行政管理学-第五章.ppt

第五章行政管理机构,第一部分学习目标,通过本章的学习，了解行政管理机构的性质和特点，以及不同的行政管理机构的类型，对行政管理机构有一个较为直接和理性的认识，同时掌握行政管理机构设置的一般原则和具体程序，对依法行政有更深的认识。,第一节行政管理机构的特性与作用,一、行政管理机构的特性（一）行政管理机构的含义行政管理机构是按照宪法和其他有关法律的规定，依照一定程序组建起来的，行使国家行政权力，履行各种行政职能的国家机关的总称，是国家机构的重要组成部分，亦称为行政机关、政府机关等。,1从社会管理的角度来看，行政管理机构是社会各种机关、组织中规模最大，管理范围最广的一种组织类型；2从国家统治的角度来看，它又是国家意志的直接体现者和实行者。,（二）行政管理机构特性的表现1合法性2主体性3系统性4权威性5执行性和管理性,1合法性行政管理机构存在的依据是行政权力的存在，没有行政权力，行政管理机构也不存在了。而现代社会的公共权力都必须合法存在，即由法律赋予，依照法律行使。所以，行政管理机构的首要特性是具有合法性。,2主体性 行政管理机构是行使行政权力的主体，是行政职能的主要载体，在行政关系中居于主动地位。在进行社会管理的活动中，行政管理机构要根据实际情况和公共利益主动地发现问题，维护秩序和制定规划。行政主体，就是根据国家授权依法以自己的名义实施国家行政管理的组织。,3系统性行政管理机构是一个庞大的、有机的系统。任何国家的行政管理机构都是依法设置的由若干要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明，协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。,（1）从管辖的范围来看，它包括中央政府、各级地方政府和各类基层行政管理机构，形成了一个类似金字塔形的层级结构，主要以分层管理的方式开展工作。（2）从横向上看，各层级的行政管理机构内部都有横向职能部门划分，这些部门分工领导和管理各有关事务。,4权威性行政管理机构作为国家权力的执行机关，以整个社会生活为自己的控制对象，拥有凌驾于整个社会之上的权威，能够运用各种法律和行政的手段来维持社会的政治秩序、经济秩序和文化生活秩序，保证社会的协调运转。强制性和权威性是行政管理机构进行社会管理的重要依据和工具。,5执行性和管理性一方面，在很大程度上说，现代行政管理机构大都是立法代议机构的执行机构，执行后者通过的各项法律和法规。另一方面，行政机关的权力日益增加，特别是委托立法权和政策制定权，使得行政管理机构有了很大的管理决策和辅助决策的权力。,二、行政管理机构的作用,（一）行使国家的行政权力，对社会公共事务进行管理1在经济事务管理方面，国家行政管理机构对经济部门（如工业农业部门、交通部门、工商贸易部门、经济计划部门等）实施领导，组织和管理社会经济。,2在社会事务管理方面，通过建立专门机构对社会福利、社会救济、社会保险等事业实施管理，以及对国家的教育、卫生、文化等各项事业进行领导和管理。3在政治管理方面，由公安机关、国家安全机关、军事机关、情报机关等，通过约束、控制、防御、保卫以及镇压手段，维护统治阶级的社会秩序，这是任何国家行政管理机构都不可缺少的作用和功能。,（二）执行和实施各种法律、法规、规章，维持社会治安和良好的市场秩序行政管理机构的作用是和立法机构、司法机构相对而言的，是整个国家机器的一个组成部分。,1立法是国家意志的表达，立法机构负责对国家重大事项进行决策，根据统治阶级和社会大多数人的意志制定法律；2行政是国家意志的执行，负责执行立法机构的法律，贯彻实施其决策；3司法则是运用国家法律审判具体的诉讼案件，保证法律公平、公正地执行。行政管理机构以立法机关的法律为出发点，向其负责，并受其指导和制约。没有行政管理机构，国家的法律和政策就不能得以实施。,第二节行政管理机构的组成方式及其类型,一、行政管理机构的组成方式所谓行政管理机构的组成方式，是指国家行政管理机构的组织形式与产生方式的总称。,（一）内阁制国家行政管理机构的组成方式1内阁制国家行政管理机构的含义 2英国的内阁制政府制度3意大利、奥地利、希腊、日本、以色列、印度、新加坡等也是实行内阁制政府制度，,1、内阁制国家行政管理机构的含义 内阁制国家的最高行政管理机构是内阁，内阁由首相、政府各职能部门的部长组成，首相为政府首脑，领导内阁。内阁由议院中占据多数席位的政党或政党联盟组成，其他政府机构的成员由任命产生，内阁向议会负责。国家一级的行政管理机构由内阁办公机构和各职能部门的机构组成。其主要代表国家是英国。,2、英国的内阁制政府制度（1）英国是实行内阁制政府制度的国家，中央政府即内阁是首相领导下的全体政府大臣的总称。中央政府由全体大臣、国务大臣、各部政务次官、执政党的督导员以及王室官员共约100人组成。,（2）内阁的产生主要是：由国家元首任命议会下院多数党领袖为首相，内阁其他成员由国家元首根据首相的提名任命。英国的惯例是，每次下院大选后，英王即任命多数党领袖为首相，授权其组织内阁，首相在与其他多数党首领协商后，提出政府和内阁成员名单，直接报请英王任命。在英国历史上，除有几次由多个政党共同组成联合内阁外，绝大部分内阁都是由下院中的多数党组成的内阁。,（3）英国中央行政管理机构体系中除内阁办公机构和政府各部门机构外，还包括枢密院。枢密院是英国历史上遗留下来的古老机构，是在法律上辅助英王行使立法、行政和司法权的最高政府机构。办公机构在首相的指导下由内阁秘书领导，设有内阁秘书处、中央统计局、管理与人事局和史料组。,3意大利、奥地利、希腊、日本、以色列、印度、新加坡等也是实行内阁制政府制度，其最高行政管理机构的组成方式与英国的大致相同。,（二）总统制国家行政管理机构的组成方式1总统制国家行政管理机构的含义总统制类型国家的最高行政管理机构由总统、总统办公机构、政府各部门机构以及独立机构组成。总统既是国家元首，又是政府首脑。总统通过选举产生，其他成员由总统依照法律程序任命。总统领导下的整个行政机关并不对议会负责。其主要代表国家是美国。,2美国的总统制国家行政管理机构（1）在美国，其联邦政府由总统、副总统和各部部长组成。总统作为政府首脑兼任国家元首，经民选直接产生。,（2）选举分为两个阶段进行：第一阶段：选举总统候选人，由各州按州议会规定的方式选举与该州选派于国会的参议员和众议员总数相等的总统选举人；第二阶段：选举总统，各州总统选举人组成选举人团，分别在各州府以无记名方式投票选举总统与副总统，获选举人票数二分之一以上者当选，若无人获得半数选票时，则由众议院和参议院分别选举正、副总统。政府各部部长由总统提名，经参议院同意后由总统任命。,（3）美国联邦政府包括总统办公机构、内阁和各部以及独立机构三类。其中的总统办事机构是白宫直属机构，是总统的助手和顾问班子。内阁不是中央政府的一级组织，只是总统的咨询机构。美国联邦政府的独立机构是指为了某项目以国会立法形式设立的、独立于政府内阁各部的行政机构。,（4）拉美的阿根廷、巴西、墨西哥，亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦，非洲的埃及、肯尼亚等不少国家采取这种方式组成其国家的最高行政管理机构或中央政府行政管理机构。,（三）半总统制国家行政管理机构的组成方式1半总统制类型国家的最高行政管理机构的产生方式兼有内阁制和总统制的特点，以法国的第五共和国最为典型。,2法国的半总统制国家行政管理机构（1）在法国，国家行政管理机构是政府，政府由总理领导，而总理是由经全民选举产生的总统任命的。总统与总理的关系是：前者决定大政方针，后者负责具体的行政事务。总统是国家元首，掌握实际统治权，成为国家权力的中心，不对任何机关负责。总统直接可以无须经议会同意而自行任命总理和政府部长，主持内阁会议；可以不经总理部署直接颁布紧急命令、发布总统咨文。,（2）作为执行总统的对内对外政策，掌管行政机构和武装部队的中央政府由总理、国务部长、部长、国务秘书等组成。（3）采用这种方式组成政府的国家主要是法国、芬兰、冰岛、葡萄牙等，20世纪90年代以来，俄罗斯和东欧一些国家也采用这种政府制度。,（四）委员会制国家行政管理机构的组成方式 1委员会制国家行政管理机构的含义委员会制国家的最高行政管理机构是由议会选举产生的委员会，委员会由主席领导，主席为政府首脑，委员兼任各部部长，最高行政机构对议会负责。委员会的办公机构和各职能部门机构共同组成国家一级的行政管理机构。这种类型的主要代表国家是瑞士。,2瑞士的委员会制国家行政管理机构（1）瑞士是世界上唯一长期实行委员会制政府制度的国家，它的政府组成方式比较特别。瑞士联邦委员会是瑞士最高行政管理机构，由联邦议会两院（国民院和联邦院）联席会议从有资格被选为议员的公民中选出七名委员组成，任期四年，与联邦议会的任期相同，可以连选连任，不受限制。,任期内，如出现委员缺位时，由议会补选。委员不得兼任议员。委员会设正副主席各一人，亦由议会从七名委员中选出。委员会主席就是联邦主席，既是政府首脑，又是国家元首，任期一年，不得连任。按照惯例，主席任期满时，由副主席通过选举继任，并另选新的副主席。联邦委员会设外交部、内政部、司法警察部、财政部、国民经济部、交通运输与能源部以及军事部，由七名委员分别兼任这七个部的部长。,（2）瑞士联邦议会不仅有立法权，而且有行政政策、方针决定权，是最高行政领导机构。议会是委员会的上级机关，对委员会享有监督权，可以变更或撤销委员会的决定和措施。议会通过的法律案或其他决定，委员会不能要求议会复议，必须服从和执行。,（五）国务院制国家行政管理机构的组成方式1国务院制国家行政管理机构的含义国务院制国家行政管理机构的最高行政管理机构是国务院，即中央政府，由全国人民代表大会产生，对其负责，受其监督。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院的办公机构和各职能部门机构共同组成中央人民政府的行政管理机构。,2、中国的国务院制国家行政管理机构中国宪法规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。从历史上看，国务院的前身是政务院，但是两者有一定区别。,（1）国务院总理由国家主席提名，经全国人民代表大会投票表决决定，由国家主席任命。其选举程序由以下三个环节构成：第一，提名，即全国人大选举产生国家主席，由国家主席提名国务院总理人选。第二，投票表决，即全国人大代表在充分协商和民主讨论的基础上投票表决。候选人获得半数代表的同意，即为通过。第三，任命，即总理提名人经全国人大代表投票表决通过后，由国家主席签署主席令任命。,（2）国务院的其他组成人员，包括副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长，由国务院总理提名，经全国人大代表过半数投票表决决定，再由国家主席任命。在全国人大闭会期间，根据国务院总理提名，全国人大常委会有权决定部长、委员会主任、审计长、秘书长人选，由国家主席任命。,二、行政管理机构的类型,（一）根据行政管理机构的性质划分 1领导机构2执行机构3监督机构4咨询机构5信息机构 6辅助机构7派出机构,（二）根据行政管理机构的职能划分1经济类行政管理机构这类机构主要代表国家对社会经济进行宏观调控和管理。2社会类行政管理机构这类机构主要进行社会文化生活等管理活动。3政治类行政管理机构这类机构主要从事维持政治制度和管理政府内政、外交事务等活动。,第三节行政管理机构的设置,一、行政管理机构设置的原则（一）行政管理机构设置的含义行政管理机构设置是指行政管理机构的设立、变更、撤销和合并等的总称。从历史的角度来看，行政管理的环境总在不断地发生变化，行政管理机构也不能一成不变，它要随着环境的变化而变化。因此，行政管理机构的设立、变更、撤销和合并，是一种正常的行政现象。,（二）设置行政管理机构时应该遵循的基本原则1适应性原则2协调性原则3权责相称原则4精干高效原则 5法制性原则,1适应性原则（1）根据社会政治、经济与文化的发展，适时而科学地设置、调整和改革行政机构，以适应社会向政府提出的要求，这是行政管理机构设置的最基本原则。（2）国家行政管理机构是一个与外部环境密切联系的开放性的社会系统，它适应外部环境的需要而产生；在与外部环境的相互作用中，发挥着自己的特定功能。,（3）一个社会的经济环境、政治环境和国际环境都可能对行政管理机构的设置和运转产生重大的影响。因此，设置行政管理机构必须要考虑到这些环境因素，适应外在环境的系统要求。当这些环境因素发生改变时，行政管理机构也要发生相应的转变，以求适应这些变化。,2协调性原则（1）行政管理机构是一个协调运转的系统，其结构如何，对系统整体功能的发挥有重大的影响。机构的结构合理、协调性高，则系统的整体功能大于部分之和；机构的结构不合理，则系统的整体功能小于部分之和。,（2）现代行政管理机构规模庞大，单位众多，没有有效协调，就会各自为政，难以履行行政职能。因此，在行政管理机构的上下级之间和同级各部门之间，机构设置一定要合理、协调。首先，要求机构设置要统一。其次，领导指挥的统一也有助于机构之间的协调。,3权责相称原则(3点内容）（1）行政管理机构是一个权责体系，权力和责任是任何行政管理机构的重要组织要素。权力是行政管理机构履行职能、发挥功能的工具和凭借，没有行政权力，行政机关的管理性和权威性就无法得到发挥。,（2）行政管理机构作为行政管理行为的主体和行政管理行为的施行者，也必须对自己做出的行政管理行为负责；否则，行政管理机构就可能滥用行政权力，不履行行政职责，与设置行政管理机构的原则相违背。,（3）行政管理机构是各法定职位的集合。职位是因工作需要而设置的工作岗位，是职权与职责的统一。每一个职位所应享受的行政权力与所应承担的行政、法律责任应保持一致，职权与职责都应有法定的、明确的说明。,4精干高效原则（1）追求行政管理高效率是由行政管理机构自身的性质所决定的。行政机关作为国家权力机关的执行机关，就是要高效率地执行宪法、法律和行政法规，追求行政管理高效率。（2）行政管理又是由许多部门、许多层次组成，行使着许多重要的权力。要获得行政高效率，行政管理机构就必须尽可能精简，避免职能重复交叉。,5法制性原则（1）行政管理机构设置的法制性原则包括两方面内容：一方面，行政管理机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障。另一方面，行政管理机构的权责都必须由法律赋予。（2）在进行机构设置的时候就必须对机构的权力范围和责任承担进行明确界定，形成法治政府和责任政府。,二、行政管理机构设置的程序,（一）行政管理机构设置程序的含义为确保行政管理机构的权威性和严肃性，实现机构设置的合法化，就必须将行政管理机构的设置程序纳入法制化的轨道，制定并严格执行行政机构编制法，这也是杜绝行政首长个人随意设立、变更行政机构的关键。所谓行政管理机构设置的程序是指依法设置行政管理机构的方法和步骤。,（二）行政管理机构设置程序的基本环节1提出行政管理机构设置的理由，并设计出初步方案要设置行政管理机构，政府或政府的机构编制部门必须就此提出充分的理由。然后，在调查研究和广泛征求意见的基础上，就行政管理机构的设立或者变更、撤销或者合并提出具体的方案。,2对行政管理机构设置方案的评估和论证行政管理机构的设立、变更、撤销和合并是一件非常复杂的事情。对于政府或政府机构编制部门提出的行政管理机构设置方案必须组织专家与相关人员进行充分评估和论证，在充分听取各方意见之后，还要进行必要的修改，甚至有时还得推倒重来。重新制订新的方案后仍然需要论证，直至其科学性和合理性得到绝大多数评估与论证者肯定后，方可提交给相关立法机构或上级行政机构予以批准。,3对行政管理机构设置方案的批准行政管理机构的设置方案提出并经评估、论证后，还必须提交有批准权的机关予以批准，这是一个必不可少的程序。一般说来，批准机关有立法机关和上级行政机关。,4对行政管理机构设置方案的落实与实施在行政管理机构设置方案经立法机关通过或经上级政府批准后，就需要对方案进行组织实施。组织实施的过程是一个非常复杂的过程，关键是人、财、物的组合。行政管理机构设置方案的实施，由中央政府和地方政府负责。,（三）我国行政管理机构设置的具体程序我国国务院行政机构设置和编制管理条例第五条规定：“国务院行政机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关事先组织有关部门和专家进行评估和论证。”根据国务院组织法、地方政府组织法和国务院行政机构设置和编制管理条例。,我国行政管理机构设置的具体程序应包括：1国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。,2国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。3省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府编制管理机关提出方案，报经同级人民政府常务会议讨论通过，并报请国务院批准，最后报同级人民代表大会常务委员会备案。,4自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上级人民政府批准。5省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机构。6县级以上地方各级人民政府工作部门内部机构的设立，在上级政府批准的编织总额内，由各工作部门报请同级编制部门批准。,三、行政管理机构编制（一）行政管理机构编制的含义1行政管理机构编制是指国家行政机关的组织机构、人员定额、职务名称、工作量、工资标准和经费额度等的总称，简称行政编制。狭义的机构编制是指一个行政管理机构的人员定额，以及各种人员的比例结构。其中，人员的定额是指人员数额上的限制；人员的比例结构是指各种职务、职级人员的比例关系。,三、行政管理机构编制（一）行政管理机构编制的含义1行政管理机构编制是指国家行政机关的组织机构、人员定额、职务名称、工作量、工资标准和经费额度等的总称，简称行政编制。狭义的机构编制是指一个行政管理机构的人员定额，以及各种人员的比例结构。其中，人员的定额是指人员数额上的限制；人员的比例结构是指各种职务、职级人员的比例关系。,2编制具有经济、组织和法律三方面的含义，对行政管理机构来说，行政经费的预算、收支等均以编制工作为基础。同时，行政管理机构为了完成一定的目标而把各种人员组织起来，也是通过编制工作具体体现出来的。编制工作又是根据国家计划按照法定程序进行的，所以，一经确定，就具有法律的权威，未经法定程序，任何人无权随意更改。,（二）行政编制管理机构1行政编制管理机构的含义行政编制管理机构是指国家行政管理体系中依法管理各类行政管理机构编制的部门，是行政编制管理的主体。各国主管行政编制机构的设置以及管理内容各不相同。,2我国的行政编制管理机构我国中央一级主管行政编制的机构是中华人民共和国中央机构编制委员会，各省、自治区、直辖市及其下属县以上地方政府设有机构编制委员会。,（三）行政编制管理的内容1行政编制管理的含义行政编制管理是指对行政管理机构的机构设置、人员数量以及人员结构的管理。,2编制管理的主要内容（1）职能管理职能是组织机构得以设立的依据和基础。职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是国家根据一定时期内国家的方针政策以及社会、经济、文化等发展的需要，对各行政管理机构的职能进行配置、协调的活动。,（2）机构管理所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。根据各级政府的职能总量及类别，确定每级行政管理机构的总体规模。如规定省级政府机构,（3）人员编制管理人员编制管理是指对行政管理机构内部人员数量、结构、领导职数、员工数额等的确定及其管理，这是行政编制管理中最大量、最经常的工作。主要内容包括：第一，制定各级政府编制比例和编制标准。第二，制定各部门、单位的人员编制总额。第三，确定人员编制结构。,