公共行政学课件第一章公共行政学概说.ppt
祝同学们新学期身体健康、学习进步、万事如意！,公共行政学,2023/11/11,赣南师范学院,课程简介公共行政学，也叫行政管理学，是一门研究国家行政系统对国家和社会公共事务进行有效管理的规律的科学，它通过对政府管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、制度与过程、历史与未来的研究，揭示公共行政活动的发展规律，推动公共行政管理科学化、法制化、规范化的进程，促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益。,2023/11/11,赣南师范学院,参考文献,1、行政学概论 张国庆 北大出版社2、奥斯本和盖布勒：改革政府。3、弗里德利克森：公共行政的精神。4、尼古拉斯亨利：公共行政与公共事务（第八版）5、丁煌：西方行政学说史6、人大复印资料公共行政,2023/11/11,赣南师范学院,第一章 行政管理学概说,第一节 公共行政与公共行政学 第二节 公共行政学的历史演变 第三节 学习公共行政学的意义与方法,2023/11/11,赣南师范学院,第一节 公共行政与公共行政学一、作为管理活动的公共行政：内涵与特点（一）行政管理活动的出现 1作为一种管理活动自从国家的产生则有之（1）融合型(Fused Model)的农业型行政模式 A.经济基础是农业生产力；B.土地的分配和管理是政府的重要事务；C.官僚的职位重于行政政策本身；D.行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩；E.流行世卿世禄的行政制度；,2023/11/11,赣南师范学院,F.政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；G.政府与民众沟通较少；而且同一阶级成员的交往也受时空的限制。H.行政活动一地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一（2）衍射型(Diffracted Model)的工业型行政模式 A.经济基础是工业经济；B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则；D.高度的社会流动，发达的沟通渠道；E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一；,2023/11/11,赣南师范学院,（3）棱柱型(Prismatic Model)的过渡行政模式 A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行政特性仍具有很大影响力；C.传统结构与现代结构重叠存在；过度社会的行政模式既具有农业社会行政模式的一些特征，有具有工业身会行政模式的一些特征，明显带有新旧并存、稻稗混杂的特点。,2023/11/11,赣南师范学院,（二）公共行政与公共管理 1公共行政的“公共性”（特点）（1）公共行政的权力基础是公共权力；（2）公共行政的基本职能主要是管理社会公共事物；（3）公共行政的宗旨是为公共利益服务；（4）公共行政必须承担社会公共责任；（5）公共行政必须坚持公开、公正、公平的原则。,2023/11/11,赣南师范学院,2公共行政是资本主义国家和资产阶级民主发展到一定阶段的产物（1）近代政治革命实现了国家权力由国王向议会的转移，以主权在民为思想基础，以三权分立为前提，以权力制衡为原则的代议制民主的确立，使国家权力具有了公共特征；（2）公共领域和私人领域有来自宪法和法律的明确划界，它规定了公共权力行使的边界，私人领域是国家权力不得侵入的领地；（3）管理公共事物，实现公共利益是公共权力存在和行使的合法基础。,2023/11/11,赣南师范学院,3公共行政与公共管理的区别与联系（Public Administration Public Management）公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。新公共管理：（1）欧美国家的一场政府改革运动；（2）作为一种理论形态：运用工商企业的管理理论分析政府行政管理的所形成的一系列理论观点。,2023/11/11,赣南师范学院,（三）政治行政观和管理行政观简析 1政治行政观（行政的特性）就“两分法”的政治行政观而言，它强调行政活动主要是执行政策，指出其执行性特点。在威尔逊看来，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为，“行政管理的很大一部分与政治无关应当把其中很大一部分从政治实体的控制下解脱出来。”,2023/11/11,赣南师范学院,2管理行政观（管理的共性）就管理行政观而言，由于强调了行政活动的管理特征，借助科学手段去分析行政，使公共行政学向着可操作的应用领域发展，其实际意义是不容忽视的。但是，管理行政观并非无懈可击，较为突出的问题是，它对行政作纯技术意义的概括，很难揭示与行政活动相关的政治价值因素，也无法将管理层次最高、管理范围最广、公共事务最繁重的政府管理与企业管理、以及政府与企业之外的其它管理活动区分开来,2023/11/11,赣南师范学院,（四）公共行政的定义 综上所述，行政作为国家的管理活动，内在地包含着“政治”和“管理”两个基本点。一方面，行政与政治有着不解之缘，它以政治为前提，是在立法确立的大框架下，将政治决策加以真实的兑现，以维护和实现公共利益；另一方面，它又以操作为主要特征，是对国家公共事务实施管理的活动过程，通过科学的管理方式和手段以实现高水平、高效能的管理是公共行政内在的要求，它直接决定着公共利益的实现程度。公共行政定义：国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。,2023/11/11,赣南师范学院,这个界定包含如下内容：其一，公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。其二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。第四，宪法和法律是公共行政的依据。第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式，制定政策和实施政策构成政府管理的基本过程。,2023/11/11,赣南师范学院,二、作为理论形态的公共行政学：研究对象与课程内容（一）公共行政学的定义 行政管理学是一门研究政府组织及其人员从事国家事务管理、社会公共事务管理以及政府机关内务管理过程中带有规律性的原理、原则、方法和技术的科学。作为一种科学范畴：政治与行政两分法的提出 威尔逊的著名论文行政研究（1887）和古德诺的名著政治与行政（1900）中提出的政治与行政两分法的观点，被公认为开创了公共行政学的传统。,2023/11/11,赣南师范学院,（二）公共行政学的研究对象（范围）1公共行政的功能行政职能 2公共行政的载体行政组织 3行政管理过程行政决策、行政实施和行政监督 4行政管理的主体公务员、行政领导 5行政管理的手段、依据和物质基础行政权力、行政法、行政道德和公共财政,2023/11/11,赣南师范学院,（三）公共行政学的特点 行政管理学作为一门理论与应用相结合的学科，其学科特点可以主要归结为以下几个方面：（1）政治性和社会性。（2）综合性与独立性。（3）应用性和理论性。（4）权变性和规范性。,2023/11/11,赣南师范学院,第二节 公共行政学的历史演变一、公共行政学在西方的产生与发展（一）1718世纪的社会契约论：公共权力的正当性和合法性 1社会契约论的内容（霍布斯、洛克、卢梭）在社会契约论的影响下传统的王权、教权、领主权在各种改革中逐渐被废除；权力分立制度、议会制度、政党制度、报刊制度在相应的改革中逐渐确立。2就其现成的形式而言，社会契约论是关于国家权力分布的一种学说，并不具体讨论公共行政的体制、决策和运作方式等问题，总体上属于一种政治学理论。,2023/11/11,赣南师范学院,然而，社会契约论所关注的核心问题公共权力的正当性和合法性，确是近代以来公共行政得以进行的一类前提条件，他既规定了公权与私权的合法边界，也制约着社会自律与政府干预的有效范围，从而是任何公共行政理论所不能不研讨的问题。,2023/11/11,赣南师范学院,（二）19世纪末20世纪初形成传统公共行政理论：行政组织的有效性 1背景（公共行政学产生在美国的原因）政府职能扩大，除了治安、司法、税收、国防、外交等传统的职能之外，诸如保护和补偿经济上处于弱势的群体，对社会结构的长期变化进行规划倡导，对经济总量的平衡进行规制，甚至直接提供某些产品和服务等，构成新的职能。在“可承受”的税负约束下，履行这些职能的可行之路是提高政府组织的效率，在完成预定政策目标的过程中花费最少的资金和努力。,2023/11/11,赣南师范学院,2传统公共行政理论包括的内容（1）威尔逊：政治与行政两分法提出追求效率的价值预设；（2）泰勒：以效率为中心的科学管理（3）韦伯：官僚制提高效率的组织保证,2023/11/11,赣南师范学院,3评价 与1718世纪的社会契约论相比，威尔逊韦伯范式对公共行政理论的推进是明显的。其一，它实现了问题转换，把契约论者所关心的法律与道德的统一性问题，转换成政府组织的有效运作问题。经由这种转换，公共行政才能从国家与社会的关系中分离出来，成为相对独立的研究领域，从而把一般性的关于公共权力结构的论证，延伸为一种权力运作的管理模式。由此衍生的诸多“行政原则”（命令统一、管理幅度、命令链条、部门职能化等）又使之通向操作水平。其二，它实现了方法转换，把契约论者惯用的“自然状态”和“自然权利”的思辨讨论，转换为在给定规范前提下对政府效率的实证分析。经由这种转换，公共行政的实践性特点才凸现出来；带有实证性的成本分析、绩效评估等方法被不断引入，以致延伸出服务于公共支出决策的规划、项目及预算体制。,2023/11/11,赣南师范学院,然而，威尔逊韦伯范式的缺陷也是明显的：其一，政治与行政两分的前提及与之相关的公务员价值中立预设，缺乏逻辑上的充分性和实践上的可行性，由此招致的前提性争议动摇着此范式的基础。其二，官僚制等级结构的效率合理性论断失之偏颇。它不仅不能解释官僚制下机构臃肿、人浮于事、官僚作风、形式主义等低效率现象，而且隐含着一种危险：官僚精英对知识信息的垄断会造成“秘密行政”盛行，从而背离公共组织的公共性要求。当理论上的弊端造成实践中的危害时，另一种关于公共行政的范式就会应运而生。,2023/11/11,赣南师范学院,（三）20世纪60年代形成的民主行政理论：公共产品的有效供给 1背景 公共产品供给的有效性之所以受到重视，与20世纪60年代以来发达国家中明显表现出来的“政府失灵”现象有关。由预算膨胀、支出增加、机构扩大表现的公共机构效率失灵现象，由创租、寻租、腐败等所表征的工职人员道德失灵现象，有信息失灵、时延过大、执行障碍等所表现的公共政策的决策失灵现象，都意味着单权力中心的层级组织并不必然是公共组织的理想形式。导致公共产品生产和供给时必然带来两方面的问题：一是公共产品和公共服务在生产供给方面的垄断性；二是公共产品和公共服务在生产供给方面的不可选择性。,2023/11/11,赣南师范学院,2公共选择理论 公共选择理论在追求公共产品的多元需求与多种组织供给之间的均衡中，主张打破政府对公共产品的垄断，实行多元化的供给模式，用市场竞争、契约、服务购买等关系来改造官僚组织的缺陷。私有化运动、企业型政府、顾客导向的参与模式、市场模式、非管制模式、灵活政府模式等均基于此而提出。由此带来的政策特点是着眼于政府失灵，需在区分资源配置问题和再分配问题的前提下，设计不同的公共选择方式，以便把市场机制重新引入公益品的生产和分配中。此模式有时被称为“新公共管理”。公共选择理论的组织设计是，发展“交叠管辖和权威分散”的多组织安排。,2023/11/11,赣南师范学院,3评价 以公益品有效供给为中心的民主行政范式具有改变传统的意义，在实践上促进了西方公共管理运动的兴起，但是该范式的缺陷也不容忽视。如果不引入强制因素，将会出现“阿罗投票悖论”；如果引入强制因素，又会出现“多数暴政”和组织成本剧增，也无法解决诸如囚徒困境、公地悲剧之类的难题。,2023/11/11,赣南师范学院,4其他代表性理论（1）新公共行政学 走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点；H乔治弗雷德里克森(H.George Frederickson)：论新公共行政学 第一，社会公平和社会正义是公共行政的核心价值。第二，以社会公平为核心，致力于突破传统公共行政学以政治与行政两分法为基础的思维框架。第三，主张建构新型的政府组织形态。第四，突破传统公共行政学的研究范围和内容。第五，主张民主行政。,2023/11/11,赣南师范学院,（2）新公共管理运动（政府改革运动的指导思想）第一，公共行政的焦点应放在获取结果而非遵循程序上；第二，为了获得预期的结果，公共行政在产品和服务的供给上应妥善运用各种市场竞争的机制；第三，配合竞争机制的运作，公共行政应强调“顾客导向”的观念；第四，与市场导向和民营化思路相联系，政府应该扮演“掌舵者”而非“划浆者”的角色；第五，政府应放松管制；第六，作为放松管制的扩展，公共部门的每一个成员均应被授权，以充分发挥其服务顾客的创造性并使其积极投入工作；第七，公共行政的组织文化应尽可能朝着弹性、创新、解决问题、具有企业家精神的方向发展。,2023/11/11,赣南师范学院,（3）新公共服务理论 新公共服务服务，而不是掌舵 美珍妮V登哈特 罗伯特B登哈特 第一，政府的职能是服务，而不是掌舵；第二，公共利益是目标而非副产品；第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单；第六，重视人，而不只是重视生产力；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。,2023/11/11,赣南师范学院,（四）20世纪70年代以来兴起的协商民主理论：公共决策中的公民参与 1从体制性和社会性原因分析政府失灵（环式民主的缺陷）政党、社团和公共管理机构替代了具有独立人格的“私人”，成为私人领域与公共权力机构之间的中介，大量公共决策在政治家官僚利益集团所构成的铁三角中完成。2从体制上保障公众的话语权利和交往权利 第一，保障公众话语权利。公众话语权利是表达诉求、协商讨论、批判反驳的平等交往权利。只有在公众能够充分享受话语权的条件下，利益多元的群体才能在辩论中形成关于公共利益的共识，并由此防止集团性的特殊利益对公共利益的置换，既避免“少数暴政”也避免“多数暴政”。,2023/11/11,赣南师范学院,第二，创造社会的总体交往条件（协商民主的平台）。为消除诸如此类的话语霸权，必须从制度上发展不依赖政府权力和商业利益的公共论坛、政策听证、公民授权、公民参与、报刊传媒、政党社团等制度形式。（五）公共行政的发展趋势：公共行政与自主治理的良性互动 公共事务的自主治理既不同于官僚制政府治理，也不同于私人领域的自律，它是通过政府之外的自治性机构自主地处理特定范围内的公共性问题。既不借助于法律明文规定的权利义务来规范人们的行为，也不借助市场的交易互换来调节人们的行为，而是通过社群性的认同，建立相应的规则制定和修正机制，规则执行机制、规则监督和制裁机制以及冲突调解和解决机制，并由相应的机构加以执行。,2023/11/11,赣南师范学院,二、行政管理学在中国的发展（一）古代中国的行政管理（二）西方行政管理学在近现代中国的引进与实践（三）行政管理在中国的恢复与发展第三节 学习公共行政学的意义与方法一、学习目的和意义1促进行政管理的现代化：科学化、制度化、民主化、专业化、效率性。2培养行政人才3促进社会的公平和正义二、研究方法1系统研究方法；2比较研究方法3案例研究方法；4历史研究方法5理论研究方法 6调查研究方法思考与讨论：1 结合西方公共行政理论的演进试论述我国公共行政的现代发展趋势。,2023/11/11,赣南师范学院,课堂讨论：关于官僚制的理论探讨 查阅材料：韦伯官僚制的经典理论讨论题：1、官僚制的经典理论及其评介2、官僚制成长的条件及其与现代化的关系。3、官僚制是否最终将走向消亡？4、官僚制在现代中国的发展过程如何？是否需要继续推进中国官僚化（科层化）组织的建立？如果需要的话，如何进行？讨论目的：通过阅读组织理论原著，加深对官僚制的认识，提高学生的理论知识水平。,
