公共政策分析的基本方法.ppt

第 四讲公共政策分析的基本方法,一、比喻的方法 当我们用已知的事物来理解和说明其他事物的时候，往往需要借助比喻。最简单的比喻方式就是A像B，如，某人像老虎一样，就是借助老虎的形象来表现这个人的心理特征。尽管比喻的方法不可避免地会受到光环效应（极端化、夸大化的心理效应）的影响，但在把握事物整体特征方面具有不可替代的作用。,（一）社会问题的比喻 英国学者霍格伍德(Brian W.Hogwood)和彼德斯(B.Guy Peters)在公共政策的病理一书中，运用了医学的比喻，对社会问题进行了系统的“病理”分析，提出要通过多种方式，从不同角度认识和分析社会问题这一复杂现象，从而确定有效的“诊疗”方案。他们研究问题的思路在公共政策领域引起了极大反响。该方法的主要内容有：,1 区分健康与疾病 医生最基本也是最重要的任务在于：就是确定什么是健康，什么是疾病。病情不清，给人下药，药劲越猛，危害越大。处理政策问题同样如此，下力气解决那些虚幻的或本不是问题的问题，不仅浪费政策资源，而且有害无益。因此政策分析关键的任务在于：先要选择做正确的事，然后再考虑怎样正确地做事。,2 区分症状与疾病 医生通常根据当时发现的病人的症状做出诊断，以便采取恰当的治疗方法。有时，难以发现明显的症状，就只能留待进一步的观察或采取比较温和保守的治疗方法。一般来说，症状不等于疾病，而且不同的疾病可能表现为同样的症状，所以医生的诊断非常重要。同样，政策分析人员作为诊疗社会问题的“医生”，也需要具备区分“症状”与“疾病”的本领。,3 区分不同类型的疾病急性病 疾病对人体发动短期的、急剧的进攻，如果不及时治疗就可能产生严重的后果。在公共政策领域，出现的突发性事件或危机事件可视为“急性”的社会问题，这在军事和外交领域常常发生。慢性病 一种持续性的疾病，只能对其加以控制，很难将其最终治愈或根除。从公共政策的角度来看，一些政策问题持续很久，也“治疗”了很久，但收效甚微，更不可能在一个明确固定的政策时限内予以彻底解决。如贫困问题，一项项政策出台，但贫困问题依然存在。,自愈性疾病 人类遇到的绝大多数疾病都是自愈性的。这类疾病不会导致死亡，但会使人痛苦，如果病人身体基本健康，往往通过辅助性治疗且主要依赖自身的抵抗力就会逐渐摆脱病痛的折磨。同样，一些社会问题也带有自愈性疾病的特征，最佳的治疗在于依赖社会自身的抗体，政策的作用在于培育和保护社会自身的处理问题的能力。晚期疾病 在疾病的早期可能还有一些治疗方法，一旦进入晚期就很难治愈。有些政策问题也是如此，这时除非做出一些带有实质性变革的公共政策，否则一切都于事无补。,先天性疾病 有些疾病不是后天患上的，而是与生俱来的。相对而言，后天得的疾病通过自身肌体的抵抗力或对症下药治疗多能得到痊愈，但先天的疾病往往与器官构成整体，难以发现有效的治疗办法。在政策实践领域，具有这种特征的政策问题多存在于政府组织机构自身的构造中，一些组织从它产生的那一刻起，就已经埋下了问题层出不穷的种子，如“权力腐败”问题。传染性疾病 传染性疾病蔓延速度快，影响范围广。传染病的治疗首先需要进行隔离，其次要搞清楚传染的渠道，再次要发现病菌的抗体。这种治疗方法对解决某些政策问题给予了重要启示。,不治之症 由于受到人的认知和科技发展水平的限制，有些疾病我们还没有发现有效的治疗途径，如某些癌症。由此我们不难发现一些类似的社会问题（“社会之癌”的问题），我们所能做的只是尽量防止“癌细胞”的扩散，而不要幻想什么彻底消灭或根除。否则，就是巨大的政策资源浪费。医源性疾病 人们在求医的过程中，由于某种因素又得了新的疾病，如乱开药，医生水平低，医院管理等问题都有可能导致医源性疾病。社会问题有时也带有医源性疾病的特征，解决某个政策问题的“良药”，可能正是导致其他社会问题的原因。,4 诊断的难点相互作用与影响 人们总是希望试图发现一种现象背后的单独原因。但现实生活中往往难以找到那种独立且清晰的原因。同样的症状，不同的疾病 有时，人们把问题表象方面的东西看成是问题本身，原以为找到了解决问题的好方法，其实我们是在解决一个“错误”的问题。流行性疾病的诊断 一些疾病是周期性发作的，某种治疗方法在这个时期内有效，但在另一个时期可能无效。政策问题的分析诊断同样如此，这个阶段的原因并不一定是那个阶段的原因。,预防比治疗更有效 预防为主的道理人人明白，但在政策实践中不难发现，太多的政策资源被用来处理已经出现的问题，而预防工作的投入却少得可怜。人们似乎已经对这种本末倒置的做法习以为常。当然，在政策分析领域，知识的匮乏限制了我们的预防工作，有时我们不得不在一些迹象出现之后才采取相应的措施。,资料（中国改革报）：如何解决农民工工资拖欠问题一、农民工欠资现状据不完全统计，全国现有民工1.5亿左右，平均每人被欠工资1000元左右，总量达1500亿元，其中，建筑行业拖欠农民工工资的现象最为集中和严重。这些被拖欠的工资都是农民工的辛苦钱、血汗钱，是众多农民工一家老小维持最基本生活的主要来源。拖欠、甚至恶意拖欠农民工工资严重影响到农民工及其家庭生活，严重影响到农民工对党和政府的信任，严重影响到社会主义和谐社会建设。如，2006年5月31日中午，近200名工人冲进北京市望京国际商业中心，想讨回工作3个多月的工程款，遭到拒绝后与10多名不明身份的男子发生冲突，造成28名工人受伤，其中2人伤势严重。,二、中央及各地政府采取的措施农民工工资拖欠问题近年来引起了各级政府的高度重视。2003年1月，国务院发出关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知（国办发1号），提出要解决拖欠克扣农民工工资等问题。2003年10月24日，温家宝总理在走访三峡移民时，帮助农民工熊德明讨回了欠薪。温总理行动的重大意义还在于吹响了全国清欠运动的号角。此后，各地纷纷采取多种措施，为农民工追讨欠薪。北京专门成立了建委清理拖欠民工工资工作领导小组；福建各地成立了由劳动保障、建设等14个部门及法院组成的“坚决纠正企业拖欠克扣农民工工资问题协调小组”；江苏等地采取了农民工工资保证金等制度。这些措施取得了一定的效果，但是总体而言农民工工资拖欠问题直至目前仍没有彻底解决，农民工的合法权益仍没有得到很好的保障。,三、政策分析分析一：该问题是中国城乡二元体制的后果20世纪80年代中后期开始，大量农村剩余劳动力开始大规模流向城市，为中国经济发展尤其是城市化和工业化过程作出了巨大贡献。然而，这些进入城市的农民工却并没有实现其自身的“城市化”，而是被城市边缘化了。他们干着最脏、最累的工作，却不能享受城市工人的各项福利，甚至连应得的最低限度的工资也被拖欠。进城务工的农村劳动者之所以被称为农民工，是他们不能取得与拥有城镇户口的劳动者平等地位并享受相应权益的身份标记，是中国传统城乡二元体制下户籍制度的逻辑后果。这种城乡分治、区别对待的政策是不公平的，是歧视性的。农民工在城市工作，农民身份阻碍着他们真正融入城市，并被面向城镇居民的相关制度所排斥，工资拖欠只是其中的一个典型表现，其他像医疗、工伤以及子女教育等众多领域，对农民工的排斥同样是普遍现象。,分析二：该问题反映政府管理政策的滞后拖欠农民工工资的现象发展到如此普遍和严重的程度，除了体制方面的原因之外，还反映出政府有关主管部门对农民工相关管理政策的滞后。政府曾经把这些流动到城市的农民视为“盲流”，对他们采取防范式的管理办法，例如北京对“浙江村”的流动人口就采取过几次清除的政策，但这些手段并没有“清除浙江村”，不仅“浙江村”的规模越来越大，而且北京和全国各地还出现了更多的“新疆村”、“河南村”等。政府相关的管理政策把农民工与城镇居民区别对待，这种滞后的管理政策阻碍了农民工的城市化，造成了歧视农民工的劳动力市场体制，是农民工权益得不到保护的政策性根源。,分析三：农民工问题关系到中国社会的稳定和发展农民工为中国经济和社会发展做出了巨大贡献。一方面，农民工工资已成为近年来农民增收的主要来源，有利于农村的发展；另一方面，农民工已成为城镇人力资源的重要组成部分，没有农民工的辛勤劳动，许多城市在改革开放后的快速发展是不可想象的。现在全国农民工已成为一个庞大的社会群体，他们和农村、城市都有着紧密的联系。作为弱势群体，在不能依法保证自己合法权益的时候，一些农民工不惜采取极端手段，甚至造成社会冲突，一桩桩事件举不胜举、层出不穷，已成为影响社会稳定的重要隐患。要从根本上解决这些问题，必须由政府在制度和政策上进行调整。否则，如果我们的政府头痛医头、脚痛医脚，仅停留在解决表面问题，做表面文章、暂时文章，长期以往，必然影响到整个中国社会的稳定和发展。,四、政策献言第一，全面建立农民工工资保证金制度目前，有些省市在拖欠农民工工资严重的建筑行业试行了农民工工资保证金制度，要求所有参与建设项目招投标的建筑业企业和申领建筑工程施工许可证的建筑单位，都必须严格执行。具体办法是，建设单位按工程中标价缴纳农民工工资保障金，由建设行政主管部门负责管理，劳动保障行政部门监督使用，一旦企业无法按时足额支付农民工工资时，可由建设行政主管部门从工资保证金中先划支，保证农民工工资的发放。从实施情况看，建立农民工工资保证金制度是一种比较好的清欠办法，效果明显，农民工欢迎。建议，由中央政府的劳动保障部门牵头，组织相关部门研究完善和细化这一制度，并把它推广到全国各省区市和各个行业，使其覆盖面更广、执行力度更强，用制度保障农民工合法权益。,第二，稳妥地组织农民工进入工会组织2004年中央一号文件首次提出，“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”，把农民工正式列入产业工人的队伍，这就为组建农民工工会提供了政策依据。农民工已经成为一个庞大的群体，但由于他们处于流动和分散状态，没有形成组织来维护自己的合法权益，这也是造成工资拖欠问题的一个重要原因。群体利益需要组织来维护，有必要稳妥地组建农民工工会组织并引导农民工积极参与。有组织的维权能够更好地实现农民工的权益保障，使他们在工资、工时、医疗、子女教育等方面的合法利益免遭损害。,第三，充分发挥新闻媒体监督功能农民工问题受到全社会普遍关注，新闻媒体的作用功不可没，对农民工权益受损个案的披露显示了新闻媒体在维护农民工权益方面的重要作用。当今社会，新闻媒体作为社会监督的重要力量，在维护包括农民工在内的弱势群体利益方面的作用不可替代。然而必须承认，时至今日，仍然有个别地方政府以及政府领导者，把媒体的曝光、负面报道看成是抹黑、丑化，他们采取的行动不是正视问题，寻找解决之道，而是千方百计阻挠媒体的如实报道。我们建议，地方政府和政府领导者，一定要给新闻媒体以宽松的公共舆论环境，充分发挥新闻媒体的社会监督功能。新闻媒体的报道是否如实、是否合适，自有相关法律法规管理，各级政府的职责是正视出现的问题，在职能范围内解决问题。,第四，政府要适应新情况、把握新事物，善于应对挑战在社会发展特别是社会转轨过程中，大量新情况和新事物不断涌现，对政府管理能力提出挑战，一个成熟的政府应该是能够与时俱进，不断适应新情况、把握新事物，善于应对各种挑战的政府。新中国的历史表明，我们的政府正是这样一步步走过来的。环境保护是发展中出现的问题，而且日益严重，成立了环保局，乃至环保总局，把它纳入政府职能范围进行相应的监督、管理、服务；信息产业是发展中出现的行业，而且日益庞大，我们整合相关部门成立了信息产业部，把它纳入政府职能范围进行调节、监管、服务；举上述例子，并不是说出现一个新问题，就要组建一个新的部门，而是说出现了新情况新事物，政府必须及时研究，只要它是政府四大职能（经济调节、市场监管、社会管理、公共服务）范围内的事情，政府职能的履行就必须及时跟上。,二、案例分析方法 公共政策案例分析就是公共管理领域内某个管理问题或政策问题的描述和记录。（1）公共性是公共政策案例的基本特点。（2）管理性是公共政策案例的另一重要特征。（一）公共政策案例分析的涵义和类型 公共政策案例分析，是案例分析方法的一种。它是指运用定性或定量的方法，对公共政策案例进行辨析，发现和解决公共政策问题，以促进对公共政策认识和研究的深化，改进公共政策实践的一种研究方法。与其它案例分析方法相比，公共政策案例分析的内容以公共政策实践为重点，其目的是促进公共政策理论与实践的提高和进步，具有较强的公共性。,（1）完全公共政策案例。即记录了某个公共问题政策全过程的案例。（2）实时公共政策案例。即描述记录正在进行着的公共政策的案例。（3）未来公共政策案例。即公共政策过程即将开始，案例是对目前正在进行政策的可行性与可操作性的论证与情报工作的记录。,（二）公共政策案例分析的要素 1公共政策案例分析的目的（1）公共政策案例分析的目的在于，进一步改善和提高政策本身的水平和质量，解决政策问题，有效地增进或公平分配公共利益；改善公共政策质量、提高公共政策服务效率。这是公共政策案例分析的核心价值与目标。（2）公共政策案例分析经常要分析公共决策的结果公共政策。这也可以认为是政策评估的过程。,2公共政策案例分析的角度 公共政策研究本身已构成一个系统，需要研究或深入的地方确实很多，而且一个案例通常能够反映的公共政策问题也很多，选择好角度往往成为案例分析是否成功的关键。公共管理是一个连续公共決策的过程，进行公共政策案例分析时要把这个独特的方面体现出来，这也是案例本身的价值所在。选择一个很小的角度进行公共政策案例分析，可以有效地将问题引向深入，这样能有效地集中精力说明一些问题，避免在案例分析时泛泛而言、重点不突出。,3 公共政策案例分析的立足点 即公共政策的案例分析者在心理上，把自己放在了公共政策实践的哪一个环节。通常，公共政策案例分析的出发点是从公共政策者的角度来进行分析，特别是MPA教育培训中的公共政策案例分析，其目的是训练学员决策思维、提高决策能力，因而通常都会从公共政策主体的角度来分析。（1）公共政策主体角度。通常是指从以政府为代表的公共部门等政策主体的立场出发来分析案例。从公共政策主体角度来看公共政策，通常强调政策目标、政策方法以及政策优化等内容，注重政策方案的合法性和可行性。,（2）公共政策客体角度。公共决策的结果往往是以政策或法律等形式出现，都与社会公众公共利益的增进与公平分配问题有关。（3）中立研究者。出于对学术价值的尊重与秉持，对科学、正义与公平的追求，公共政策的研究者，在很大程度上充当了一个中立者的角色。,（三）公共政策案例分析的框架 1 确定案例所处的政策环节，明确案例分析的目标。公共政策案例分析，是对已经做出的公共政策、正在进行中的公共政策以及未来的公共政策进行问题分析、政策咨询与结果预测的过程。只有弄清案例所描述的公共政策环节，才能明确案例分析的目标。2依据主题与目标，确定案例分析的切入点与立足点 三个类型的政策案例，分别对应着不同的切入点与立足点。既有政策案例通常把切入点放在问题或者是评估上，是问题分析与政策评估；正在进行的政策则把切入点放在政策的条件与要素的分析上，强调政策分析方法与方案选择、信息利用的科学性；未来政策的描述则应该把政策分析的切入点放在决策的预测上，预测决策发生的可能性与后果分析。这一环节是案例分析成功的关键。,3 明确案例分析的具体方法（1）定性分析方法 也叫规范分析法，是公共政策案例分析最常用的一种分析方法。这种方法的特点是不局限于大量资料的分析与整理，而是根据既有政策规范的要求与方向，对公共政策实践进行分析。它具有方法简单、容易操作的特点，案例分析中常用的定性分析方法有问题分析法、德尔菲法和目标预测法。（2）定量分析方法 定量分析方法是指用资料分析与数学模型来进行公共政策分析的一种方法。其精度在很大程度上取决于方法的科学性和资料的可靠性。其中最常用的就是数学预测方法（模型），如线性预测、回归分析法等。在案例分析中，定量分析必须要使用资料对现有的政策进行评估与预测。,3 确定问题与原因之间的联系，找出主要矛盾4 提出解决方案，撰写分析报告。（1）提出问题（2）寻找问题间的联系。（3）探明原因。（4）确定原因间的联系。（5）提出解决方案。,案例分析：大连颁布桑拿封杀令（南方周末2001年4月19日）一、“下诏赐死”？政策颁布：2001年4月10日，大连市政府下发了一个文件（大政发200122号），说为了缓解供水紧张局面，要求全市6个区及开发区区域内的桑拿洗浴场所，除星级酒店、涉外宾馆和大众浴池外，从通告发布之日起全部关闭，逾期不关的，市政府将采取查封洗浴场所等措施强行关闭。市民戏称，这是“下诏赐死”。,事件回放：43岁的H先生原在大连经营一个小型的大理石厂，积累了百十万的资金，1999年的时候，看到桑拿洗浴这个行业很赚钱，意欲倾全力投人150万元开一个大众浴池，这年10月拿到了执照。他的朋友劝他说，大众浴池利薄而且竟争激烈，要干就干高档点的桑拿。改造装修下来要500万元，他东挪西借，终于在2000年12月3日开张营业。然而在经营了仅4个月零7天之后，噩运降临了。13日，大连市综合执法队将H先生的营业场所贴上了封条，封条上盖着市公用事业局、市建委、市水利局、市公安局、市执法局、市工商局6个部门的大印。文件说是歇业，然而H先生没有被告知何时可以恢复营业，也没有人给出任何类似赔偿的说法。地方媒体上有文章说，不能预测政府政策的投资，现在风险也只能自负。属于被封之列的，大约有320多家，一周之内，大连桑拿业可谓是衷鸿遍野。,二、节水新举措？大连一直为缺水而烦恼，这种烦恼演变成了切肤之痛。作为大连市主要水源的碧流河水库，正常的蓄水量是7亿立方，然而到了去年，只保有了1亿多立方。为了度过“水危机”，大连市政府频频出招，在“开源”方面，提前启动“引英（英那河）人连”水利工程，首期投资5亿元，日可供水33万立方。在节流方面，从去年8月开始，大连市开始压缩工商业和居民用水。整个大连市正常用水量在100万吨/日的水平，在当年8月一步压到82万立方，2001年4月的目标是压到77万立方。大连市为节水想尽各种办法，比如先生活用水后生产用水、居民用水每月限基本量6吨，超过后每吨收费16.2元、开展“每天每人节约一盆水”活动等。,2000年8月27日，大连市城市用水管理部门下发了关于对桑拿洗浴业暂停经营用水的通知，强行掐掉供水管线、拆除水表。桑拿业主们为了寻求活路纷纷各找办法，有关系的去找关系打通关节，有实力的就买水车到大连市外去拉温泉水继续营业，虽然有大约八九十家实力不支被迫倒闭了，但是仍有不少桑拿房“顽固”地继续营业着。但是到了今年4月10日，他们这些“伎俩”都将失效了，市政府祭出了杀着：一律封掉。,三、拿桑拿开刀？顾平是大连市沙河口区“万水千山洗浴宫”的老板，是桑拿业主中念过大学的知识分子之一，也在国外做过生意，去年5月17日回国后，斥资300多万元接手了这个算得上中上水平的桑拿洗浴中心。去年9月市里下了文件后，他向有关部门写了个请示，申请让政府切断供水来源，自己从市外拉温泉水营业。顾平为此买了一台拉水车，跑到离大连市区150公里的瓦房店市龙门塘度假村拉温泉水，每天拉两车，每车8吨水需600元，每吨水价成本在70元以上（在此之前，市内居民用水是每吨1.8元，大众浴池用水是3元/吨，桑拿洗浴中心用水是12元/吨），只想能够经营下去，然而他的申请被置之不理，到4月13日，他的洗浴中心也避免不了被关闭的命运。,其实不少桑拿业主都有采取类似的自救举动，比如规模较大的“金百合”（“金百合”公司于1999年12月投资3000万元建成桑拿洗浴中心，其中大部分是银行贷款，现在企业远未收回投资，却面临银行还贷压力），花了60万元买了两台水车，“昌隆洗浴中心”准备自己投资40万元搞一个小型的海水淡化厂，“在水一方”的老板因为有船跑海运，每次船从外地回大连，就装一船压舱水，拉回来供桑拿用。业主们说，我们并不是不知道大连闹水荒的现状，也不是不理解市政府节水的决心，政府关桑拿的目的是节水，那我们自己解决用水，并不占用政府的控制内供水，而且温泉水既不能饮用，也不能做工业用，只能洗澡用，这是一举两得的好事，为何也不能得到政府的谅解和支持？,大连缺水不是这两年才有的事情，而大连的桑拿业则是1999年才蓬勃兴起的，其中大多是私营企业投资，都是政府各个部门审批过关的，最多达到500多家，1999年底大连市才发觉桑拿业发照过多，停止审批，因而现在的业者都是合法经营的企业。一位业者分析说，在去年倒掉一批之后，全市包括酒店和大众浴池在内，共有桑拿洗浴场所400多处，日耗水约7000吨，只占全市用水量的不到1，这其中大众浴池的用水量是最大的。关掉近300家桑拿场所，从表面上看也顶多节水20003000吨，然而关掉这些场所并不意味着用水量的必然减少，4月13日这些桑拿场所被封后，据说不少酒店的桑拿场所生意爆满。既达不到节水的目的，又无端关掉合法经营的企业，因而有业内人士猜测说，政府想借节水来达到宏观调控的目的，控制桑拿业的数量规模。说白了，市政府是借节水向桑拿业开刀罢了。,四、业主五点质疑 质疑一，市政府的政策是否触犯了企业法，“我们都是合法注册的企业，假如你政府是查获了色情经营活动，你以此理由查封，我无话可说；假如你查出我们偷漏税，或者卫生不合格，因此进行处罚，我也没有怨言。然而现在以限水为由关掉我们，剥夺我们的生存权，是否合理合法？市场经济是法治经济，政府关掉我们的法理依据是什么？”质疑二，“政府主管水资源分配的惟一行政主管机关，依照法律，只能是市公用事业局，然而市公用事业局只有限水权，并没有关掉企业的权力。桑拿行业是以水为经营原料的行业，你要限水可以，限水总要给一个期限吧？为什么要贴封条查封企业？”,质疑三，“封条上盖6个部门的印章，分明是故意混淆各个部门的职能权限，以这些部门权限的最大公倍数来侵犯企业的经营权。桑拿业是用水行业，政府当初既然批准营业。当然就赋予了企业的用水权，因此，不要说我们去外地拉水，就是用市内水也是我们的正当权利。和化工、纺织、啤酒、饮料等行业相比，桑拿业远非高耗水的行业（据说，大连全市桑拿业的日用水量，只相当于华润在大连啤酒厂的日用水量，或相当于可口可乐在大连机场附近的瓶装厂2/3的用水量），为什么那些行业只是压用水规模（有的连压也没压），而桑拿业却要一刀切关掉？”,质疑四，“政府出于公众利益限水，为此牺牲掉桑拿行业，就算我们这个行业倒霉吧，可是为什么同是桑拿洗浴行业，星级宾馆、涉外酒店和大众浴池却可以除外？现在一边是无端处死悲痛欲绝，一边却是生意爆满，政府这是以行政权强行介入行业内的竞争。酒店宾馆大多是国有企业和合资企业，而专业的桑拿洗浴中心则清一色是民营企业，抑此扬彼，政府这是不是明显的所有制歧视？”质疑五，“政府作出这样一项事关数百家企业生死、至少2万多名员工就业的重大决策，然而事前并未曾召集桑拿业主进行调研或咨询意见，更不听企业的申诉衷告，也不曾跟企业对话商讨真正可达到节水目标的方法，真让人想不通。”,五、政策分析 分析一，根据水法，如果地方确实出现水资源极度稀缺，政府有权对之加以调控，比如不向部分需求方提供这个资源，或者用水表控制用量，超出限制部分加收费用，或者掐掉他的水管。因此造成的损失，政府不用承担责任。但是大连市政府只能禁止他使用自己控制的水资源（人家从外地拉水，应该准许，你可以让他提供从外地拉水的证明，否则予以处罚或关掉都可以），而不能禁止他经营，将人家的经营场所封掉，这个就不合法了。,分析二，调节水资源的使用，有很多种办法，其中最经济最有效的办法是启动价格杠杆，通过调整水价调节需求，可以限量供应，超出部分征收数倍甚至十数倍的水费，你承担不起，自己就会歇业。政府强力关掉企业，也算是一种替代方法。但这种方法，第一，业界抵制，第二，这种方法缺乏智慧。应把政府干预放在最后一个选择。至于关谁不关准，这里又有许多问题，酒店、大众浴池、桑拿洗浴中心，同样都是企业，都以赢利为目的，关掉后者，使前者更为垄断，这不符合市场经济的原则。,分析三，任何政府的职能都是有边界的，政府权力要受到约束，像面临类似缺水这样的严峻形势，政府作出公共政策选择时，必须要有人大授权才能获得这种权力，作出的政策选择最好不要有人遭受重大损失，若有损失，也一定要建立补偿机制。还有，在作出任何一项政策选择时，都要遵守“无歧视原则”。,分析四，限水是一件小事，关键是政府给大家留下一种印象，政府有权关掉某些合法企业，那就很可怕，为了办好事而破坏市场经济的基本价值和原则，破坏政府的公信力，这比节水那个事要大多了，这样做是否值得？分析五，事实上，在大连北边的长春市，在大连南面的烟台市，和大连一样面临严重缺水局面，据说长春市也曾考虑过关掉桑拿房，但掂量再三没有实行，而烟台市则引导洗浴业到周边县区去买天然温泉水。随着中国加人WTO，依法行政在国内会越来越成为一个突出的严峻课题，大连作为中国北方最开放的城市，作出这样的政策选择，显然不利于其改革开放的形象。,三、历史比较分析方法 历史比较法或称比较史学、史学比较研究。历史比较法的范围广泛，它可以从多种情况做比较研究，但最主要的是两种比较：纵向研究和横向研究。纵向研究是上下古今的研究，横向研究是一个朝代、一个国家或地域之间的研究。纵向比较研究是上下古今的比较研究，横向研究是对一代或一个国家、地域之间的研究。国与国之间的历史比较研究要注意以下几点：第一，可比性。可比性内容主要包括两个方面：一是同一时代才能相比，二是历史发展相同阶段才能相比。第二，不能以一种模式作为中心。可以找典型，但不可以一种模式为中心。如“欧洲中心论”。,（一）历史比较的含义和作用 历史比较的含义它指过去的事件，即实际发生之事意味著事件的记录或敘述意味著一门学科，一个研究领域 历史比较的作用使人能夠懂得利用历史來面临相似的问题从整体上观察事物,界定研究问题（形成假设与问题）,收集与评价资料,（二）历史比较研究的步骤,可能继续形成假设与问题,综合资料,可能修正假设,分析、解释、形成结论（支持或拒绝假设）,1 界定研究问题研究问题的敘述通常以与该问题有关的假设或问句式的问题开始比如，美国南部邦联为什么会在1865年4月崩溃?南部邦联的军队在军事上失利军队的补给不足南部邦联的军人与百姓面临饥饿继续作战的意志瓦解,有的研究却不公开陈述假设或问题，仅以研究目标陈述:如，针对某期间两所最具威望的学校毕业生的生计偏好，提出详尽比较研究A及B两校毕业校友的发展，可查知其间的相似性与差异性 此种目标陈述，蕴涵以下问题:两校之间的相似性是什么?两校之间的差异性是什么?此类学校对社会有什么影响?,2 假设,建立在所有可获得的事实资料基础之上，且互不矛盾可信性经得起证实或检验尽可能的简单,3 评鉴资料,外部考证确定证据的真伪(真实性)內部考证 确定证据的可信度(可靠性),4 分析综合把问题分割成几个组成部份，有系统的研究它、掌握它 是历史比较研究的最后步骤之一，即在于将得自文件的资料，进行逻辑分析，并加以解释最后形成的结论，将原先导入的假设，予以支持，或加以拒绝,资料：师日还是师美？修路还是铺轨 最近美国商业周刊欢呼：中国的中产阶层将能够买得起私人汽车。据有关估计，在未来几年，中国私人汽车的销售量将每年增长15%，到2010年将有250万辆私人车，更乐观的估计则是500万辆。中国将渐渐变成一个私人汽车社会。难怪美国的汽车制造商们会大喜过望了。然而，私人汽车并非一个现代社会的惟一标志。私人汽车将会给中国的能源、环境带来显而易见的影响，不过更重要的是私人汽车对一个社会的公共精神的损害。美国与日本这两个目前最发达国家之间的一大不同，就是交通。美国人大多用私人汽车，日本人则多依赖公共交通。这种不同的背后，实际潜藏着不同的政治理念。美国人注重个人自由，认为社会由个人组成；日本人则认为人首先是社会的动物，离开了社会，无所谓个人自由。私人汽车，代表了美国的自由精神；公共交通，则象征着日本“社会共同体”的价值观念。,一、美国：个人自由忽视社会交流 美国人很少不喜欢车的，开车的人有如当年骑在马背上的西部牛仔，可以纵横驰骋，不受任何拘束。车，已经成为自由的神话。一些新古典主义经济史学家，甚至企图否认铁路在美国西部开发中的决定性作用。他们声称，没有铁路这一庞然大物，美国的西进也许在开始时会慢一点，但慢得微不足道；依靠小而自由的私人交通工具，西进会更有后劲，会迅速超过依赖铁路而展开的西进。日后美国铁路系统不断萎缩，似乎颇能支持这一论断。在美国，一提公共交通，人们立即会想到庞大的政府预算，高税率，甚至社会乌托邦工程。克林顿本来非常羡慕日本的公共交通系统，当年竞选时就许诺要将美国各大城市用日本式的新干线高速列车连接起来，但他的构想到他任满时还无影无踪。,那么，私人汽车是否就意味着小政府、低税率呢？当然不是。美国的高速公路，并非私人资金的产物。几年前，美国国会还通过巨额拨款，维修全国的高速公路网。钱还是要从税金中出。买不起车的人，有时难免要为开着豪华车的人交税修路。私人汽车，表面上支持着“小的是好的”新古典主义自由经济的理想，实际上恰恰相反，是大企业垄断经济资源、控制社会生活的工具。一辆私人汽车的投资，是比一列火车或公共汽车的投资要“小”，但远比一张火车票或汽车票的投资要大。因为大家都开车，以车主为主顾的大型连锁店便应运而生。如 Stopshop、沃尔玛这样的超级销售商，便统治了销售业。小本经营的夫妻店，本来不仅为人们提供了方便的服务，而且也是邻里之间的一个社区中心，社交与生意相杂，颇具人情味，如今则再难与这些销售王朝竞争。因为有了车，人们不需要到街坊近所的小店买东西。靠摆掀起家成为商业巨头的故事，早已是十足的神话。“小”再也美好不起来了。社会的流动性，也因此减少。,更重要的是，人永远坐在车里，人与人之间变得越来越隔膜。街上车多人少，人们的交流机会少了，街上变得越来越冷清甚至危险。刚来美国时听政治家演讲，一提教育问题，不管是共和党还是民主党，都众口一辞“不能把投产丢在街上！”街道已经成为“学坏的地方”的同义词。可是如果回到古代的雅典民主的发源地，我们就会发现，街道是进行公民教育的最理想场所，是当时城邦民主政治的基础。许多关于城邦的政治问题，是在街上进行公共讨论，苏格拉底也是在街上传播他的智慧。要培养理想的公民，你就需要把孩子放在街上。一句话，街道是公共空间，是培养民主社会公共精神的地方。汽车，则通过把人们从街上赶走或隔离，扼杀了这一公共领域。不仅如此，在雅典的街道上所展开的公共辩论中，阶层感可以被淡化。汽车却可以使穷人与富人在空间上隔离开来。因为有了车，富人白天上班时驱车从穷人区或高速公路上急驶而过，晚上迅速退入郊外。没有了现场的目睹身受，富人们的社会责任感便大大减弱了。,二、日本：公共空间培养公共精神 如果就交通而论，一个买不起车的人在日本有的自由要比在美国多得多。从东京到京都，本是跨越日本东西的长距离旅行。若在美国，你要先订机票，驱车或乘出租车提前两个小时到机场，然后经过安全检查。如今因为害怕恐怖分子，免不了要脱鞋搜身。等完成了飞机旅行，又要等朋友开车到机场来接你，或叫出租车赶赴目的地。在日本，你常常只需花5分钟走到就近的一个车站，搭上电气化列车，中间不需出站，就可换上新干线，很快就到京都。下车出上进站后，也常常走5分钟就到了日的地，感觉像市内旅行一样简单。笔者当年任在横滨，去东京只需20分钟，根本不会感到是去另外街道 一个城市。在东京的大学教授去大阪开会，常常是当天往返。这种公共交通带来的并不仅仅是方便，还塑造了一种公共精神，个人的价值也因为这种公共精神而提高。,2000年初，东京发生一起罕见的列车出轨事件，死了4个人，结果一周的新闻全围绕着这一惨案转。打开中视，从事故调查，到这4个人的生平事迹，悼念仪式，乃至由此引发的对日本铁路系统潜在危机的讨论等等，无所不有。事实上，当月在公路上出车祸死的人，大概远不止4人，但都湮没无闻。惟独这4个人的生命，显得格外之重。为什么呢？因为这4个人死在公共交通工具上，他们的死具有“公共性”。这种公共性使人们产生一种连带感，觉得他们是“我们”中的一员，这种事也可能发生在我们之中任何一个人身上，由此对死者有了强烈的关心和同情。在这里，公共性使人与人之间的纽带增强，更加关心彼此的命运，个人生命的价值也受到了公众更多的关注。相反，私人汽车使人与人之间关系疏远，漠不关心，人的生命也因此贬值。,民主社会，不仅是建立在个人自由的基础上，而且也是建立在公共精神的基础之上。在公共空间里培养的公共精神、公共舆论，常常是捍卫个人自由的有力工具。私人汽车的普及，摧毁了许多美国的公共空间。人与人之间漠不关心，人们对公共事务缺乏兴趣，结果公共事务的讨论，全集中于媒体之上，但再客观公正的媒体，也不能体现整个公共空间的所有声音。这种大众从公共领域的疏离，也是美国的选举投票率长期不过半的原因之一。反观日本，民主传统并不深，人们对政治漠不关心，电视上歌舞升平，没有美国那么多政治节目。可是选举一投票，哪怕投票率再低，过半还是绰绰有余。,三、中国：应该大力发展公共交通 当今中国面临着一个历史性的选择：是发展公共交通，还是变成一个私人汽车的社会？美国缺少公共交通方面的技术和管理经验，有的是雄踞于世的汽车业。如果中国注重发展公共交通，在这方面有技术和管理优势的欧洲和日本则会捷足先登。所以美国企业竭尽全力，试图影响中国作出对美国有利的决定。问题是：如果中国变成了一个私人汽车的社会，我们对由此而产生的社会和文化后果，是否有所准备呢？私人汽车在美国的发展，是20世纪以后的事。在此之前，美国已经有了立足于社区的公共精神，私人汽车并不能将之扫荡一空。比如，现在有一大半的美国人，每周至少去一次教堂，很少或完全不去的，只占人口的14%。教会在美国不仅是单纯的宗教组织，而且是社区的中心，能使人们有面对面交流的机会。,教会还筹办教育慈善等事业，特别是在中下阶层中影响甚巨。这种以宗教为中心的公共领域，多少对私人汽车所造成的人与人之间的隔绝有所补救。中国并无这样的宗教传统。宗教也不可能在社会中扮演如此重要的角色。那么，如果大家都坐在车里面，人与人之间的纽带如何维持？原来那种街谈巷议的“世论”、“公议”，是否还能够生存？除了借助大众传媒外，公共舆论将如何创造？如果这些基本的公共精神都丧失殆尽，我们还能够有真正的个人自由吗？源自（南方周末2002年6月20日）,