财政学第16章政府预算与预算管理体制.ppt
中国金融出版社,中国金融出版社,2,2023/11/5,第十六章 政府预算与预算管理体制,第四节 政府预算管理体制,第二节 政府预算程序,第一节 政府预算概论,第三节 预算外资金,中国金融出版社,3,2023/11/5,通过本章的学习，要求了解政府预算的含义、原则及形式，认识我国的政府预算制度，掌握预算外资金存在的问题及解决的措施，理解我国预算管理体制的改革与完善。,学习目标,中国金融出版社,4,2023/11/5,第一节 政府预算概论,一、政府预算的含义政府预算是经法定程序审批的政府年度财政收支计划，是以收支一览表的形式表现的、具有法律效力的文件，它是政府筹集和分配财政资金的重要工具，是调控国民经济运行的重要杠杆。从以下三个角度分析政府预算的含义：,中国金融出版社,5,2023/11/5,第一节 政府预算概论,一、政府预算的含义（一）政府预算是政府年度财政收支计划政府预算是政府的基本财政收支计划，预算收入反映政府支配的财力规模和来源，预算支出反映政府财力分配使用的方向和构成，预算收支的对比反映政府财力的平衡状况。通过编制政府预算可以有计划地组织收入和合理地安排支出，贯彻执行国家的方针政策，保证各项任务的实现。,中国金融出版社,6,2023/11/5,第一节 政府预算概论,一、政府预算的含义（二）政府预算是法定程序审批的法律文件政府预算从形成的程序看，是由政府负责编制，经国家权力机关依据法定程序审批后而形成的法律文件。政府预算一旦经权力机关审批就具有法律效力，政府就必须贯彻执行，不能任意修改，如需调整必须经权力机关批准。因此，预算的形成过程，体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约与监督。,中国金融出版社,7,2023/11/5,第一节 政府预算概论,一、政府预算的含义（三）政府预算是实现财政职能的重要工具政府预算是财政为实现其职能，有计划地筹集和分配由政府集中支配的财政资金的重要工具。通过预算管理手段，把政府公共资源全部纳入政府宏观调控的范畴，从而满足社会共同需要，既可为政府履行行政职能提供财力保障，也可实现政府资源的优化配置，还可以通过预算收支总量的变动和预算收支结构的调整，来维护社会经济的稳定和促进社会经济的协调发展。,中国金融出版社,8,2023/11/5,第一节 政府预算概论,二、政府预算的原则（一）完整性原则预算的完整性是要求政府预算应包括政府的全部预算收支项目，完整地反映以政府为主体的全部财政资金收支活动情况，不允许在预算之外存在任何以政府为主体的资金收支活动，预算的完整性是建立规范化、法制化预算的前提条件。只有完整的预算才能保证政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能；预算的完整性也便于立法机关审议批准和社会公众对政府活动的了解，便于监督政府预算的执行。,中国金融出版社,9,2023/11/5,第一节 政府预算概论,二、政府预算的原则（二）统一性原则预算是政府宏观调控的重要杠杆，保证预算的统一性是加强预算管理和增强政府宏观调控能力的必要条件。预算的统一性包括以下几点：一是预算政策的统一。二是预算口径的统一。三是预算年度与预算时效性的统一。,中国金融出版社,10,2023/11/5,第一节 政府预算概论,二、政府预算的原则（三）真实性原则预算的编制和执行要以国民经济和社会发展计划为依据，违背客观经济规律而进行预算的编制和管理，将有碍于国民经济和社会发展的良性循环。预算的真实性要求预（决）算的各项数字必须准确、真实、可靠，既反对隐瞒收入或支出留有缺口，又反对虚收行为或虚列支出。,中国金融出版社,11,2023/11/5,第一节 政府预算概论,二、政府预算的原则（四）公开性原则预算涉及社会方方面面，涉及全社会每一个纳税人的利益，关系到每一个部门和单位的事业发展，因此，以适当的形式公开预算，使全社会了解预算，参与预算，加强预算监督力度，是预算管理活动的基本要求，也是预算民主化进程的关键环节。预算的公开性原则，包括预算编制审批的公开、预算执行过程的公开和预算完成结果决算的公开。,中国金融出版社,12,2023/11/5,第一节 政府预算概论,二、政府预算的原则（五）年度性原则预算年度是预算收支起讫的有效时间，通常以一年为标准。各国预算年度的选择主要考虑两个因素：一是与各国权力机关开会时间一致，以便在预算年度一开始就执行生了效的预算；二是与收入旺季一致，以便在预算年度初期就有充足的预算收入，保证各项预算支出的顺利执行。,中国金融出版社,13,2023/11/5,第一节 政府预算概论,三、政府预算的分类（一）从编制组织形式的不同，可分为单式预算和复式预算1单式预算2复式预算,中国金融出版社,14,2023/11/5,第一节 政府预算概论,三、政府预算的分类（二）按编制方法的不同，可分为增量预算和零基预算1增量预算2零基预算,中国金融出版社,15,2023/11/5,第一节 政府预算概论,三、政府预算的分类（三）按管理层次的不同，可分为中央预算和地方预算1中央预算2地方预算,中国金融出版社,16,2023/11/5,第一节 政府预算概论,三、政府预算的分类（四）按收支管理范围的不同，可分为总预算、部门预算和单位预算1财政总预算2部门预算3单位预算,中国金融出版社,17,2023/11/5,第一节 政府预算概论,三、政府预算的分类（六）按其经济效果的不同，可分为项目预算和绩效预算1.项目预算2.绩效预算,中国金融出版社,18,2023/11/5,第一节 政府预算概论,三、政府预算的分类（七）按作用的时效分类，可分为年度预算和中长期预算1.年度预算2.中长期预算,中国金融出版社,19,2023/11/5,第二节 政府预算程序,一、预算的编制预算编制是整个预算工作程序的开始。预算的编制是由政府机关负责的，因而预算的编制与政府行政机构体制有着十分密切的关系。预算的编制工作基本上可以分为两大步骤：一是草案的编制二是预算的核定,中国金融出版社,20,2023/11/5,第二节 政府预算程序,二、预算的批准预算的批准是政府预算程序的第二节阶段。在西方国家，预算的批准权力属于议会。在实行一院制的国家中，政府预算直接由其批准，如瑞典、荷兰、西班牙等。在实行两院制的国家中，大部分国家议会的两院都有批准政府预算的权力，一般来说，两院中的下院在预算批准上具有比上院更大的权力，往往拥有预算先议权和最后批准权。美国、法国、德国等国家就属于此类。我国的预算批准权力机构是各级人民代表大会。政府预算经权力机构批准后，才具有法律效力。,中国金融出版社,21,2023/11/5,第二节 政府预算程序,三、预算的执行预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算收入征收部门，必须依法及时、足额征收应征收的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法规的规定，将应上缴的预算资金及时、足额地上缴国库。各级政府财政部门必须依照法律和规定及时、定额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。,中国金融出版社,22,2023/11/5,第二节 政府预算程序,三、预算的执行各级政府预算预备费的动用，由本级政府部门提出方案，报本级政府决定。各级政府预算周转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不准挪作他用。预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的部分改变。预算调整，必须经各级权力机构的审查和批准，未经批准，不得调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按国务院财政部门的规定报经批准。,中国金融出版社,23,2023/11/5,第二节 政府预算程序,四、决算决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制，具体事项由国务院财政部门部署。决算草案的审批和预算草案的审批的程序相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将经批准的决算，报上一级政府备案。,中国金融出版社,24,2023/11/5,第二节 政府预算程序,在以上预算工作程序中，预算编制是预算管理最重要的一环。预算一经法定程序通过，即为法律文件，必须严格执行，执行中发生问题必须通过法律程序进行调整。我国普遍存在“重决算，轻预算”的现象，预算准备、编制和执行过程中投入的时间与精力不足，形成“预算简单化，决算复杂化”的局面，政府预算管理程序的重点应该转变为“强化预算，淡化决算”。,中国金融出版社,25,2023/11/5,第三节 预算外资金,一、预算外资金的概念及特点（一）预算外资金的含义预算外资金是指政府机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。,中国金融出版社,26,2023/11/5,第三节 预算外资金,一、预算外资金的概念及特点（二）预算外资金的特点1法定性2专用性3分散性,中国金融出版社,27,2023/11/5,第三节 预算外资金,二、预算外资金的来源及作用（一）预算外资金的来源1根据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取的各种行政事业性收费、基金（资金、附加收入）和凭借政府职权筹集的资金等。2按照国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政和计划（物价）部门共同审批的项目和标准，收取和提取的各种行政事业性收费收入。,中国金融出版社,28,2023/11/5,第三节 预算外资金,二、预算外资金的来源及作用（一）预算外资金的来源3按照国务院或财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金（资金、附加收入）。4主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。,中国金融出版社,29,2023/11/5,第三节 预算外资金,二、预算外资金的来源及作用（一）预算外资金的来源3按照国务院或财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金（资金、附加收入）。4主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。5用于乡（镇）政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金。,中国金融出版社,30,2023/11/5,第三节 预算外资金,二、预算外资金的来源及作用（一）预算外资金的来源6其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括以政府名义获得的各种捐赠资金，财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分，国家行政机关派往境外机构的非经营性收入，财政专户利息等。7社会保障基金。在政府财政建立社会保障预算制度之前，社会保障基金先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，由财政、审计部门监督。,中国金融出版社,31,2023/11/5,第三节 预算外资金,二、预算外资金的来源及作用（一）预算外资金的来源另外，国有企业税后留用资金不再作为预算外资金管理。事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理，收入可不上缴财政专户，但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。,中国金融出版社,32,2023/11/5,第三节 预算外资金,二、预算外资金的来源及作用（二）预算外资金的作用1.调动地方政府增收节支的积极性2.有利于地方政府发展地方建设事业3.减轻政府预算的负担,中国金融出版社,33,2023/11/5,第三节 预算外资金,三、预算外资金管理（一）继续深化“收支两条线”改革（二）建立健全预算外资金法规体系（三）正确处理好预算内资金管理体制与预算外资金管理体制的关系,中国金融出版社,34,2023/11/5,第四节 政府预算管理体制,一、分税制（一）在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围（二）按税种划分收入，明确中央与地方的收入范围（三）实行中央对地方的税收返还制度（四）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理,中国金融出版社,35,2023/11/5,第四节 政府预算管理体制,二、分税制的意义及存在的问题（一）分税制的意义首先，在中央优化全局产业结构导向的大框架下，调动了地方各级政府理财、抓效益、抓收入的积极性，各地顺应分税制要求，都将精力和财力用在对自己有利的新财源的培育上来。其次，在政府和企业的关系方面，使中央政府和地方政府都开始走上不再按照企业行政隶属关系，而是按照税种组织财政收入的新轨道，标志着我国的改革终于走上了由“行政性分权”向“经济性分权”的转折点，把企业放到了在税法面前一律平等的地位上，不论大小、所有制和行政级别，该缴国税的缴国税，该缴地方税的缴地方税，税后红利按产权规范分配。因此，这是使企业真正站到同一条起跑线上展开公平竞争的新开端。再次，在中央和地方关系方面，大大提高了财力分配的透明度和规范性，规则全国一律，有利于长期行为的形成，并促使地方政府转变理财思路，实现规范管理。,中国金融出版社,36,2023/11/5,第四节 政府预算管理体制,二、分税制的意义及存在的问题（二）存在的问题1.财政管理体制层次过多2.转移支付制度不完善3.税收征管成本过高4.基层政府财政困难5.改革不彻底,中国金融出版社,37,2023/11/5,第四节 政府预算管理体制,三、分税制的进一步改革首先，减少财政管理层级。从国际经验来看，一般来说，分税制的大国家，大都是三个层级左右的政府，而我国却是五级政府。对此改革的基本思路，就是要把五个层级扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”；另一个是“乡财县管”，最终形成“中央省市县”三级的政府层级框架。在这个扁平的框架下构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的预算体制。,中国金融出版社,38,2023/11/5,第四节 政府预算管理体制,三、分税制的进一步改革其次，完善转移支付制度。要重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度，尽快构建与和谐社会建设相适应转移支付制度体系。一方面，要在确保中央财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上，强化中央财政的再分配功能。另一方面，要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。,中国金融出版社,39,2023/11/5,第四节 政府预算管理体制,三、分税制的进一步改革第三，结合我国政府职能转变的实际，对分税制财政管理体制下政府间收入的划分作适当调整，如改变企业所得税按照行政隶属关系共享的做法，按国际惯例实行分率计征或比例分享，等等。另外，要积极引导推动省以下分税制财政管理体制的改革和完善，使之在地方收入划分和中央返还收入划分上更趋合理。,中国金融出版社,40,2023/11/5,本章小结,中国金融出版社,41,2023/11/5,政府预算 预算原则 复式预算 零基预算 增量预算 预算外资金 分税制,关键词,中国金融出版社,42,2023/11/5,思考题,1.增量预算与零基预算有何区别？,3.目前我国的分税制的内容包括哪些？请您根据它存在的一些问题谈一下进一步改革的思路。,2.分析一下我国目前预算外资金管理中存在的弊端及解决的措施。,中国金融出版社,43,2023/11/5,案例讨论,中国金融出版社,Thank You!,
