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公共行政学,内蒙古财经学院,第九章 行政效率,第一节 行政效率概述,第二节 行政效率的测定,第三节 行政效率的提高,第四节 绩效管理,第一节 行政效率概述,一、行政效率的概念,二、行政效率的特点,三、行政效率的构成及层次,四、行政效率的类型,一、行政效率的概念,（一）效率“效率”一词，最早出现在拉丁文中。当时是哲学上常用的术语，通常指有效的因素。19世纪末，效率的特定意义引申到了机械工程方面。“效率”最初是电学和机械学中使用的概念，所谓效率，原指一种机械在工作时所输出的能量与输入的能量的值。此种意义上的效率仅是个数量概念，对效率的把握还停留在定量分析上。20世纪初以来，效率开始用于经济、商业等领域，并且逐渐推广开来。与此同时，有人把效率一词转用到政府工作部门中，以此衡量管理的快和慢、好与坏。行政活动中引入“效率”这一概念，用以衡量行政工作效率，研究、探索提高行政效率的途径，行政效率问题由此而生。,（二）行政效率发展阶段 1、机械效率一般用投入与产出或成本与成果之比来表示，属于量化的可比效率。最早出现在科学管理时期，代表人物泰勒等管理学家。即是指可以用具体数字表示的投入与产出之比率，它强调的是以最少的投入取得最大的产出这种效率亦称“技术效率”或“生产效率”。具有可量化性，明显受到科学管理思想的影响，体现出以工作为中心的倾向，追求用最少的资源获得最好的劳动效果，但问题在于：行政管理中有太多的内容无法或不适合量化。,（二）行政效率发展阶段2、社会效率是行为主义管理学家使用的效率概念，他们判断一个行政组织效率的高低，主要是看该组织内部人员是否团结，人的各种需要是否得到最大程度的满足，而不去关注行政活动实际消耗了多少资源，以及完成工作所用的时间。这种效率观把关注的重点转向了人本身，但问题是：对于行政部门而言，所讲的效率重点在组织之外，而不是内部。3、客观效率和规范效率是现代行政学家对行政效率的共识，主张从效果、目标、价值三方面关注行政效率。,我国学者认为，效率一般是人们工作时所付出的劳动与所得到的效益的比率。效率的内容包含三个方面：（1）数量，即人力、财力、物力等方面的付出；行政效率量的要求就是力求以最少的人力、财力、物力和时间的消耗，取得尽可能大的效果。（2）节省资源；（3）工作质量。行政效率应把行政结果的质量即社会效益放在第一位，在保证质量的前提下，以最少的投入取得最大的成果。现代西方学者认为，效率是投入与产出、努力与效果、支出与收入、消耗与获得等相互之间的比率。,（三）行政效率 是行政工作的效果与消耗之比，即指国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、财力、物力等要素之间的比率关系。用公式来表述，就是：行政效率=行政产出/行政投入。（1）行政资源（2）行政产出与行政效益（3）行政效率是一种比值,二、行政效率的特点,（一）定性与定量的统一行政管理活动的地位、作用、方向以及行政目标的某些方面，很难用纯数量关系来表示，只能从性质上来把握。因此，对行政效率的定性分析和价值判断是必要的。另外，行政管理活动毕竟是人力物力财力和时间的付出，对这些资源的有效利用和节约程度，可以从数量上做出评价。（二）经济效益与社会效益的统一 政府行为与企业相比，行政管理是行政部门对国家事务和社会事务的管理活动，更加追求社会效益，促进经济稳定增长和社会全面发展，提高人民生活水平。是利国利民的服务活动。评估行政管理活动的结果和效率必须注意普遍的社会效果，不能简单地以人力、物力、财力或时间的消耗量来分析和评价。这正是行政管理不同于企业管理的本质特性所在。,（三）短期效益与长期效益的统一。行政管理活动具有阶段性和连续性，每一个决策和行动，都要既立足现实，又着眼未来，要把短期效益与长期效益有机地结合起来。（四）局部效益与整体效益的统一。行政系统是一个由纵向层级和横向部门交织而成的体系，各层级、各部门对提高整体效益负有相应的责任，他们各自高效实现目标是实现组织整体效益的前提。（五）是多种因素综合作用的结果。行政效率高低决非简单由某一行政管理因素或环节决定，而是各相关要素、各环节相互作用的结果。从行政管理的主体（人员）、实体（组织）、到行政管理的环节（领导、决策、执行、监督），再到行政法制、行政方法等，都以不同的方式对行政效率产生影响。,三、行政效率的构成及层次,（一）行政效率的构成1、内部效率 其核心是将行政管理视为对行政组织的内部管理，而管理效率的获取，取决于对行政组织内部各要素的高度利用。包含机械效率与社会效率2、整体效率 在内部效率的基础上，反应出来的组织外在表现，即对社会需求是否具有必备的和及时、准确的回应。要提高行政整体效率，就必须打破旧的行政结构，进行行政要素的系统重组。3、外部效率 外部效率从行政系统与经济、社会的关系着眼，关注的是行政管理活动“对谁有效率”的问题。,（二）行政效率的三个层次组织效率：是公共组织的高级决策层所表现的效率。集中表现在领导人的决策是否正确上。管理效率：是公共组织中间管理层所表现出的效率。组织的管理层管理水平的高低是能否很好地贯彻执行高峰决策和领导意图的关键，是组织有序运行的保证。工作效率：是公共组织的基层工作人员所表现出的效率，也称机械效率。,四、行政效率的类型,依据不同标准划分为不同的类型（一）宏观效率与微观效率：衡量的效率主体不同（二）技术效率与配置效率：有效的利用与最佳的组合（三）静态效率与动态效率：时间点与时间段（四）组织效率与个人效率：部分与整体的关系,第二节 行政效率的测定,一、行政效率测定的困难,二、行政效率的测定方法,一、行政效率测定的困难,公共部门的垄断性：对评判信息和标准难以掌握目标的多元性和弹性：难以具体统计与量化公共部门产出的无形性：产品无形，难于测量公共部门生产过程的特点：劳动密集型，生产技术的不确定性公共部门环境的特点：与社会公众互动，复杂、动态、多样、差异,二、行政效率的测定方法,（一）直接测定方法直接评估方法，是通过对行政效率的有形因素进行评估，并直接运用行政效率公式测量产出与投入的方法。直接的评估方法有如下三种：预期效率比较法即实际效率与预期效率对比行政费用测定法即实际费用与预期费用对比（包括总费用和单位费用）行政时效测定法即完成某项行政工作所用的时间与规定的时间对比,1、预期效率比较法这是对行政效率的预期测定，它适用于行政领导决策层。行政效率的高低，首先决定于行政决策质量的高低。为了确保行政决策质量，可以对各种决策方案的预期效果进行测定和比较。在设计备选方案时，由于某些无形的因素可以忽略不计，或者可以转化为有形的因素加以计算，所以，各种备选方案的投入和产出的指标一般都是比较确定。把这些指标代入行政效率公式，就可以比较预期效率的高低。,2、行政费用测定法这是以行政经费的开支和使用的合理性及其效果为依据来测定行政效率的，它适用于管理层及其操作执行层。完成同一件行政工作，行政开支较少，则行政效率较高，反之则较低。完成同类行政工作，在行政开支相同的情况下，完成的任务量多，表明效率高，反之则表明效率低。具体可以从三个方面来测定：（1）从单位费用测定：将行政费用分解为一定的单位平均数，并以此单位费用为基准，计算出行政工作的实际费用，比较其效率的高低。（2）从件数费用测定：通过同类行政工作中每个人员的工作量与其工资额的对比，测算每件工作的平均行政费用，并以此为基准评估和测定行政人员的工作效率。,（3）从人均费用测定：先计算本地区整体行政工作的人均费用，并以本地区的人均行政费用为基准，进一步测算各部门、各单位的人均行政费用，比较其效率的高低。在其他条件相同的情况下，人均费用多，说明效率低；反之，则效率高。3、时效评估法时效是行政效率的一个重要指标，因为任何行政管理活动都是在时间流程中进行的。能否以最短的时间，实现预定的目标，是衡量行政效率高低的重要尺度。减少或缩短时间，实际上就是提高了行政效率。,（二）间接测定方法间接测定行政效率主要是通过对行政机关效能和效益的评定，来估量行政效率的高低。具体的评定方法有三种：行政功能测评法先确定完成某行政任务各个环节的功能（目标）及其标准，规定达标等级；然后评定各个环节的实际等级，综合而成总效率。行政要素评分法先确定影响行政工作的因素及其方向，规定标准分值；然后评定各因素实际得分，再汇总。标准比较测定法先确定各等级标准及分值，再对比实际确定实得分汇总。,1、行政功能测评法此法用于测评行政机关的总体效能，即测评该机关能否有效地实现行政目标，出色地完成行政任务。运用此法首先要规定每种行政功能的各项目标，定出理想标准和最低限度标准，确定不同达标情况的分数等级，并确定主要目标和次要目标的权数（反映各种目标重要程度的数值）。然后，根据行政运行实况，对每种功能的各项目标分别评定分数，最后以该功能的总分反映其效能高低。,2、行政要素评分法行政管理工程，有各种要素参加起作用。不同要素对工作成败和效率高低有不同影响。有些因素会导致成功或高效率；有些因素会导致失败或低效率。运用此法先要通过分析找出影响工作成败和效率高低的主要因素，按其作用的方向和强弱，确定等级分数标准和最高标准分。评定时，根据实况按标准评分，以各项因素得分总和表现行政机关效能和行政效率。实际得分与最高标准分比较，可反映该机关该项行政活动在管理方面先进与落后的程度。,3、标准比较法此法是对特定行政活动的效果进行评定，看其是否和在多大程度上符合标准，反映的是行政活动的效益。衡量行政效果的标准，或是公认的，或是经专家研究由有关部门规定的，都反映社会和人民对行政活动的要求。这些标准的设定，也要分等级确定分数，并确定一般标准分。凡达到或超过标准分的为效益优良，低于标准分的为效益差。把行政效益的得分与行政费用情况加以比较，便可对其效率做出评定。,（三）综合测定方法在现实的行政活动中，多数行政工作都不是单一的，而是综合的。因此，测定行政效率，除了进行直接测定和间接测定外，还必须对行政效率的各组合因素进行综合测定。这种测定方法可分为两个步骤：对行政效率各组合因素分别进行测定评分；再进行加权综合评分，所得总分的高低便表示行政效率的高低。分别对各要素（指标）评分，然后按各要素（指标）权重计算综合评分。E=AX E行政效率总的分 A各组合要素得分 X各组合要素权数,第三节 行政效率的提高,一、行政效率的影响因素,二、我国行政效率的现状剖析,三、提高行政效率的途径和方法,一、行政效率的影响因素,（一）外部因素 1、政治因素 政治体制指国家政权的组织形式、权力配置及其有关制度。政治体制的核心是国家和社会事务管理权限的划分。各级人民政府以国家权力机关的执行者身份出现于政治体系之中。在这种体制中，各级政府是否享有应有权力，是影响行政效率的重要因素。权力不足，势必影响行政工作的正常开展，影响行政意图及时、有效地贯彻，最终必将影响效率的取得；权力过多过大，势必出现滥用权力现象，容易滋生腐败。作为政治体制的重要组成部分，政党制度对行政效率也产生直接、具体的影响。中国共产党作为国家执政党，对社会生活进行干预与管理是必然的。但党和政府在管理社会事务上必须进行明确的职能分工，以防止以党代政及不必要干预现象的出现。因为后者的存在势必要降低行政效率，这一点已被历史所证明。,2、经济因素 经济发展直接影响行政工作的开展。从宏观上讲，一个国家的经济发展水平，必然从总体上影响社会的发展程度。经济发展水平保持在一个适当的水平之上，社会各项事业得以按正常节拍发展，行政工作面对正常的施政环境，行政措施可以正常实施，行政目标的达成有相应的保障。此外，经济发展所需的基础条件，如能源、交通、通信的实际状况对行政效率也有影响。这方面影响主要表现在行政活动效果的体现上。从微观上讲，经济发展水平直接与公务员的工资、福利水平挂钩。经济发展正常，公务员的物质待遇有保障，公务员工作积极性不会受不利影响，行政工作的正常开展有良好的人事基础；而过低的物质待遇，势必对公务员工作热情产生不良影响，影响公务员队伍的稳定，进而影响行政效率的提高。,3、社会因素首先是公众素质，行政意图贯彻离不开各行各业工作人员及一般社会公众的配合与支持。公众素质包括政治素质、业务素质及观念状态等，直接关系到对行政意图的理解和贯彻力度。面对不同素质的民众，同样的行政意图、相同的行政措施，换来的行政效果往往是不一样的。这种差异的存在是导致当今中国区域间经济、社会发展不平衡现象日趋加剧的重要原因之一。其次是社会团体对行政效率的影响，比如各种利益集团对行政效率影响很大；还有社会风气对行政效率的影响，党风、政风以及公众整体效率意识，都是影响行政效率的因素。如果一个国家有良好的社会风气和优良的文化传统，那么它就有健康的行政环境，有助于行政效率的提高。,4、地理因素。一个地区的地理环境决定着该地区的交通、邮政、电信等事业的发展条件，也是影响行政效率的重要因素。5、科学技术因素。科学的决策方法的运用，以电子计算机为中心的信息处理技术，办公自动化的实现，都可以大大提高行政效率。,（二）内部因素 1、组织因素(1)行政机构的设置。功能是否齐全，是否适应社会、经济发展的客观要求；机构是否精简，有没有重叠臃肿的情况；权责是否分明，权责划分和组合是否合理；管理的层次和幅度是否适当。(2)行政职位的设置。行政职位的数量应根据实现机关功能的需要，按照科学、高效的原则，经过法律程序确定下来。因人设事，会造成人浮于事的现象，还会模糊权责界限，增加扯皮、推诿之类的内耗，影响行政机关的效率。(3)行政管理各环节的协调。行政组织的各部门、行政活动的各环节是否完善，是否尽职，能否很好地协调一致，关系到能否顺利实现总体目标和最大限度地减少内耗，提高效率。,2、人员因素(1)行政工作人员。人是事业之本，是行政效率的基本因素，也是最关键因素。行政工作人员队伍整体素质状况影响乃至直接决定着行政效率的高低。一般行政工作人员是大量行政业务工作的完成者，其政治思想、工作态度、效率观念、业务知识和技能等方面的素质直接影响着行政效率的高低。(2)行政领导者。行政领导者在行政活动中居于主导地位，其政治思想、道德品质、决策能力、指挥能力、用人能力等对行政效率有重大的影响。领导者个人素质高低对一个单位工作的开展产生直接影响。,3、人事管理水平。人是环境的产物。管理环境对人能力的发挥有直接影响。人事管理是塑造组织氛围的重要途径与内在要素。合理使用行政人员，发挥其专长，调动其工作积极性，才能人尽其才，提高行政效率。科学、有效的人事管理创造出的组织氛围催人奋进，使人的能力得以充分的发挥；反之，环境使人感到压抑，工作缺乏动力，能力发挥程度自然低下，而个人能力发挥程度的高低又直接决定着工作成果的取得和效率的高低。因此，可以说人事管理水平是影响行政效率的最普遍、最直接的因素。,4、决策的有效性。行政决策决定着行政管理的方向与目标选择。任何行政工作首先是做决策，在此基础上制定计划，组织实施。行政决策在整个行政工作中具有举足轻重的地位。决策正确、有效与否直接决定行政工作的成败，正确决策是提高行政效率的前提，错误决策必然使社会发展受挫，降低行政效率。,5、科技管理手段(1)运用科学的管理技术可大幅度提高管理效率，如运用科学的决策技术方法，可提高决策水平，更加迅速、准确地选出最佳方案。(2)运用以电子计算机为中心的信息处理技术，逐步实现办公自动化，可以大大提高管理效率。(3)一般办公设备和其他行政活动技术装备的更新和改进，也对提高工作效率有积极作用。,6、行政执行行政决策是取得行政效率的前提，但效率的最终取得靠的是行政决策的执行。换言之，行政效率是以行政执行的结果，而不是以行政决策所预期的结果作为衡量的对象。再完美的决策，如果执行不力，同样不会取得好的结果。好的行政执行，不仅可以实现决策目标，有时还可以弥补决策的不足。错误或歪曲地执行决策，不仅决策目标难以达成，而且有损于决策者的形象。,二、我国行政效率的现状剖析,（一）权力过分集中传统观念认为，社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制，因而各级领导机关都管了很多不该管、管不好、管不了的事。权力过于集中，地方和基层的自主权过小，需要层层请示、层层汇报，这是产生官僚主义、行政效率不高的重要根源。（二）组织机构不合理我国行政机构中存在的机构臃肿、层次繁多的情况，是产生推诿扯皮、互相掣肘、手续繁杂等问题的主要原因。,（三）人事管理制度不够完善我国现行人事管理制度在选人、用人、培养人、激励人几个环节上都有一定的缺陷，这是造成行政效率低的重要原因。（四）行政法规不健全或有法不依有些行政机关不是依法行政，而是凭长官意志办事，乱设机构，任意增加编制，造成不良后果也无人追究责任，对行政人员的失职、渎职行为不能进行严肃的法律追究。对某些专业人员的职权缺乏有效的法律保障。（五）党风、政风尚待扭转目前，国家机关存在着形形色色的不正之风，特别是近年来逐渐引起人们重视的行业不正之风，严重影响了国家机关的效能和行政效率。,三、提高行政效率的途径和方法,（一）牢固树立效率观念要提高行政效率，首先要解决思想观念的问题。在过去的几十年中，由于在高度集中的体制中生活，行政过程运转节奏较慢，加上责任不分明，从行政领导、一般行政人员到普通群众，都在不同程度上养成了不珍惜时间、不重视效率的习惯。这种传统观念对于改进工作、提高效率是一种极大的阻力。要提高效率，首先必须打破旧的习惯，树立新的效率观念。要通过宣传和教育使人们认识到提高行政效率的重要性，使得人人重视效率，事事讲究效率，让提高行政效率的观念在行政机关乃至整个社会蔚然成风。,（二）推进机构改革，建立合理的行政管理体制行政组织机构的合理化，是提高行政效率的基本保证。推进机构改革，需要进行以下几方面的工作：1、合理划分权限。要妥善处理好中央与地方、上级与下级的关系，改变权力过分集中的现象。该下面办的事应该把决定权交给下面，使得权责一致，界限分明。在加强宏观调控的同时，充分发挥地方和基层行政组织的积极性。2、实现政企分开。按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理权力切实交还给企业。3、建立完善的行政管理体系。按照精简、统一和效能的原则，根据行政管理的实际需要调整政府组织结构。把综合部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强信息、咨询、协调、监督、审计等部门，建立高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。,（三）贯彻依法行政的原则，使行政管理制度化、法律化依法行政是保证行政畅通，提高行政效率的基本前提。国家行政机关应以完备的立法形式、准确的执法手段和有效的监督机制来规范各种行为，促进效率的提高。1、将行政法制建设作为实现法治的基础和手段。为了实现由人治向法治的转变，应该集中力量制定各种必要的法律和制度，一切政府机关和工作人员都必须依法行政，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。2、实现机构精简。在深化行政体制改革中，要实现国家机构组织、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。3、建立和完善日常工作制度。各级行政机关还应按照法制和科学的原则，建立和完善适合于本机关特点的日常工作制度，如岗位责任、考核奖惩、请示报告、公文管理、工作时效等制度。,（四）全面提高行政领导者及工作人员的素质提高行政人员队伍的素质是提高行政效率的基础。无论是从质的方面，还是从量的方面，行政效率的高低都与行政领导者及工作人员的素质优劣直接相关。因此，深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的、专业化的行政管理干部队伍，是提高行政效率的关键。1、提高行政领导者的素质。2、提高一般行政工作人员的素质。3、改革国家机关工作人员的录用制度,（五）正确运用激励手段，充分调动行政工作人员的积极性活力、效率、积极性是行政管理体制改革所追求的目标。积极性指的是各级行政管理人员和广大人民群众的主动性、创造性，这是提高行政效率的极为重要的问题。我们要在精简机构、下放权力、转变职能和行政管理方式的基础上，通过健全民主制度，加强法制建设，完善监督制度，保证各级行政管理人员与广大人民群众的合法权利，依法做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等有效的激励手段，调动他们的积极性，共同为实现行政管理的根本目的而奋斗。,（六）大力反对官僚主义，转变机关作风提高行政效率，除了制度上、人员素质上的因素外，还有一个改进工作作风的问题。作风是一个组织或个人长期形成的习惯性的思想态度和工作方式。机关工作作风的好坏，对行政效率有直接的影响。树立良好的工作作风，根本的一条是要反对官僚主义。（七）创造条件，逐步实现管理技术手段的现代化管理技术和工具是提高行政效率的物质技术保证，其现代化程度的高低，直接关系到行政效率的高低。行政管理工作是一项综合性的、复杂的社会活动，必须运用现代科学技术来加强行政管理，运用电子计算机信息系统、电子传真设备等来处理公文、传递和贮存信息，实现办公自动化，提高行政工作的速度和质量。,第四节 绩效管理,一、绩效管理的概念,二、绩效管理的程序,三、绩效管理的理念和实践,四、绩效测评,一、绩效管理的概念,1、绩效的含义“绩效”一词一般解释为成绩、成效，含有成绩和效益的意思，它最早用于社会经济管理方面，后来在人力资源管理方面也得到了广泛应用。该词用在经济管理活动方面，是指社会经济管理活动的结果及成效。政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。,政府绩效可以分为四个方面：（1）政治绩效：市场经济条件下，它最经常的表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一，政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。（2）经济绩效：表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升，良好的经济绩效还包括可持续发展程度较高、政府能供应推动经济与社会协调发展的宏观经济政策。（3）社会绩效：是经济发展基础上的社会全面进步，是社会的稳定与发展。其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数。（4）文化绩效：主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合。,2、绩效管理的含义 绩效管理形成于20世纪80年代后期，被誉为管理领域中最重大、最具有积极意义的发展之一。什么是绩效管理，美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过一个被普遍认可的定义：所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。据此，绩效管理乃是对公共服务计划或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。由此看来，绩效管理就是指收集绩效信息，进行绩效衡量，设计绩效标尺与执行有效管理，推动公共部门组织绩效不断持续改进的整体活动和过程。（也有的人说，绩效管理是指从确认组织目标和人员责任开始，到评价结果的应用为止的全过程的系统管理。）,正确把握绩效管理的含义，必须注意以下几个方面：（1）绩效管理是一个运作系统。是为了达到组织设定的绩效目标并最终提高工作绩效而做出的一系列制度安排和实施的管理机制和方法。绩效管理涉及组织管理各环节和各领域，并且运用不同的方法来实施管理。（2）绩效管理是一个管理过程，是为了提高工作绩效而采取的一整套具体操作程序。在这个操作程序中应包括明确的组织战略和目标、制定组织的年度工作计划、实施绩效评估等具体步骤。各个环节相互依存，共同构成绩效管理的链条，任何的缺失都会使得绩效管理成效减弱或是失去意义。（3）绩效管理是一种改革手段，它是为了改变政府原有的管理模式、组织氛围、领导方式，消除那些导致政府绩效不高的因素，提供政府发展的动力，发掘政府发展活力源泉的一种手段。,3、公共部门绩效管理的特点（1）讲究结果导向，绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，并根据结果的需要来组织、落实和协调管理。（2）注重组织绩效，公共部门的公共性，决定了其绩效管理注重对组织绩效的追求，是一种对外的组织形象的塑造。而企业管理中，绩效管理在人力资源管理中居于核心地位，注重个人绩效的管理，以实现自身的远景规划和战略目标。（3）重视动态管理，公共部门重视资源的整合，组织目标设定后，在运行过程中，不定期地对目标进行回顾、反馈和调整，并检查评估，以促进管理目标的真正实现。（4）强调战略管理，由于公共部门面临的环境越来越具有复杂性、动荡性和多元性，公共部门的绩效管理需要积极回应外在环境的变化，不仅关注现实，还应指向未来，强调管理的持续性和循环性。（5）关注系统管理，公共部门的绩效管理把组织视为一个有机的系统，强调对组织系统个各要素的整合，包括全方位控制、监测、评估组织所有方面绩效。,二、绩效管理的程序,1、明确组织的使命 包括组织的目标、战略和价值。目标是组织所要达到的效果，为了实现目标而采取的主要途径就构成了战略；价值则是组织一切活动所遵循的行为准则，是组织的信仰。组织的使命是组织管理活动的基础，绩效管理其他环节的开展都是在这一使命统帅下的具体运作过程。2、制定绩效计划 绩效计划是指建立、认同绩效目标，明确绩效衡量的基础以及工作行动的过程。行政组织的工作计划是绩效评估开展的基础。没有明确的目标指引，组织就难以用发展的眼光来做出判断，进而做出各种决策，就会丧失动力。3、持续性的绩效管理 包括（1）对现行绩效状况的监测与反馈；（2）对绩效目标和工作计划进行调整；（3）提出新的绩效改进计划。,4、绩效衡量与绩效评估 步骤包括：（1）确定绩效评估的项目；（2）选择绩效评估指标；（3）由评估主体对政府绩效进行评估；（4）根据评估结果划分不同的等级；（5）评估结果的公开、比较；（6）评估后的总结和奖惩。5、绩效追踪、学习与改进 绩效追踪，是指对公共部门组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为改进组织绩效的基本依据，促进组织绩效的提高。绩效管理的终极目标在于提高组织绩效，并使组织成长为持续绩效改进的单位。在实施绩效评估之后，学习与改进自然是绩效管理不可或缺的组成部分。学习是指组织对于绩效情况进行总结后，学习其他组织的最佳实践方法。改进是指在学习了其他组织的先进方法后，针对自身的特点，使这些经验融为自身管理方法的一部分。,三、绩效管理的理念和实践,绩效的提高不仅在于测评，而且在于管理。绩效管理是一种全过程的管理，它的特点是有明确的绩效标准和指标，组织员工广泛参与，要求整合各种信息、资源和技术，强调结果和创新并以绩效为导向。绩效管理的形式多种多样，它们一般都先在企业中发展起来并逐步运用于公共行政领域，如作业管理（OM）、目标管理（MBO）、企业流程再造（BPR）、以绩效为基础的组织（PBOS）、组织开发（OD）、全面质量管理（total quality management,TOM）、标杆管理（benchmarking）、学习型组织等等，在此仅对后三种形式做简要的描述。,（一）全面质量管理是在工业领域和生产部门得到广泛发展并逐渐运用于公共行政领域的技术。是20世纪60年代初美国的费根鲍姆首先提出来的，它由W爱德华戴明所倡导，20世纪80年代开始在美国和其他各国的工业界得到普遍运用，并不可避免的对公共部门产生巨大影响。1、定义和特征全面质量管理的目标是用同样多或更少的资源提供更多的产品和服务。,（1）强调与供应方、员工、顾客三类人员保持密切的沟通和联系，以利于保持上级指令的正确性，所获资源、信息的可靠性、适当性和准确定，员工工作情绪的稳定性。（2）强调员工参与。不仅让员工关注工作结果，而且鼓励员工进行工作分析、提出改进建议，通过适当的教育和培训不断地提高员工分析问题、解决问题的能力和素质。（3）强调协作精神和团队形式。,2、全面质量管理的程序因为政府部门面对的经常是一些不可量化的、无形的、制度性的、和社会性的问题，实行全面质量管理比企业中的难度要大，但其步骤或程序基本上是一样的，一般要经历下列几个阶段:（1）分析目前的个人绩效和组织绩效，确定需要加以改进的问题；（2）发动员工参与分析，探寻并确定产生该问题的原因和解决方法；（3）把已经确定的原因作为新问题，进一步探寻并确定产生该问题的原因和解决方法；（4）评估并确定解决上述三个问题的方案能否逐步落实或达到预期效果（5）逐步落实各个解决方案，评估（1）中的方案能否得以解决，以及个人或组织的绩效是否得以提高（6）在解决原有问题的基础上，结合个人对组织绩效的分析提出新的需要解决的问题,（二）标杆管理1、什么是标杆管理标杆管理也是一种先在工业领域和生产部门发展起来并在20世纪80年代后逐渐运用于公共行政领域的绩效管理技术。美国生产力和质量中心认为，标杆管理是“不断进行比较和绩效评估的过程”。美国学者帕特里夏基利等人在综合比较若干个有代表性的观点后，下了一个总括性的定义：“标杆管理是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效个过程”顾名思义，标杆管理指的是，通过比较分析，以卓越组织的绩效及相应管理方法为标准，引进更高的标准和更有效的指标体系确定组织绩效目标，并采取一系列改进措施，从而不断提高个人绩效和组织绩效。,公共部门标杆管理是指公共组织通过瞄准竞争的高目标，不断超越自己，超越标杆，追求卓越，成为强中之强的组织创新和流程再造的过程。标杆管理有以下特征：（1）标杆管理以绩效测评为基础，但不仅限于组织内部的绩效测评。（2）需要运用比较分析的方法，但并不只是停留在单纯对数字或数据的比较研究方面。（3）需要学习、引进卓越组织的管理方法，但并不是简单的模仿、抄袭或照搬。,2、标杆瞄准的类型：（1）内部标杆瞄准：对组织内部各个单位进行考察，对各个单位的管理进行比较分析，找出绩效差距，找准内部标杆。（2）外部竞争对手标杆瞄准：对竞争对手进行全面分析，找出对手的优势和劣势，找出自身的不足，设定高目标。（3）行业内标杆瞄准：于全世界同行业内最优秀的组织的项目绩效比较，从而定出较高的组织目标。（4）跨行业标杆瞄准：瞄准行业之外的优秀组织，制定较高的组织目标。（5）内外部综合标杆瞄准：（2）（3）（4）相结合的方法。,3、标杆瞄准的程序（1）整体规划与标杆项目的选定：组织确定为什么进行标杆瞄准；争取得到组织高层的支持；开发测评方案；制定数据收集计划；于专家研究制定标杆计划；为标杆瞄准项目赋值。（2）内部数据的收集与分析：收集并分析内部公开发表的信息；挑选潜在的内部合作伙伴；收集内部尚未公开的研究资料；进行内部访谈与调查；组织内部标杆瞄准委员会；对内部合作伙伴进行考察。（3）外部数据的收集与分析：收集外部公开发表的信息；收集尚未发表的研究资料。（4）标杆项目的绩效改进：确认纠正行动方案；制定实施计划；获得高层领导的批准；实施方案并评价其影响。（5）持续改进：维护标杆瞄准数据库；实施持续的绩效改进计划。,（三）学习型组织 关于学习型组织的理论，最有代表性的是美国著名管理学者彼得圣吉提出的“第五项修炼”的学说、其他有赫钦斯的“学习型社会”、瓦肯思与马席克的“学习型组织的六项必要的行动”等等。与传统的学习观念不同，学习型组织的理论有下列一些特点：1、强调的是能力的培养、练习，而不仅仅是知识的获得与理解。2、强调的是团队学习、组织学习的能力，而不仅仅是个人学习的能力。3、强调的是思维方式、学习能力、组织素质、组织文化等深层次的变化，而不仅仅是工作方法、工作程序或管理体制方面的变化。,四、绩效评估,1、绩效评估的内涵与发展 绩效评估是指对某一机构或人员的工作结果和效果，运用一定的方法收集相关信息和数据，给予定性和定量的考核评估，从而公正地对组织或人员效能作出评价。大规模的公共组织绩效评估始于20世纪70年代初，80年代受到极大的重视和青睐，其中，绩效评估运用最广泛、最持久、技术上相比也最为成熟的当属英国。英国从20世纪60年代开始对公共部门的生产率进行测定。撒切尔夫人上台后是其克服官僚主义、大力削减政府行政支出、提高行政效率和效能的努力的一个重要组成部分。从绩效评估运动在英国的发展来看，从1979年到1985年，绩效评估的重点是经济和效率，追求的是开支的节约；1986年以后，随着效益和质量受到重视，组织的绩效评估进入了第二阶段，绩效评估呈现出普遍化、规范化、系统化、科学化等特点，各部门对服务质量和客观的社会效果给予了更多的重视。,2、绩效评估的指标与内容 绩效评估的指标与内容主要包括经济、效率、效益、公平性等方面，一般围绕经济、效率、效果展开。（1）经济。经济表示成本与投入之间的关系，经济是指经费的使用量程度，经费愈低表示其经济性愈高。（2）效率。效率指投入与产出之间的关系，指公共行政的活动产出与所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率。比率越大，效率越高。（3）效果。以效率作为衡量指标，仅适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定、更难量化，这时，效果便成为衡量公共服务的重要指标。,3、绩效评估的意义（1）是公共管理的必要手段。（2）是提高公共部门绩效的动力机制。有助于实现和落实政府责任；有助于提高公共服务供给的质量和效率；有助于改进公共部门和社会公众之间的关系。（3）有利于政府信誉和形象的提高。（4）是一种有效的管理工具。,4、公共部门绩效评估的改革和发展（1）公共部门绩效评估面临的困难1）产出难以量化；2）公共部门目标不明确。3）公共部门绩效标准指标难确定。4）评估信息不全面。（2）改进公共部门绩效评估的途径1）强化公民参与，确立公民取向的绩效观。2）高层的支持和承诺3）建立绩效信息系统，保证评估准确和有效4）推行电子政务，形成公共部门绩效评估的新载体。,（3）我国公共部门绩效评估事业的发展1）树立科学发展观和正确政绩观，一方面，坚持以经济建设为中心；坚持经济社会协调发展；坚持城乡协调发展；坚持区域协调发展坚持可持续发展；坚持以人为本。另一方面，用全面的观点看政绩，用实践的观点看政绩；用群众的观点看政绩。2）把绩效评估立法工作纳入日程。立法保障是开展政府绩效评估的前提和基础。而法制化和制度化是当今国际上评估活动的趋势之一。要从立法上确立绩效评估的地位，从法律上树立权威。3）加大评估工作的宣传与研究。让全社会尤其是公共管理部门充分认识和了解绩效评估的意义和作用。4）完善绩效评估体制和机制。我国公共部门需要借鉴世界各国的有益经验，在各级公共部门内部建立完善的绩效评估机构，对公共部门实施的各种公共项目进行评估，提高公共部门绩效管理的水平5）培养评估人才。6）建立一个完善的信息系统。,本章复习题1简述行政效率的涵义、演变及构成。2简述行政效率的层次与类型。3论述行政效率的影响因素。4试述行政效率与行政公平的关系。5为什么行政效率的测定比较困难6、行政效率测定方法7论述如何提高我国的行政效率8简述公共部门绩效管理的特点。9论述绩效管理的程序。10简述选择绩效管理方法的标准。11论述标杆管理的内容。12、论述公共部门的绩效评估。学生：我国行政效率的现状及其解决措施,Click 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