问题 A、范围：据宪法，法律，立法来行使，必须有授予的委任立法权；B、限度：环境情况极端复杂琐碎；情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例；情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时；紧急情况时。C、行政条例制定权的保障：提出了实施行政条例制定权的七项主张；D、行政条例制定的重要性：可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性；激励官员的负责精神与创造才能，使其胜任工作，忠实公正履行职责；减轻立法机关的工作。,8、行政监督思想(1)行政监督的必要性与作用 必要性：存在着滥用权力，违法乱纪，侵犯公民权利，管理无力，不负责任的不良情形；具体作用：确保协调一致，政府高效运作；维护公民利益，防止侵害宪法规定的个人自由；促进社会福利(2)立法监督的主要职责 确保立法与行政政策的协调；确保政府支出适当；确保行政监督的实施目的真正在于提高效率；使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法；,(3)有效的立法监督方法 会计及支出上的监督；款额与分配的监督；行政政策的监督；人员的监督；调查监督；诘问(质询)(4)系统阐述了司法监督的有关问题 必要性与目的：对行政过失进行补救，保障公民与公务员的权利 分析了三个方面的司法监督：对公务员的司法监督；对普通行政行为及特别行政行为的监督；对行政自由裁量权行使的监督,怀特主要行政思想归纳：,对行政学研究对象和范围的界定：研究对象：国家政府中的市政、联邦或联邦行政；研究范围：行政中的各种问题，如公务员才能发挥、工作胜任、廉洁负责、合作，财政监督等。提出了行政环境的思想：给行政环境作出界定，并分析了各种具体的行政环境如何影响(作用于)行政活动,行政行为及效果;就行政组织、人事行政、行政协调、行政伦理、行政监督以及行政法规等各种具体行政问题做出系统的分析和探讨。,三、怀特行政学思想简评,1、率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系：是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果，是西方行政学发展史上的第一部系统性的教科书，将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了行政管理作为一门独立学科的要求，丰富了行政学研究的内容。标志着行政学的正式诞生。,行政学研究的贡献与意义,2、具体思想方法上的创新与超越 提出了建立行政学的四个基本假定；在行政与各方面(环境)的关系上，特意谈到了行政与平民组织的关系；运用发展的眼光看待中央集权的限度问题；开放性：认识到自身研究的探索性与暂时性。,（5）古立克、厄威克的组织理论,路瑟古立克、林戴尔厄威克：分别是美国和英国的管理学家，传统组织理论和管理理论的汇集者，1937年发表组织理论概述论文，首次提出了“组织理论”这一学科名称。主要思想有：1、古立克的七项要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。即“posdcrb”2、厄威克的八条原则：目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。,对科学管理时期行政组织理论的评述,企业组织的管理原则和方法成功地用于政府行政组织，企业组织理论研究的奠基人同时成为行政组织理论的早期代表。该时期的组织理论，从规范的层面为“管理行政”时期行政组织理