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行政管理学总复习,一、内容串讲二、试题分析三、答疑,第一章 绪论,内 容串讲,一、公共行政的含义,可以从不同的角度界定公共行政的领域（1）从“三权分立”来界定公共行政范围（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围,内 容串讲,二、公共行政的特点与作用1、公共行政的特点（1）公共行政之首要特点是它的公共性；（2）公共行政的政治性；（3）公共行政具有严格的法制性；（4）公共行政的民主性；（5）公共行政的公平性；（6）公共行政的高效性。,2、公共行政的作用（1）公共行政是对国家的治理；（2）公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证；（3）公共行政是发展社会主义市场经济的保证；（4）公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证；（5）公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。,内 容串讲,三、公共行政学的产生和发展 1、科学管理时期2、行为科学时期3、新公共行政学时期4、新公共管理时期（20世纪70年代迄今）,内 容串讲,内 容串讲,四、公共行政学的研究对象与方法1、公共行政学的含义2、公共行政学的特点（1）公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科；（2）公共行政学是应用性的学科；（3）公共行政学是政治性较强的学科；（4）公共行政学研究的广泛性；（5）公共行政学的发展性。,内 容串讲,五、公共行政学的研究对象1、政府能够管什么。这是指行政环境。2、政府应该管什么。这是指政府职能。3、政府管理由谁来管。这是指政府管理的主体是谁。即公共组织、行政体制、行政领导、人事行政、机关行政。4、政府管理怎么管。首先是政府管理的过程，即行政决策、行政执行、行政监督；其次是政府管理的依据，即法治行政、行政方法和公共财政。5、政府管理为什么管，也就是管理的目的。政府管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。即行政效率和行政改革。,六、公共行政学的研究方法1、公共行政学的研究取向。（1）管理取向，也就是企业管理取向。它可以分为传统管理取向和新公共管理取向；（2）政治取向；（3）法律取向。法律研究取向的产生有三个源头：其一是行政法；其二是公共行政司法化的发展；其三是宪法。2、理论与实践相结合的方法。3、哲学研究方法。4、跨学科的研究方法。5、实证研究方法。6、比较研究方法。,内 容串讲,内 容串讲,第二章行政环境,一、行政环境的含义公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。,内 容串讲,二、行政环境的特点1、复杂性。多种多样的，多层次、多结构的，非常复杂的；不是孤立的；加上人为的因素，使其更加复杂。2、约束性。公共行政环境有历史性的限制条件，意识形态提供的价值和行为的约束条件，传统文化所提供的约束条件等，它们共同对公共行政产生影响。公共管理不能超越历史和现实所能够提供的各种条件。3、特殊性。公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。其次，这种多特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。4、不稳定性。公共行政环境的不稳定性可以分解为两个维度：复杂程度和变化程度以及不可预测的突变性特点。,内 容串讲,三、行政环境的作用1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。2、公共行政必须适应公共行政环境。3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。4、公共行政对公共行政环境也有反作用。,内 容串讲,行政生态学,高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。1936年美国社会与公共行政，1947年政府生态学。1957年里格斯比较公共行政模式，1961年公共行政生态学，这是公共行政生态学的代表作，开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。一、融合型公共行政模式 二、衍射型公共行政模式 三、棱柱型公共行政模式,内 容串讲,四、一般行政环境与公共行政 一般行政环境是指公共行政的宏观环境，1、自然地理环境与公共行政自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。2、社会环境与公共行政（1）政治环境与公共行政政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化（2）经济环境与公共行政（3）文化环境与公共行政意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等以科学民主为核心的现代文化是现代公共行政的重要内容。意识形态对公共行政有指导作用和强制性的作用。（4）国际环境与公共行政,内 容串讲,五、具体环境与公共行政1、具体环境的概念与内容具体环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总合。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。2、组织文化（1）组织文化的含义。组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。价值观是组织文化的核心。（2）组织文化的作用。组织文化具有价值导向作用。组织文化是管理基础，管理的灵魂。组织文化是组织的个性。组织文化为组织和组织成员提供精神动力。组织文化的稳定性。（3）组织文化的特征。组织成员的同一性程度。团队精神。对人的关心程度。组织的一体化的程度。风险承受程度。民主程度。报酬标准。重视结果。控制程度。,内 容串讲,第三章行政职能,一、政府职能的含义政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问题。政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。（1）资产阶级自由主义时期：“守夜人”、“管得最少的政府是最好的政府”、“看不见的手”（2）垄断资本主义时期：“看得见的手”、凯恩斯干预主义（3）二战后至当代：“从摇篮到坟墓”、全能政府。“一元社会”、“行政国家”回归自由主义，“最低限度政府”,内 容串讲,二、政府职能的特点 1、政府职能普遍性的特点。2、政府职能的强制性特点。3、政府职能的系统性特点。4、政府职能的不可替代性的特点。这里所说的不可替代性，是指政府职能只能由政府来行使才有效，任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代它也不可能管理好。5、政府职能的服务性特点。,内 容串讲,三、政府职能的类型 我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的运行职能：法约尔管理的五项职能，古立克也曾提出管理的七项职能,内 容串讲,四、市场失效市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现在全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度。1、外部性问题。2、市场垄断和专制价格。3、公共物品的提供。4、无知和非理性。5、不平等问题。市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。,内 容串讲,五、政府失效1、政府成本过高。2、政府的低效率。3、资源配置的低效率。4、寻租。5、造成另一种不公平。,内 容串讲,六、政府干预应该遵循的原则1、政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替2、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围3、政府干预也必须讲究成本收益4、发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。,七、政府的政治职能 包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。八、政府的经济职能1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；2、对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能；3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能；4、管理国有资产的职能。,内 容串讲,九、政府的文化职能1、意识形态职能；2、发展科学技术和教育职能；3、发展文学艺术和体育卫生职能；4、加强社会主义道德建设的职能；5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品十、政府的社会职能1、维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全；2、确保社会公平分配的职能；3、环境保护的职能；4、社会保障职能。,内 容串讲,内 容串讲,十二、我国政府职能的转变1、要彻底转变政府管理的观念（1）政府机构改革必须纳入法制化轨道；（2）要实现从全能政府向有限政府的观念转变；（3）要实现从权威主义行政向民主行政的转变；（4）在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变；（5）实现从以官为本到以民为本的彻底转变；2、必须正确界定政府在社会中的角色（1）正确处理政府与社会之间的关系；（2）正确处理政府与市场之间的关系；（3）正确处理政府与企业之间的关系；（4）正确处理政府与事业单位之间的关系；（5）正确处理政府与社会组织之间的关系；（6）正确处理政府与公民的关系。,一、行政体制的含义 行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。1、经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展；2、政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分；3、行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。4、科学技术推动行政体制的变革；5、文化对行政体制的重要价值作用。,内 容串讲,第四章行政体制,内 容串讲,二、行政体制的特点1、鲜明的政治性；2、较强的稳定性；3、严格的系统性；4、相对的滞后性，也就是行政体制的惰性；5、历史的继承性。,内 容串讲,三、行政体制的作用1、科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率；2、科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力；3、科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员；4、科学的行政体制是公共行政民主化的保证；5、科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。,内 容串讲,四、行政体制的类型1、中央政府体制（1）内阁制 以国家议会为国家最高权力机关；内阁首相或总理是国家实际权力中心；内阁是国家的决策中心；政府或内阁不向国家元首负责，但必须向议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策和决定。（2）总统制 总统是国家的权力中心和决策中心；总统既是国家元首，又是国家最高行政机关的政府首脑；总统对全国选民负责，不对议会负责。（3）半总统制经全民投票当选的总统是国家元首，但又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑；总统是实际的权力中心，他不对任何机关负责，但是他有很多权力；议会通过谴责案即对政府不信任投票案或对政府的政策进行否决时，总理必须向总统提出总辞职。,内 容串讲,（4）委员会制又称合议制。国家的最高行政机关是由联邦议会选举产生的联邦委员会，联邦委员会是联邦议会的执行机关；联邦委员会的组成人员由政党推荐，议会选举产生；联邦委员会采取合议制，政府的一切决策都由委员会集体讨论；联邦主席或总统对外代表国家，地位与其他委员完全相同。（5）部长会议体制部长会议体制是前苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式部长会议由国家最高权力机关选举产生，是国家最高权力机关的执行机关；部长会议主席团集体掌握国家行政权力，集体决策，实行会议制，不实行政府首脑负责制。（6）国务院体制借鉴了前苏联的部长会议制，于1954年形成的。中华人民共和国国务院是中国最高行政机关；国务院组成人员的产生；国务院实行总理负责制，国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。,内 容串讲,五、地方政府体制地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关。地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。1、自治体地方政府英国地方政府形式是最典型的自治体地方政府体制.（1）地方自治政府具有“权力合一”特点，行政与立法分权比较模糊不请，没有一个十分确定的强有的地方行政首长。（2）地方政府是以由议员们选举产生的地方议会为中心，由地方议会和各委员会组成。（3）地方政府具有独立地位和法人地位，这种地位一般由议会立法授予或法律授予。（4）中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关系，但实际上中央政府也对地方政府进行立法监督、行政监督和财政监督。同时，各级地方政府没有隶属关系。,内 容串讲,2、行政体地方政府德国地方政府是典型的行政体地方政府。（1）德国地方政府实行公共行政的隶属原则，是建立在“地区整体从属”的基础之上的。各级政府部门对本级政府负责，下级政府整体上对上级政府负责。（2）联邦政府负责制定政策、法律和规章，但大部分是由州政府负责执行。地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性。中央政府与地方政府的隶属关系比较明显。（3）上级政府仅履行那些下级政府不能履行的社会公共管理职能。（4）联邦政府、州政府和地方政府由有关的法律确保它们的法律地位，法律上和理论上它们是一种平等的关系，是一种辅助关系，而实际上是一种上下隶属的不平等关系。,内 容串讲,3、民主集中制地方政府 中国地方政府是以民主集中制为原则的政府形式。（1）中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关。（2）各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关。（3）各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权。（4）各级地方政府必须接受上级和同级的中国共产党委员会的领导，执行党的常委会和委员会所做的决定和制定的政策。政府的主要领导成员是党的常委会成员。,内 容串讲,4、中央与地方关系体制（1）中央集权制复合制国家的集权制。联邦制国家有统一的中央立法机关和中央政府，有统一的宪法和法律，国家的重大事务，如国防、外交、政府预算等涉及到国计民生的全国性的事务，均由中央政府掌管。单一制国家的集权制。单一制国家就是统一的中央集权制国家。它有统一的宪法和法律，有统一的国家最高立法机关，有统一的国家最高行政机关和统一的行政体系。在国家内部，按地区划分行政单位，成立地方政府。地方政府执行上级政府的政策、命令和指示。中央集权制的优点：国家政令统一，有利于国家统一指挥和统一领导，有利于国家的统一和完整，有利于整合国家各种资源和进行关系到国计民生的基础设施和经济建设。集权制对环境反映灵活，决策快，效率高。中央集权制的缺点：国家行政体制比较僵化，行政首长集权，独断专行，会造成决策失误；如果对行政首长的权力缺乏制衡，就会出现家长制或一言堂。同时，由于集权制严格地控制地方政府，地方政府缺乏充分的自主权，不利于调动地方政府的积极性。由于行政首长权力过大，可能产生滥用权力和寻租行为。,内 容串讲,（2）地方分权制。联邦分权制。联邦分权制包括两个方面，一方面是依据联邦宪法，联邦与州（省、邦）的分权；另一方面是州（省、邦）议会以州（省、邦）宪法和法律的规定，由议会决定和批准的州（省、邦）与地方政府的分权。单一制国家的分权。单一制国家分权主要是中央政府出于政治需要和管理需要，调动地方政府积极性，特许地方政府一些自主权；在多民族的国家，实行民族自治，地方民族自治政府有较多的自治权和自主权。单一制国家以集权制为主，分权不是它的主要倾向。地方分权制的优点：地方政府有较充分自主权，可以独立自主地开展各种社会管理活动和进行经济建设。在民族自治地区，可以保持民族文化和民族习惯。地方政府可以因地制宜地自主决策，解决本地区发展所面临的各种问题，可以有效地开发和利用本地区各种资源。可以调动地方政府的积极性和创造性。地方分权制有利于公民参与政府决策和对政府的监督，有利于民主建设。地方分权制的缺点：如果过度分权，可能出现地方各自为政，中央政府政令不畅的局面，更有甚者会出现地方割据，不利于国家政令统一，不利于统一指挥，统一领导。地方分权制因为受地区限制，容易形成地方主义。,内 容串讲,5、行政区划体制所谓行政区划体制，是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。行政区划应该以有效管理为原则，地域不应该过大，人口不宜过多。（1）行政区划体制的原则政治原则；尊重历史传统的原则；有利于发展的原则；有效管理的原则；民族自治原则。（2）行政区划的类型传统型；发展型；特殊型。,内 容串讲,第五章行政组织,一、公共组织的含义 1、公共组织是指静态的组织实体，即政府机构，包括从国家最高国家行政机关到基层政府以及各级各类的政府部门和其内部设置的不同层次的行政机构。2、公共组织表现为动态的组织行为，各级政府和各种政府组织部门无时无刻不处在动态之中，有序而有效的动态组织管理行为是一个政府实现对社会公共事物管理的正常状态。3、公共组织也指行政人员心态的组织凝集，公共组织中行政人员的组合不仅是职权的组合，也是人的精神与意志、知识与技能的组合和凝集。这种凝聚力的大小对公共组织发挥作用的大小起决定性作用。公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物质资源等要素构成。这些行政要素围绕着特定的行政目标组成具有不同职能、形态不同的公共组织。,内 容串讲,二、公共组织的特点 1、政治性；2、社会性；3、服务性；4、权威性；5、法制性；6、系统性。,内 容串讲,三、公共组织的作用 1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者；2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者；3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者；4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者；5、政府是社会公平的提供者。,内 容串讲,四、公共组织的类型 1、集权制与分权制（1）集权制集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。集权制的公共组织的优点是：政令统一，便于统一领导、统一指挥。行政首长反映灵活，决策及时，效率较高。具有协调配合的全局观念。统一意志，统一行动，有集体观念，增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。集权制的缺陷是：组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性。由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现文山会海，公文旅行，浪费时间和资源。由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。这就有损于民主、公平的社会目标。,内 容串讲,（2）分权制分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独立进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。分权制的优点是：独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理。分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性。反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高。职能分工明确，有利于专业化管理。分权制的缺陷是：分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥。分权不易于集中资源，统筹全面发展。过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。,内 容串讲,2、完整制与分离制（1）完整制完整制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。完整制的优点是：有利于公共组织的统一领导、统一指挥。政令统一，权力集中。高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。可以因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。完整制的缺陷是：资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排。高度自主，容易出现各自为政。缺乏全局观念，只顾局部利益。,内 容串讲,（2）分离制分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。分离制的优点是：有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾。有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥。有利于专业化管理，强调部门职能。有分有合，集中集权与分权的优点。分离制的缺陷是：多元领导有可能造成下级无所适从。人与事分离，不利于对公务员的领导和使用。难于协调，容易出现文山会海。,内 容串讲,3、首长制与委员会制（1）首长制首长制又称独立制，一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。首长制的优点：权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高。由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快。统一领导、统一指挥有利于动员和集中力量办大事。首长制的缺陷是：由于行政首长的知识、智慧的有限性，决定了行政首长个人决策有可能失误，那样就会造成损失。由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性。由于缺乏权力制衡，首长制容易演变为家长制，出现不受监督的权力。这样就可能滥用职权，产生腐败。,内 容串讲,（2）委员会制委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。委员会制的优点：集思广益，民主决策。它可以广泛地听取各方面的意见，集中集体智慧进行决策，提高决策质量和可行性。既有分工，又有合作，这样可以减轻负担，有利于专业化管理。互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。委员会制的缺陷是：事权分散，难以集中统一。行动迟缓，容易贻误时机。决策成本高，容易出现议而不决，决而不行，行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下。互相推诿，责任不明确。容易出现大家都负责，大家又都不负责的现象。,内 容串讲,4、层级制与机能制（1）层级制层级制又分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。层级制的优点是：层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率。责任明确，有利于监督。行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评。有利于推行决策。,层级制的缺陷是：如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误。节制严格，不利于调动下属的积极性。容易出现家长制和依附性上下级关系。,内 容串讲,（2）机能制机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。机能制的优点是：可以扩大公共组织的管理职能。专业分工，有利于专业化管理，提高效率。分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。机能制的缺陷是：职能分化过多，会造成政府机构过多，因而会造成对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展的后果。分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率的后果。,内 容串讲,五、公共组织结构 公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。一般来说，公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。1、公共组织结构的层级结构公共组织结构的纵向结构，亦即层级化 2、公共组织结构的分部结构公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分：（1）按管理职能和职能目标来划分行政部门。（2）按地区划分行政部门。（3）按公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。,内 容串讲,六、管理层次与管理幅度管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。,内 容串讲,七、公共组织理论 1、传统公共行政学时期的组织理论泰勒的科学管理组织理论，韦伯的官僚制组织理论和法约尔的行政管理学派的组织理论。它强调规章制度和组织结构，强调组织的封闭性和静态研究。2、行为科学时期的组织理论梅奥提出了三项组织理论：（1）社会人理论；（2）非正式组织理论；（3）新型领导能力理论。巴纳德在行为科学时期提出的组织理论主要有：（1）权威接受理论；（2）组织平衡理论；（3）非正式组织理论。片面地强调满足人的社会需要和心理需要，从而忽视了组织结构和规章制度的重要作用，降低了专业化的要求，严重影响了工作效率。,内 容串讲,3、新公共行政时期的组织理论 社会公平是核心的概念。公平的重点就是纠正社会价值和政治价值分配的不公正。新公共行政主张参与行政。一是主张公民参与。二是主张在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与。从这个意义上来说，新公共行政具有民主行政的价值取向。4、新公共管理时期的组织理论 主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立能够精打细算的、具有远大眼光又富于冒险精神的企业家精神政府。首先，引入市场机制，主张进行竞争，以顾客为导向，建立提供公共服务部门，让公众选择，提高公共服务质量。其次，打破政府垄断公共服务的现象，采取民营化措施，弥补政府提供公共服务能力的不足。最后，政府利用并鼓励非营利组织的社会管理作用，弥补政府公共管理能力的不足。,内 容串讲,八、西方行政组织理论的新发展 1、非营利组织（NPO）（1）非营利组织的含义与特点非营利组织是指组织的设立和经营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。非营利组织的特点：组织性；非政府性；非营利性；自治性；志愿性。,内 容串讲,（2）非营利组织在提供公共服务中的作用在制度建设方面有倡导作用；监督市场；中介作用；维护良好的社会价值；监督政府。,内 容串讲,（3）非营利组织对公共管理的影响。非营利组织是公共行政与公共管理的外延与扩大，它可以弥补政府管理能力的不足；非营利组织重视公共价值，尤其是公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价值；它更强调公共服务，而不像传统的公共组织强调管理与管制；它的组织更民主、更开放。参与机制的建立。,内 容串讲,（4）政府对非营利组织的作用。补助；减免税收；委托公共事务；法律管制；辅导监督。,内 容串讲,2、学习型组织（1）学习组织的含义与特点学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。学习型组织的特点有：学习型组织的首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性；组织成员有共同愿景；善于不断学习；自主管理；组织的边界将重新界定。,（2）学习型组织的五项核心修炼自我超越；改善心智模式；建立共同愿景；团体学习系统思考。,内 容串讲,内 容串讲,第六章行政领导,一、行政领导的含义,行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。,内 容串讲,二、行政领导的特点 1、行政领导只是对“行政”的领导；2、从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点；3、从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。三、行政领导的作用1、行政领导是政治领导的贯彻执行；2、行政领导是公共行政协调统一的保证；3、行政领导贯穿于公共行政的全过程；4、行政领导对行政效能具有决定性作用。,内 容串讲,四、行政领导者的类型与产生方式1、行政领导者的类型（1）政务类行政领导者。（2）行政类行政领导者。2、行政领导者的产生方式（1）选任制。（2）委任制。（3）考任制。（4）聘任制。,内 容串讲,五、行政领导的权力与责任1、行政领导权力的概念关于领导权力的概念，学者们并未形成统一的认识。总体上可以概括为如下观点：（1）领导权力是决策权；（2）领导权力是一种能力；（3）领导权力是一种关系；（4）领导权力是一种支配力量。行政领导权力是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位以不同的激励方式和制约方式，引导下属同心协力达成行政目标的影响力。,内 容串讲,2、行政领导权力的构成（1）权力性影响力具有强制性和威胁性。包括以下因素：职位因素；资历因素；传统观念因素。（2）非权力性影响力 被领导者服从领导者从不得不服从变为愿意服从，甚至是心甘情愿追随领导者。主要包括以下因素：品格因素；能力因素；专业因素；感情因素。3、行政领导权力的来源（l）合法权力。合法权力亦称法定权力，是指领导者在行政组织中所具有的法律地位；（2）奖惩权力。这是领导者权力的重要来源，它产生于合法权力；（3）专业知识权，又称为专家权。（4）归属权，又称关系的权力。,内 容串讲,4、行政领导的责任（1）行政领导责任的含义行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的。行政领导责任分为：政治责任；法律责任；行政责任；道德责任。,内 容串讲,（2）行政领导责任的内容负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定；主持制定本地区、本部门的工作计划；负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题；正确地选拔、使用人才；负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查；做好协调工作。,内 容串讲,六、行政领导理论1、领导特质理论2、领导行为理论（1）四分图理论；（2）领导方格理论；（3）PM型领导模式；（4）领导系统模式；（5）领导作风理论。,内 容串讲,3、领导权变理论领导权变理论主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。（1）领导行为连续带模式；（2）菲德勒的权变模式；（3）通路目标模式；（4）领导参与模型；（5）不成熟成熟理论；（6）领导生命周期理论；4、变革型领导理论（1）巴斯的变革型领导理论（2）豪斯的个人魅力型领导理论,内 容串讲,七、行政领导者的素质与能力 1、行政领导者的素质（1）行政领导者素质的涵义 行政领导者的素质是指行政领导者所具备先天的心理和智力，经过后天教育与实践所形成的行政领导者必须具备的价值取向、心理特点、文化修养、智慧、能力和品德的综合条件。（2）行政领导者素质的特点时代性；层次性,内 容串讲,（3）行政领导者素质的构成政治素质政治素质包括：坚定信念，忠于国家，忠于党；忠于政府，忠于人民，忠于职守。文化素质文化专业素质主要有：一般文化知识；专业知识；管理知识。道德素质道德素质主要有：大公无私，克己奉公；实事求是；严于律己，宽以待人；个人修养。心理素质心理素质具体表现为：敢于决断的气质；竞争开放型的性格；坚忍不拔的意志。身体素质,内 容串讲,2、行政领导者的能力（1）抽象思维与决断能力：分析问题与解决问题的能力；决策能力；指挥、协调与监督能力；应变能力。（2）人际关系的能力：激励人的能力；协调人际关系的能力。（3）技术能力：技术能力就是指专业能力，是指行政领导者处理专业行政管理时具备足够的专业知识技术。,内 容串讲,第七章人事行政,一、人事行政的含义人事行政定是指国家的人事机构为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。理解人事行政的含义，需把握以下要点：1、人事行政为履行公共行政职能，完成各种组织目标和社会目标提供了重要的保障；2、人事行政的管理主体是国家人事行政机关；3、人事行政是法制化和制度化的人事管理；4、人事行政的管理对象是行政工作人员。,内 容串讲,二、人事行政的特点1、法治化（1）法定地位；（2）法定关系；（3）依法行政；（4）程序法定；（5）法律责任。2、专业化（1）国家公务员职业专业化；（2）人事行政理论专业化；（3）人事行政机构专业化；（4）人事管理方法专业化。3、职业化（1）国家公务员一经任用就取得法定身份，受国家法律保障，除本人自愿转业，即成为终生职业；（2）国家公务员非因违法失职并经过法定程序，不得被免职或停薪，即使被认为有错，本人也有申诉和说明理由的权利；（3）国家公务员身份一经确认，即享有法律规定的一切权益，非经法律程序，任何机关或个人不得剥夺其权益。4、现代化（1）观念现代化；（2）管理现代化；（3）技术手段现代化,内 容串讲,三、人事行政的原则1、德才兼备原则；2、知人善任原则；3、公平竞争原则；4、功绩原则；5、依法管理原则。,内 容串讲,四、人事行政机关1、人事行政机关的含义人事行政机关是指根据人事管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机构。2、人事行政机关的类型（1）部外制：美国、日本（2）部内制：法国、德国和瑞士等。（3）折中制：英国（4）党统一领导制,内 容串讲,六、国家公务员制度,1、西方国家公务员制度的形成 西方各国国家公务员制度特点：（1）公开考试、择优录用；（2）严格考核、功绩晋升；（3）政治中立、职务常任；（4）人事分类、依法管理。2、我国国家公务员制度的形成 1993年10月1日起施行的国家公务员暂行条例；2005年4月27日通过中华人民共和国公务员法，自2006年1月1日起施行。,内 容串讲,七、职位分类制度1、职位分类与品位分类品位分类是以国家公务员所具有的资格条件为主要依据，并以其地位高低来分类和确定待遇。为英国、法国等国家所采用职位分类又称职务分类，就是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，然后用文字的形式固定下来，形成规范性文件，为国家公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。美国、日本等国家采用此种人事分类制度。2、我国国家公务员职位分类的内容我国国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务两个序列。国家公务员的级别分为十五级。,内 容串讲,八、任用与更新制度 1、国家公务员的任用 2、国家公务员的调配我国国家公务员制度中规定了国家公务员调配的四种基本形式是：调任、转任、轮换和挂职锻炼。3、国家公务员的培训 4、国家公务员的辞职、辞退与退休（l）国家公务员的辞职（2）国家公务员的辞退辞退是国家行政机关的主动行为。但是，辞退不是行政处分。（3）国家公务员的退休,内 容串讲,九、激励与保障制度1、国家公务员的考核、奖励与升降（1）国家公务员的考核 考核内容：德、能、勤、绩，重点考核工作实绩。（2）国家公务员的奖励（3）国家公务员的升降 晋升：功绩晋升制、考试晋升制、年资晋升制、越级晋升制、综合晋升制等五种。降职：降职并不是一种行政处分。2、国家公务员的工资、保险与福利（1）国家公务员的工资（2）国家公务员的保险（3）国家公务员的福利,3、国家公务员的回避与惩戒（1）国家公务员的回避回避针对的是亲属聚集现象。我国国家公务员制度规定应回避的亲属关系包括：夫妻关系；直系血亲关系；三代以内旁系血亲关系；近姻亲关系。国家公务员回避一般包括：任职回避；公务回避；地区回避。（2）国家公务员的惩戒行政处分的种类分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。,内 容串讲,内 容串讲,第八章机关行政,一、机关行政的含义行政机关，从广义上来讲，是指国家为实现其职能，按照法定的程序而建立的，具有法定的权威和独立活动能力的公共组织的工作机构。从狭义上来讲，是指各级人民政府和其职能部门的内部的综合办事机构。本章所讲的机关行政，就是指综合办事机构对机关的日常事务、规章制度和工作秩序等所进行的自身事务管理。二、机关行政的特征1、机关行政的事务性；2、机关行政的综合性；3、机关行政的时效性。,内 容串讲,三、机关行政的基本任务1、机关行政要做到“人尽其才”；2、机关行政也要做到“物尽其力”；3、机关行政还要做到“财尽其用”；4、机关行政也要做到“时尽其能”；5、机关行政必须做到“文畅其流”。,内 容串讲,四、机关行政的职责1、参与政务；2、处理事务；3、搞好服务。,内 容串讲,五、机关行政的作用1、发动作用；2、枢纽作用；3、保障作用；4、效率作用；5、联系作用。,内 容串讲,六、机关行政的主要内容1、机关日常工作程序管理（1）计划安排工作；（2）组织实施工作；（3）协调控制工作；（4）检查总结工作；（5）奖惩教育工作。2、会议管理3、公文与档案管理（1）公文管理（2）档案管理