行政管理学第二讲课件.ppt

第二讲行政思想概述,行政学研究,政治行政二分理论 政治与行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的,政治与行政二分理论所倡导的政治与行政相分离、协调的观点.后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成。它对20 世纪的公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题,它主张对政治与行政加以区分,同时也强调二者必须取得协调一致。,一、政治与行政二分理论的历史沿革关于政治与行政需要分离的观点早在德国学者斯坦因将国家看作是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体,所以国家具有了心理学意义上的意志和活动的对立,具体表现为宪政与行政的关系,一、政治与行政二分理论的历史沿革,布隆赤里明确提出应当对政治与行政加以区分.他认为一个国家具有两种基本活动,即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于:政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动,而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情,一、政治与行政二分理论的历史沿革,行政学的创始人、美国学者伍德罗威尔逊于1887 年的行政学研究文章中明确指出,政治与行政是两个不同的领域.“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”,古德诺在前人观点的基础上,于1900 年出版了政治与行政一书。在该书中,他对政治与行政的关系进行了更加系统而全面的阐释.“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能,在所有的国家中也都存在着分立的机关,每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是:政治与行政。,一、政治与行政二分理论的历史沿革,古德诺强调必须对政治与行政加以区分,但同时又指出政治与行政是无法严格区分开来的,二者之间存在着一定的内在联系.”“以执行国家意志为主要功能的政府机关,经常地,事实上是通常地,又被赋予表达国家意志的具体细节的职责以表达国家意志为主要职责的机关,通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。,一、政治与行政二分理论的历史沿革,二、政治与行政二分理论的理性透析,(一)理论提出的背景（经济/政治）(二)学术界对政治与行政二分理论的批判学术界对政治与行政二分理论的批判主要来自于政治与行政的分离之说。亦即他们反对政治与行政二分理论将政治与行政分开的做法(三)对政治与行政二分理论的评价,三、从我国实际进行评价,由于我国实行的是共产党领导下的多党合作制,这与西方国家的多党政治制度是完全不同的。因此,我国的情况不应该也不能够简单地套用政治与行政二分理论。首先,二分理论有利于维持我国行政机关的相对独立性。其次,二分理论有利于保持行政科学相对独立的品格。,马克斯韦伯官僚制,一、韦伯官僚制理论的主要内容 韦伯对官僚制的论述是从统治类型的划分引出的。韦伯提出,任何一个社会都要依靠一定的秩序来维护它的存在,这种秩序不是自发的,而是以一种命令-服从的关系来建立的,即通过某种统治权力的作用建立的。,一、韦伯官僚制理论的主要内容,他认为,强制力虽然可能维持统治,但仅依赖于它是不能持久稳定的,只有“合法性”的统治才可能稳定持久。在韦伯看来,合法性有三个来源:传统、领导人物的魅力和合法理性。在此基础上,韦伯提出了社会统治的三种类型:传统型、魅力型和合法型的统治,传统型的统治主要是指封建制和君主制;魅力型的统治体现在对领袖个人迷信的独裁国家中,如法西斯政权;法理型的统治主要是指英、法革命发生后在西方建立起来的民主自由国家的统治,也包括共产党国家。,一、韦伯官僚制理论的主要内容,韦伯对统治类型的划分是为了说明,任何社会的发展是从传统向合法合理的方向前进,而表现在行政管理方面就是机构日益规范、制度日益健全、决策日益集中的趋势,也就是行政管理要建立在官僚制的基础之上。,二、韦伯官僚制理论的时代意义,黑格尔所说的,“任何时代的理论都只不过是用抽象思维所表现的那个时代的精神首先,在行政管理领域。其次,官僚制的组织模式不仅适用于政府,同样也满足了工业社会其他大型组织管理的需要。最后,韦伯的官僚制在一定程度上塑造了与工业文明相适应的资本主义精神。,三、韦伯官僚制理论的当代价值,一方面,官僚制本身包含的制度化、合法合理的精神已经内化为行政主体的行为,成为行政过程中普遍信守的原则,依然会发挥约束的作用；另一方面,在公共行政的组织构架、规章制度、运行方式上,即使是英美等改革激进的国家也保留了不少韦伯的传统。,四、对韦伯官僚制理论的质疑与批判,第一,官僚制过分的强调组织管理的非人格化；第二,官僚制过度的重视法令、规章,强调组织运行及工作人员的行为都必须受到规范的限制；第三,官僚制过分的强调机械性的正式组织的功能；第四,官僚制盲目的追求组织内部结构的有序化以及技术效率的最大化；第五,官僚体制是一种缺乏竞争效率的制度安排,帕金森定律,帕金森定律”:一个不称职的官员,可能有三条出路。第一是申请退职,把位子让给能干的人;第二是让一位能干的人来协助自己工作;第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。在某些领导们的眼里,这第一条路是万万走不得的,因为那样会丧失许多荣耀和权力;第二条路也不能轻易去走,因为那个能干的人很可能会超越自己,成为自己的对手;看来只有第三条路最适宜。于是,两个平庸的助手分担了他的工作,他自己则高高在上发号施令。两个助手既然无能,也就只有上行下效,再为自己找两个无能的助手。,一、帕金森定律的主要内容,影响人数增加因素:官员想增加下属人员,而不是竞争对手,由此产生下属人员乘法率.。假定官员A 认为自己已超负荷工作了,需要从下列三种方法中加以解决:(1)辞职。这会使他失业并失去领取退休金的权利;(2)要求官员B 共同完成这项工作,这会为自己增加一个竞争对手,影响自己的晋升机会;(3)要求增加2 名助手C和D,并将同项工作分为两类让C 和D 去干,并不单独使用C 和D,始终处于钳制C 和D 的地位。以次类推,当C感到工作太重时,A 便给C 配上两名助手E 和F,为避免内部摩擦,A 也给D 配上两名助手G和H。A 的晋升几乎是可以肯定的了。下属人员乘法率的作用在静悄悄地发挥作用,而原来1 个人的工作便由7 个人承担了。同理,官员B 的工作也由7 个人共同承担。原先2 个人的工作现在由14 个人在干。,影响人员增加因素:官员们互相创造工作,由此引发出工作乘法率7 个人完成原来1 个人的工作,为了晋升他们都在为其他人制造事情,每个人都很忙很累。公文旅行的游戏开始了。E 接到公文认为是F 的管辖范围将公文交给F;F 附上意见后转给C;C 作了大幅度改动去征求D 的意见:D 让G去全权处理;G摘下公文的主要内容后请D 签字;D 签字后退给C;C 根据摘要精神修正了自己的意见,最后将公文交给A,等待批复。此时的A 比其他人更忙.,二、帕金森定律产生的条件,一、必须要有一个组织二、寻找助手以达到自己的目的的不称职的管理者本身不具有对权力的垄断性。三、这个管理者能力极其平庸。四、这个组织一定是一个不断自我要求完善的组织,三、帕金森定律的启示,讨论：帕金森定律与大部制改革？,我国政府机构精简过程的回顾中国自1949 年以来，进行了数十次政府机构改革，其中规模较大的机构改革共有六次，也可以看作是四个大的“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的循环。1949 年，政务院粗具规模，共有机构35 个，为了适应大规模经济建设的需要，政府机构增加到42 个。1954 年，国务院成立时机构已增加到64 个。1955-1956 年，国务院再次扩充机构达到81 个。1958-1959 年进行第二次机构改革，政府机构减少到60 个，至此，第一个循环结束。此过程简单表示为：1949 年确立（35 个机构）、1952 年小膨胀（42 个机构）、1954 年的较大膨胀（64 个机构）1960-1965 年，进行第三次机构改革，政府机构增加到79 个但机关工作人员却进行了大批的“下放”，国家机关工作人员减少了81 万人。1970 年，政府权力大下放，国务院机构名为32 个实为19 个，机关工作人员减少了2/3 以上。“这是在特殊历史条件下形成的极不正常的行政管理体制”。至此，第二个循环结束。这一过程简单表示为：1960 年（60 个机构）、1965 年底大膨胀（79 个机构）、1967 年5 月军管机构发生非正常大变动、1970 年裁并（32个机构）1971-1975 年，国务院在动荡中恢复，机构为52 个，1976-1978 年增加到76 个，1979-1981 年底达到100 个，1982年进行第四次机构改革，政府机构减少到61 个。至此，第三个循环结束。这一过程简单表示为：1971 年恢复（32 个机构）、1975 年增加（52 个机构）1981年大膨胀（100 个机构）、1982 年精简（61 个机构）1985-1986 年底，机构再次膨胀达到72 个，1988 年进行第五次机构改革，减少到65 个，1989-1993 年，机构再度膨胀达到86 个，1993 年进行第六次机构改革，机构减少到59个。至此，第四个循环结束。这一过程简单表示为：1982 年精简（61 个机构）、1986 年膨胀（72 个机构）、1988 年精简（68 个机构）、1992 年膨胀（86 个机构）、1993年精简（59 个机构）,具体内容包括：合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。组建工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。组建交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。不再保留交通部、中国民用航空总局。组建人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。国务院机构改革是深化行政管理体改革的重要组成部分。党的十七届二中全会强调，到2020年要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。专家普遍认为，国务院这轮机构改革是在以往改革基础上的继续和深化，体现了积极稳妥的指导思想。1982年以来，国务院机构改革已进行过5次。,彼得原理,英国学者劳伦斯J 彼得和雷蒙德赫尔在彼得原理一书认为:“在等级制度中,每一名雇员都趋向于晋升到他所不能胜任的等级上。”这就是有名的彼得原理.,权变领导理论.前期课件课件行政管理学第七讲.ppt,一、权变理论内涵美国当代著名心理学家和管理专家弗雷德菲德勒认为能够决定领导者领导效果的是环境条件。当环境条件非常有利或者非常不利的情况下，工作导向型的领导者容易取得成效；当环境条件处于中等有利情况下，员工导向型的领导者容易取得成效。,一、权变理论内涵,领导效果取决于环境条件，而影响环境条件的根本因素有三：第一，领导者与成员的关系。第二，职位权力，即领导者所处职位的固有权力。第三，任务的具体化。,布坎南政府失灵,一、公共选择理论概述二、政府失灵及其表现三、政府失灵理论述评,公共选择理论（1）,公共选择理论运用经济学的方法和基本假设来分析现实生活中政治个体和政治团体特别是政府的行为特征，讨论政策选择和政府失灵问题，并据此提出了改革政府公共政策选择机制失灵的两条思路。公共选择理论的代表人物主要有布坎南等人。,公共选择理论（2）,公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者和厂商，他们之间交易的对象是私人物品，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品。在政治市场上活动的主体是选民、利益集团和政治家、官员，选民和利益集团是政治市场上的需求者，政治家和官员是政治市场上的供给者，他们之间交易的对象是公共物品，人们通过民主选票来选择能给他带来最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。,公共选择理论（3）,在西方民主制度下，把个人对公共物品的偏好转换成集体选择，主要采用两种决策体制：一是代议民主制，即议员代表公民投票表决；二是直接民主制，即全体公民直接投票表决。公共选择理论认为，这两种决策选择机制都不是最优选择机制或有效率的选择机制。下面看看代议民主制、直接民主制的决策选择情况。,公共选择理论（4）,公共选择理论认为，政府是由政治家和政府官员组成的，政府的行为和目标在很大程度上受政治家和政府官员的动机支配。政治家从事政治活动的目的是追求政治支持最大化，因此支持能赢得更多选票的政策。政治家为了获得政治支持最大化，往往屈服于代表特殊利益的压力集团。政府官员则追求效用最大化即预算拨款最大化，因为政府官员的薪金、所在机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力和地位等，直接与预算拨款规模正相关。,公共选择理论（5）,在政治市场上，政治家和政府官员在扩大政府预算规模上“不谋而合”：一方面，政治家对拨出的使公共物品产量最大化的预算感兴趣，因为满足了选民对公共物品的需要将有助于保证他再次当选；另一方面，政府官员希望最大化他的预算规模，因为这为他提供了获得效用最大化的资源。这种由各自最大化动机出发的“一拍即合”，导致政府规模不断膨胀。,公共选择理论（6）,在西方民主制下，通行的选择规则主要有两种：一致同意规则和多数票（通过）规则。在一致同意规则下，一项议案只有获得全体投票人的一致赞成才能获得通过。根据这种规则做出的集体决策可以满足所有投票人的偏好。但在实际生活中，除了像联合国常任理事国会议等少数场合外，一致同意规则很少被使用。因为使用这种规则进行决策的成本太高，需要大量的协商、磨合、讨价还价。同时这种规则往往使多数人拥护的议案不能获得通过，使很多公共选择有过程而没有结果。,公共选择理论（7）,多数票规则是民主国家经常使用的投票规则。这种决策规则就是少数服从多数。这里的“多数”可以是简单多数即超过半数，也可以是特定多数如三分之二等。多数票规则也不是一种理想的公共选择规则。因为多数票规则没有如实反映个人偏好的强度，按照多数票规则进行选择往往难以获得均衡的结果。同时，在多数票规则下，选择的结果取决于多数人的偏好，单个人的偏好对选择结果影响很小，因此会导致选民对公共选择活动的冷漠。,公共选择理论（8）,综上所述，在现行民主制度下，没有一种选择机制称得上最优或有效率的选择机制。西方民主制度既选出了像林肯、丘吉尔和罗斯福这样一些杰出的政治家，也选出了像希特勒、墨索里尼和庇隆这些给人类社会带来灾难的政治家。,公共选择理论（9）,既然政治市场上现行的选择机制是失灵的，那么出路何在？公共选择理论为此提出了两条思路：一是市场化改革，即把经济市场的竞争机制引入政治市场来提高后者的运行效率；二是宪法制度改革，即通过重新确立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则来改善政治。,企业型政府理论（1）,企业型政府理论的代表作，是美国的戴维奥斯本和特德盖布勒合著的改革政府一书。奥斯本和盖布勒在改革政府一书中指出，那种适应传统工业社会的需要而设计的政府，带有致命的弱点，如庞大的机构，集权式管理，标准化的统一服务模式等，因而不适应瞬息万变的信息社会和以知识密集为基础的经济发展的需要。奥斯本和盖布勒认为，政府是我们用来解决社会问题的一种工具。现在这个工具过时了，我们应该重新塑造它。,企业型政府理论（2）,奥斯本和盖布勒要重新塑造的政府是：导航性的政府。政府应集中精力做好远景规划，明确发展的方向与目标，引导民间机构去执行，即政府导航掌舵，而把具体的服务性工作交给民间的营利和非营利性机构承担。还权于民的政府。政府应将社会管理和服务的权力下放给社区和非政府组织，让民众自己管理自己的事情。,企业型政府理论（3）,竞争性的政府。在政府活动中引入竞争机制，鼓励政府部门之间竞争，鼓励民众参与提供公共服务，以提高政府部门的活力和公共服务的品质。任务驱动的政府。政府应摆脱繁文缛节的束缚，用基本目标任务和必要的规则与预算驱动政府 雇员去履行各自的责任。注重结果的政府。政府应转变投入产出的观念，注重实际结果，建立以结果为导向的管理体制。,企业型政府理论（4）,服务顾客的政府。政府是为社会公众服务的，应明确自己的服务对象是谁，增强顾客意识，满足顾客需要。会赚钱的政府。政府应改变只注意花钱，而忽略赚钱的倾向，像企业那样注重投资和赚钱。前瞻性政府。政府应增强预见未来的能力，重视战略思考和长远规划，改变目光短浅的现状。,企业型政府理论（5）,分权化的政府。政府应增强分权管理观念，授权地方政府或派出机关发挥因地制宜的管理作用。市场导向的政府。政府管理社会公共事务和提供社会公共服务应以市场为导向，并改变单纯依靠行政指令控制管理的办法，逐步引入市场机制，利用市场机制来进行管理。奥斯本和盖布勒认为，这样的政府虽然不能解决当今政府面临的所有难题，但它可以解决官僚体制所固有的大部分弊端。,登哈特新公共服务理论,一、新公共服务理论概述二、新公共服务理论的时代价值三、新公共服务理论述评,分析框架新公共服务理论的背景对新公共管理的批判新公共服务的起源新公共服务理论的内容 思考和启示,一、背景,自20世纪70年代以来，西方国家针对政府管理过程中出现的财政危机、信任危机以及效率危机，开展了一场旨在推行政府管理民营化、效率至上和顾客取向的政府改革运动，这场运动的名称很多，有“管理主义”、“企业型政府”、“重塑政府”等，但是运用的最广泛的是“新公共管理”。这种以经济学为基础，以政府和市场关系协调为核心的新公共管理运动，不但成为西方国家改革的理论指导，而且也波及到发展中国家，成为近年来规模空前的公共管理改革的主导方向。新公共管理真的是救治百病的灵丹妙药吗？当代政府真的能像麦当劳那样的经营吗？（里查德J斯蒂尔曼语）,二、对新公共管理的批判,主要表现在以下几个方面：1、公共管理者是企业家吗？对企业家精神的置疑 新公共服务认为在企业家精神的这种足智多谋之外，不应该忽视其暗含的其它意义。（1）企业家精神意味着每个政府代理人应该以自己或代理机构的利益为基础来行动。这个理念使他们像所有者一样思考，纯粹把公共的资金看成自己的，以激发个人利益来实现管理的目的。这种观念赞扬了单个自利的个人的创新潜力，否定了公众在资金开支的确定以及公共方案设计上的作用。公众才是公共资金的所有者，所以，公共管理者不应是追求自己或代理机构的利益，而是要追求公共利益，必须重视长期存在的责任和回应性。,（2）在企业家精神注重创新和改革的背后，是习惯于冒险、不愿意遵守制度以及受到约束甚至对员工横行霸道。佩龙和葛尔力认为企业家身份强调自主性、个人远见、隐秘和冒险，这些价值都是和公共行政主张的民主责任、公开、公民参与相对立的。（3）企业家精神追求经济、效率和效益，但是很难承担起整个社会发展进步的责任。因而，让公共管理者在提高效率的同时又保持责任心具有相当的难度。,2、民主与公平优先还是效率优先？公共管理核心价值的弱化,新公共管理把“三E”作为自己价值的基础，忽视了公共管理中人对公平愿望的要求，无力担负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任，也无法实现道德水准的责任。乔治弗雷德里克森认为，“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三大理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。”“政府企业化运作的改革让我们付出了相当大的道德代价”。台湾学者李宗勤也认为，同步把市场与企业价值内化为政府的任务目标却大大危及了公共服务的民主宪政包括公平、公正等价值。,3、是“顾客”还是“公民”？对公民身份的忽视,公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，他们更重要的是“公民”。公民与顾客这两个概念是不同的。公民不仅是政府的顾客，他还是委托人和所有者，是主人。“公民与政府之间多种多样的关系顾客、委托人、选民、主体暗示着顾客这个称号正在受到特别的限制。”并且，与私人部门不同，公共部门识别其服务的对象顾客也是相当困难的。“因为政府的服务对象远不止直接的顾客。政府也服务于这样一些人：等待服务的人，没有积极地寻求服务但可能需要服务的人，服务收益者的后辈，直接收益者的亲友等等，甚至也有一些不想成为顾客的顾客，比如，那些因超速行驶受到罚单的人。”（罗伯特B丹哈特,珍妮特B丹哈特）,以顾客为导向的政府最终只是对每个分散的个体的短期自我利益作出回应，政府的存在仅仅是一个能够使自利得到体现的地方。但是公民身份则不同其重要方面“在于能够整合自我的多个方面去超越个体存在，在协商的过程中，个体对他人利益和需要的理解，并将这种理解内化，从而以一种更广泛、更包容的观点看待公共利益。公民地位不是市场的竞争关系所追求的，也是它不能提供的。”,4、追求个人利益还是公共利益 对竞争机制的怀疑,在市场模型中竞争而不是合作成为一种更为普遍的策略。这些竞争体现在公私人部门之间、私人部门为争取公共合同之间、公共部门之间以及政府各部门的内部服务之间等等。竞争会带来改进，这在某些环境如企业、自然界中无可置疑；但是，在政府交易中，并没有一种支配性的力量来控制交易，迫使买卖双方以公共利益为目标，终止他们追求自我利益的交易。批评者认为，个人利益的最大化并不能必然的推动公共利益的实现，市场的作用抑制了协商的发展，合作比竞争更能推动公共利益的实现。通过竞争解决冲突总是显得不那么令人满意和缺乏稳定性，而谈判和调解是争论处于对话之中，民主的对话总比政治市场能产生更好的政策。,三、新公共服务的起源,民主社会的公民权社区和市民社会组织人本主义组织对话理论,1、民主社会的公民权理论,亚里士多德：在政治学中首先提出了公民权，他认为公民权事实上就是公民通过参与城邦工作，来实现他们完美人格的一种理想。作为积极主动的公民既有利于自身利益的实现又有利于公共利益的实现，在他们看来这是一种具有崇高道德的生活，是每一个具有公民道德、乐善好施公民的价值体现。卢梭：把公民界定为把社区利益放在心上的人。公民权被看作是一种包含有对社区及其成员的承诺；对公共事务的参与水平，以及把公共利益置于个人利益之上的生活方式。美国林肯总统在葛底斯堡演讲中的“民有政府、民治政府、民享政府”这一句话充分说明在美国政治生活中对公民角色的重视。,桑德尔（Sandel 1996）认为，国家和公民之间关系的主导模型建立在这样的思想基础之上：政府的存在就是要一定的程序（如投票程序）和公民权利，从而使公民能够根据自身利益做出选择。这与新公共管理比较一致。但是，桑德尔就民主社会的公民权提出了不同的视角。在这种视角下，个人会更积极地参与治理过程。以此看来，公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，并具备更广阔、更长期的视野。这要求公民了解公共事务、有归属感、关注整体、与性命攸关的社区达成道德契约。,与这种观点相一致，金和斯迪沃斯（1998）主张，行政官员应当把公民当作公民来看待，而不只是把他们看作投票人、委托人或顾客；他们应当分享权威并减少控制，应当相信合作的效力。此外，与公共管理者要求更高的效率相比，金和斯迪沃斯认为：公共管理者应当寻求更有效的回应，相应地提高公民的信任度。这种观点直接为新公共服务提供了理论基础。,2、社区和市民社会模型,在公共行政领域中，对社区的要求体现下述观点之中：政府的作用，特别是地方政府的作用，事实上，就在于帮助创立和支持“社区”。这种努力部分地取决于建设一些健康的、有活力的“中介机构”。这些机构既要关注公民的愿望和利益，也要为公民更好地参与更大的政治体系提供经验。正如普特纳姆（Putnam）所主张，美国的民主传统以存在活跃的公民为基础，他们活跃于各种团体、协会和政府机构之中。这些小型团体聚合起来就构成了“市民社会”。只有在这里公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。正如金和斯迪沃斯（1998）所指出的那样，政府在创建、促进和支持公民与社区之间联系的过程中能够起到重要的决定性作用。,4、组织人本主义,由于传统的官僚层级制限制人类活动的视野不利于人的作用的发挥，所以人本主义试图把公共组织改变成更少的受权威控制和自我实现、自我满足的组织。新公共服务主要吸收组织人本主义优于传统组织的精华。由于组织人本主义“能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展。”也就是说人本主义认为组织中的人并不是中立的，一切工作也不能仅以效率来评判，平等、公平、正义、回应性等也是重要的价值核心。,5、后现代主义的话语理论,后现代主义认为，由于我们在后现代世界中是相互依赖的，所以治理必定会越来越以相关各方包括公民与行政官员之间开诚布公的对话为基础：为了使公共管理活动充满生机与活力，并增进公共管理的合法性，就必须增进公共对话。在后现代主义看来就是要培育一种话语理论，但是这种话语是建立在这样一种正当性基础之上的：,（1）真诚。就是要求参与对话者要彼此信任。没有一个真诚的公众对话，就不要指望满足公众利益且为此付诸行动。（2）切合情景的意向性。对话要把他们的诉求与特定的语境相联系，以加强针对性。（3）自主参与。它能使对话具有积极性、主动性。因为缺乏参与精神的参与者所具有的冷漠和被外力所迫而参与同样使对话毫无意义。（4）具有实质意义的贡献。使每一个人都有机会在对话中发表自己的观点。,四、公共服务理论的内容,登哈特夫妇在民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话的基础上，提出了新公共服务的七大原则。,1、服务而非掌舵,这是被登哈特认为是七大原则中最突出的原则。公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。在现代复杂的社会生活中，政府控制或驾驭社会的能力越来越弱，感到力不从心。政府在公共政策的制定过程中，不再是唯一的主体，它事实上已经成为一个参与者，一个非常重要的参与者。“当今用于指导社会的那些公共政策是一系列复杂因素相互作用的结果，这个过程涉及到多个集团和多重利益，这些集团和利益最终以令人迷惑和不可预测的方式结合在一起，可见，政府不在处于控制地位。”,在这种新的现实条件下，政府的首要作用不再是通过命令和管制来指挥公众的行动，也不是简单地制定奖惩规则来引导公众。新公共服务理论认为，问题的解决需要公民的参与，需要政府与私人、非营利组织协同行动。政府的角色从控制转变成调解、协调甚至裁决。,2、公共利益是目标而非副产品,公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。新公共服务提出，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。事实上，在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商是非常重要的。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。以这些协商为基础，才能建立具有广泛基础的社区、国家或民族的远景目标，才能为未来提出指导性的理想。通过该过程，促使行政官员、政治家和公民处于思考社区和国家预期发展前景的过程中。,除了这种促进作用，政府还肩负着道义责任，即确保经由这些程序而产生的解决方案的完全符合公正和公平的规范。政府的作用将是确保公共利益居于主导地位，确保解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。公务员应当积极地提供舞台。在这个舞台上，公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念，并形成共同的公共利益观念。公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求，而应该鼓励公民采取一致的行动。这样，他们就可以理解各自的利益，具备更长远、更广博的社区和社会利益观。,3、战略地思考，民主地行动,在社会远景目标和计划的制定中需要公民的参与，是否意味着计划的执行过程就可以交由公共行政人员去实施而不需要公民的参与呢？新公共服务理论认为，符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。为了实现集体的远景目标，在具体的计划实施过程中，依然需要公民的积极参与，使各方的力量集中到执行过程中去，从而迈向预期的理想目标。通过参与和推动公民教育计划、培养更多的公民领袖，政府就可以激发公民自豪感和责任感。,4、服务于公民而不是顾客,新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。新公共管理模式的核心内容是，政府“掌舵”、市场“划桨”，公民只是“乘客”（顾客）。如此这般看待公共管理会使人非常直观地提出一个十分简单的问题：谁拥有“这条船”？他们显然忘了“这条船”属于它的公民。也许在新公共管理者看来，能进入公共事务管理领域的只有三种角色：官僚、企业家以及顾客，惟独没有公民。所以说，当公共行政领域逐渐抛弃划桨观念并接受掌舵的责任时，那仅仅是用一个“行政中心”的观念代替另一个“行政中心”的观念。（罗伯特B丹哈特,珍妮特B丹哈特）,这将阻塞公民进入公共管理领域的途径，使公民成了从属于公共服务的消费者。民主治理中，公民应具有多重角色，他是公共服务的接受者、参与者和监督者，亦是纳税等义务的承担者。将公共服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府间的关系不健全、角色错乱。（张成福）,5、责任并不是单一的,传统公共行政和新公共管理在责任上是单一的。新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。新公共服务理论意识到了这些责任的现实性和复杂性。它承认，在规范相互冲突和重叠的情况下，公共行政官员陷入了复杂的价值冲突之中。,怎样才能够和应当怎样服务于公民和公共利益？新公共服务要求行政官员不要独自做出这些决定。如果通过对话过程、经纪业务、向公民授权和具有广泛基础的公民参与，这些问题就一定能够得以解决。公共行政官员的作用在于让公民了解公共问题的冲突及相关信息参数，以便使这些实际情况成为讨论过程的一部分。这样做不仅获得了现实的解决方案，同时也确立了公民权和责任。,6、重视人而不只是生产率,公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。从长远的观点来看，试图控制人类行为的理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到充分关注的情况下很可能要失败。此外，虽然这些探讨可能会取得一些成果，但是它们却培养不出具有责任心、献身精神和公民意识的雇员或公民。,在新公共服务理论家看来，如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。公务员的动机和报酬不仅仅只是工资和稳定性的问题，他们希望能够改善其他人的生活。,分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提机会以便他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。分享领导权必定会具有相互尊重、彼此适应和相互支持的特点。特别是通过人民或与人民一起来行使领导权可以改变参与者并且可以把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观念上。在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认、支持和报偿。,7、超越企业家身份，重视公民权和公共事务,与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。新公共管理鼓励公共行政官员像工商企业家一样去思考和行事，这导致了相当狭隘地看待所追求的目标使生产率最大化、满足顾客需求、接受风险和充分利用风险带来的机会。新公共服务理论明确提出，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者。政府为公民所有。,五、思考和启示,新公共服务把公民置于第一位 新公共服务坚持认为，“公共组织和它们的顾客之间关系远比汉堡包柜台后的营业员与其顾客之间的关系来得复杂”。政府与公民之间是不同于企业与其顾客之间的关系的。“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约。”公民是政府这条船的拥有者，他关注的是公共利益以及这个社会的长期结果，而顾客关注的是短期的欲望以及这些需求如何尽快的得到满足。公民的身份和地位就要求政府工作人员必须乐意倾听公民的心声，并且把公民的需要和价值放在第一位。,政府不能再像以前一样对公众的需要简单的通过“是的，我们能提供那项服务”或者“不，我们不能提供”做出回应。而是应该尊重公民权，让他们有更多的民主参与的机会。以“让我们共同寻找解决问题的途径，然后一起去实现它”来回应公众。在公民积极参与的社会中，政府扮演的是调解、协调甚至裁决的角色。新公共服务相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。,新公共服务对公共利益的重视,新公共服务认为，个人利益是纷繁复杂的，甚至是相互冲突的，个人利益的总合并不能导致集体利益的实现。“在一个充斥着追求自我利益的背景中很可能破坏更大的公共利益”。新公共管理认为“经济理性人”逐利行为是公共行为的动力，认为个体利益的简单相加就能实现公共利益，因此，它主张引入竞争机制促使个体追求自身利益，最终使公共和个人问题都能得到满意的解决。,公共利益是一个共同事业，它需要公民参与其中，在无拘无束的、真诚地进行对话的环境中，共同协商来确定和实现的。正如帕特南所说的：当个体与他人合作时，他考虑的不仅仅是直接的自我利益，他会学着做一个公共人。公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求，而应该鼓励公民采取一致的行动。这样，公民就可以理解各自的利益，具备更长远更广博的社区和社会利益观念。,新公共服务重新定位政府的角色,在传统公共行政那里，政府的角色是“划桨”；在新公共管理那里，政府的角色是“掌舵”；而新公共服务理论中，政府的角色是“服务”。在如今的政治生活领域政府不再是主要的处于控制地位的掌舵者，而只是一个非常重要的参与者，更多的私人部门、非营利组织直接参与到政策的制定和实施之中。政府越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。这些新角色要求他们具备新的技能，不是管理控制的传统技能，而是调节、磋商和解决冲突的新技能。,