行政事业单位内部控制规范概述.ppt
行政事业单位内部控制规范概述,陆晏天健会计师事务所合伙人浙江省管理会计专家咨询委员会委员,主要思路,行政事业单位内部控制规范发布的背景介绍行政事业单位内部控制规范的特点、目标、原则和流程单位层面的内部控制建设要点具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点行政事业单位内部控制的评价与监督,行政事业单位内部控制规范发布的背景介绍,国家自然科学基金委员会小会计何以玩转2亿元,财务主管失职,内部审计缺失,外部监督不力,在八年间，犯罪嫌疑人卞中在担任基金委财务局经费管理处会计期间，利用掌管国家基础科学研究的专项资金下拨权，采用谎称支票作废、偷盖印鉴、削减拨款金额、伪造银行进账单和信汇凭证、编造银行对账单等手段贪污、挪用公款人民币两亿余元。,内部控制案例,案例,春节刚过，基金委财务局经费管理处刚来的大学生李刚上班伊始便到定点银行拿对账单。以往这一工作由会计卞中负责。卞中的犯罪始于1995年。经过与经费管理处副处长吴峰商量后，双方达成一致。卞中挪用最大一笔款项是6000万元。2002年12月，卞中通过伪造银行进账单、编造银行对账单直接将6000万巨款挪用至北京汇人建筑装饰工程有限公司，用于该公司的工程验资及日常开支使用。卞中的作案手段采用最多的便是退汇重拨和伪造进账单。从1995年作案至案发，他所有共计26笔贪污和挪用犯罪绝大多数以此法炮制。1999年1月，浙江大学因科研项目撤销向基金委退回一笔25万元的项目拨款。2001年4月，卞中编造以退汇重拨名义，伪造了给云南地理所拨款的银行信汇凭证平账，实际将这笔退款汇至某私人公司。最多的时候卞中曾一次凭空伪造出25家受资助单位。,令人惊讶的是，从1995年至2003年的8年时间，如此频繁的大批资金的不明流转并没有引起基金委主管部门的注意。卞中担任会计期间，财务局等主管部门都未很好地查过财务账。仅有的几次，卞中以正在调整账目为由得以逃避。当下面受资助单位打电话催款时，卞中要么说，手续还没到财务，要么通过倒账先打一部分钱过去救急。负责管章的吴峰出差时很多次就把章留给了卞中，在经费管理处那间三个人的办公室里，没有上级查账，没有旁人监督，卞中如入无人之境，一个人默默地导演着“进进出出”的大戏。他被描述为在公开场合，为了伪装自己却带盒饭、骑自行车上班。卞中并不是一个张扬的人，相反还有些自闭。卞中将绝大部分的钱都花在了女友及其家人身上，他在法庭上承认，“自己的钱实际很少。在单位说话不多的卞中长期以来却对单位收入分配不公心存不满。“我们这些人累死累活地干，上面凭什么白拿那么多”。,由于基金委涉及资助项目和范围众多，为了减少填写支票的工作量，项目拨款长期一直采用“打包拨款”，按京内和京外两部分来打包，30家单位为一包。每张支票或汇票上一般填写的是等30家单位，总金额元，然后在支票后面附上拨往30家单位的银行票据。如此大规模的多张票据，容易为替换银行票据提供可乘之机。基金委一直采用“以拨代收”的会计核算方式。项目款从银行拨出后，收到银行盖有“附件”字样章的回单和银行对账单后，即视为对方单位收到款项，不再要求收款单位提供收款发票。这种资金拨付中的开放管理，造成外部监督不力，一旦改变资金走向则很难及时发现。长期以来基金委对退汇重拨的账户没有建立严格的监控体系，使得大量退汇的资金无人管理成为沉淀资金。,内部控制案例,案例,银行账户、现金支票和法人章一人管理，可轻而易举拿到财务印章,机会（Opportunity）,压力（Pressure）,工作失误，为了弥补损失,自我合理化（Rationalization）,借口：彩票中奖后归还公司,舞弊三角（Fraud Triangle）,内部控制如何防范舞弊,机会（Opportunity）,压力（Pressure）,自我合理化（Rationalization）,舞弊三角（Fraud Triangle）,Greed 贪婪Opportunity 机会Need 需要Exposure 暴露,GONE,不相容职务相分离,四眼原则 至少两双眼睛同时看住一件交易没有一个人可以同时承担如下工作：提议 授权 记录 执行 审核 实物控制,内部控制如何防范舞弊,本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。,内部控制定义,内部控制体系框架-内部控制概念的几个发展阶段,萌芽期内部牵制,发展期内部控制制度,过渡期内部控制结构,完善期内控整体架构,成熟期全面风险管理,1940s,1970s,1990s,2000s,八要素,五要素,三要素,二分法,二个假定,中国内部控制相关规定发展历程,2000年，财政部制定了单位内部会计控制规范体系安然事件，美国出台了萨班斯法案，302条款和404条款2005年，国务院批示2006年，成立企业内部控制标准委员会2008年，发布企业内部控制基本规范2010年，发布企业内部控制应用指引2011年，发布行政事业单位内部控制规范征求意见稿2012年，发布行政事业单位内部控制规范，要求于2014年1月1日正式实施,运用公共受托责任与委托代理理论分析公民是所有者，其相对分散，需要下放权力与经营者政府。公民对于政府所属的行政事业单位通过税收的形式激励政府从事公共事业。道德风险与逆向选择问题，促使公民还会用另一只手去监督其是否将财政资金运用的合理合法。于是监管必不可少，内部可以通过内部控制与内部审计监督，外部则可以通过政府审计监督解决，使得资金的使用与流向有利于公共职能的充分发挥。,规范制定的背景存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场等问题。有些单位经济管理混乱，缺乏内部控制，造成资产损失浪费；有些单位利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“小金库”；更有甚者采用“白条抵库”、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。此外，出借银行账户、违规处置国有资产、未经批准擅自对外签订经济合同等现象也时有发生。,规范制定的背景（续）有必要通过建立健全内部控制制度，来堵塞漏洞、消除隐患，防范行政事业单位的重大经济活动风险。制定统一的行政事业单位内部控制规范，一是能够提高各部门、各单位对内部控制工作的重视，增强单位领导班子的风险管控意识，促进各单位加强和规范内部控制；二是为打击发票违法犯罪和治理“小金库”问题提供制度性保障，防止国家财政收入和国有资产的流失，遏制腐败现象；三是将预算、收支、资产管理、基建、经济合同、内外监督等纳入一个统一的管控体系中，在保障财政资金安全的同时便于单位内各部门之间形成联动机制，提高资金使用的绩效。,实践中，有人产生了这样的疑问：为什么还要去制定行政事业单位内部控制，把企业那套内部控制规范指引拿过来不就是行政事业单位的吗？,本质：行政事业单位与企业区别,无论行政还是事业单位，其目标侧重于社会公共服务与公共管理活动目标的履行，强调效率与公平的统一性。而企业则是从事生产、流通、服务等经济活动，以生产或服务满足社会需要，实行自主经营、独立核算、依法设立的一种盈利性经济组织。企业的存在的目的在于实现盈利，实现自身价值的最大化，它生存的动力来自于竞争，对比效率和公平，往往会出于自利性，更多强调效率性，而忽视公平性。行政事业单位与企业由于产权关系明晰程度不同带来受托责任履行的自觉性不同。行政事业单位与企业内部管理的绩效评估标准不同。在企业管理中，绩效评估指标主要有:销售收入、净利、销售净利率、销售毛利率、资产净利率、净值报酬率和市场占有率等。而对于行政事业单位内部管理来说，其行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其耗费程度等是评估其管理绩效的主要指标。显然，企业管理的绩效评估强调经济利益，而行政事业单位管理的绩效则偏重于社会效益。,主要区别体现：内部控制的目标不同,在企业内部控制基本规范中，我们谈到的目标主要是战略目标、合法合规目标、财务目标、资产安全完整目标、经营的效率效果目标。在这五个目标上，行政事业单位内部控制与企业相同的是在合法合规目标、财务目标、资产安全完整目标上，不同的在于行政事业单位还应注意，建设内部控制主要目标在于有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率效果。,其他区别,此外，由于行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定的约束，尤其是我国条块分割的行政管理体制使得内部控制制度建设的空间相对企业来说要小，很多时候无法涉及到事权的控制，仅能涉及到财权（经济活动）的控制。当然，反过来，经济活动这条主线抓住了，也有利于事权的合规、有效性的管理。还有，由于行政事业单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别，内部控制制度建设的内容相对简单，不能完全套用企业内部控制规范的五大要素框架，否则最终难以落实。,但是，西方公共部门内部控制建设的经验告诉我们，他们的公共部门内部控制建设还是吸收了企业内部控制建设的成果，并且也是企业先行，公共部门随后跟进。所以，我国的行政事业单位内部控制规范也还是兼顾了企业内部控制规范中好的方面，例如，注重运用风险评估，除了加强业务层面的内部控制，加强对于单位层面（控制环境）的内部控制，还注重了对于内部控制的评价与监督，保证内部控制的有效运行。这些多多少少我们可以看出企业内部控制规范中的控制环境、风险评估、内部监督要素的影子。,行政事业单位内部控制规范的特点、目标、原则和流程,我国的内部控制建设整体起步较晚。行政事业单位的内部控制建设也遵循了国外的规律，企业内部控制建设先行，行政事业单位随后的思路。从目前整体行政事业单位内部控制规范的内容来看，还是采用谨慎原则，局限于经济活动的内部控制，没有渗透到整个业务活动，没有采用多家政府机构联合发文，或者国务院发文的形式，而是由财政部一家发文，这样使得行政事业单位的内部控制还是过多的局限在了以财政资金为主线的会计控制上，但是从体系上来看还是比以往的逻辑性更强了，更加体系化了，但并未采用企业内部控制的五大要素的写法。,规范的特点,规范的特点（续）突出强调了内部控制在行政事业单位构建廉政风险防控体系，防范舞弊、预防腐败中的重要作用。例如，规范第一条、第四条，均在原有征求意见稿的基础上进行了修改，强调了这一内容。从行政事业单位现有管理水平出发，强调了目标导向的内部控制定义。（一般我们理解内部控制的定义时，总是强调内部控制是一个过程，不仅仅是是制度、规章）。与这个定义相适应，规范并未明确内部控制的要素框架，删除了原有征求意见稿的第六条关于五要素的内部控制框架提法。,规范的特点（续）删除了成本效益原则，补充了全面性原则。与征求意见稿相比，为什么在规范中删除了成本效益原则，可能还是出于以下几点考虑：第一，行政事业单位不像企业，其服务于社会公益的特征决定了其效益不好衡量。第二，如果一味坚持成本效益原则，会大大降低相关控制建设的必要性，会给规模小的一些行政事业单位单位建设内部控制留下借口，以不符合成本效益为原则而不建设相关控制措施，而可能这项内部控制对于单位来说恰恰却是必要的。第三，补充全面性原则，则强调了行政事业单位内部控制全员参加，全过程控制，强调内部控制的系统性，而不是可有可无。,规范的特点（续）明确了单位负责人对内部控制的建立健全和有效实施的责任。应该承认，内部控制建设是“一把手”工程，也就是说，如果这项工作“一把手”不重视，内部控制的局限性就会凸显，就会走过场，成为“笼子的耳朵摆设”。原有的征求意见稿，虽然强调了单位领导班子在内部控制的角色，但并未明确单位负责人的内部控制建设的责任。这一点。对于推行行政事业单位内部控制的建设工作起到至关重要的作用。丰富了行政事业单位控制方法的内容。规范增加了作为行政事业单位所特有的归口管理、单据控制、信息内部公开等三项控制方法。,规范的特点（续）将内部控制基本原理与行政事业单位具体情况相结合，定位于对经济活动风险防控，重点突出、针对性强。行政事业单位的经济活动主要包括预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、债务管理、经济合同的订立执行等方面。更加强调内部监督。规范中收支、采购、资产、建设项目、债务等具体业务控制都包含了内部监督检查的要求，明确指出了内部监督关注的重点和检查的方式。明确主管部门对行政事业单位内部控制建设的外部监督和业务指导作用。,五个要素,企业内部控制的框架体系（对比）,浙江凯通企业管理咨询有限公司,规范的内容规范的章节内容包含了总则、风险评估、单位层面内部控制、业务层面内部控制（预算、收入、政府采购、资产、建设项目、合同管理）、评价与监督等内容，体现了内控的五要素。,行政事业单位内部控制建设的目标根据规范（试行）第四条 单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动 合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。总结为：合法合规目标资产安全、使用有效目标财务信息真实完整防范舞弊和预防腐败提高公共服务的效率和效果从目标来看，赋予行政事业单位内部控制的要求还是很高的。,全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。,行政事业单位内部控制建设的原则,行政事业单位内部控制建设的流程,方法流程,组织流程,可惜规范并没有补充组织流程，只是从方法进行了叙述。,与企业相比，目前来看，行政事业单位对于内部控制的知识及其体系不甚了解，许多人对于它并没有什么概念，执行时的动力更多的是来自于外部的推动，并没有真正认识到，内部控制是行政事业单位内部管理的重要组成部分。甚至会有人认为，这种来自于外部的约束机制会对自身形成控制，建设过程中难免出现抵触情绪。例如，由于对其理解不深，实施中会对增加的控制与减少的控制形成抵触，认为增加控制会增加岗位，但是编制又有限，因此无需控制。减少控制会削弱自身的权力，因此，在控制建设时难免会故意留出操作空间。因此，加强宣贯对于执行这套规范具有重要意义，尤其是对于那些行政事业单位的一把手的宣传显得尤为重要，应强调他们在内部控制建设中的责任，应注意，他们的支持和理解对于规范的落实起到举足轻重的作用。,第一步：重视对规范的宣贯,组织,1.谁牵头建设内部控制制度体系？,2.谁参与内部控制制度体系的建设？,3.谁监督制度的执行落实？,第二步：明确谁做这些事情？,应注意成立内部控制建设小组，并由一把手和各个部门主要负责人来担任组长和成员。前面已经谈到，一把手在行政事业单位内部控制建设中的作用。应该认识到，内部控制建设同样是“一把手”工程。但需要注意，内部控制建设小组中，一把手应确实起到一把手的作用，而不是形式上重视，实质上不重视，走过场。否则，一旦执行不力，内部控制的建设就容易变成应付监管的形式。,谁来牵头负责内部控制建设工作？从目前来看，一旦执行内部控制建设工作，出于对于经济活动的监督、控制，行政事业单位很容易将这项工作交由会计部门或者纪检监察审计部门负责。需要注意的是，会计部门可以负责牵头，但应该提醒的是，仅是牵头，负责这个过程中的协调、沟通，组织培训等工作，但具体落实到内部控制的内容建设，会计部门仅能负责会计控制，其他内部控制的内容应该由其他各个部门自行来负责建设，也就说，内部控制是全员、全过程的系统工程，而不是会计工程。具体到纪检监察、审计部门，那就绝对不能负责内部控制的建设工作，当然也可以牵头，与我所强调的会计部门工作差不多，也绝对不能负责所有建设，一旦参与具体建设，就会为未来的评价、检查工作埋下“祸根”。参与内部控制建设，会形成纪检监察、审计部门既充当“运动员”，又充当“裁判员”，这种不独立是应该避免的。,重视内部审计在内部控制评价、维护方面的作用。理论上来讲，内部审计作为一种内部控制有效性的保障机制，可以通过评价，有利于发挥其对行政事业单位内部控制的日常维护，合理保证内部控制的有效性。虽然我们在规范第五章中对内部审计的职责、任务进行了描述和要求。但是，现实来看，行政事业单位的内部审计部门大多缺少独立性、权威性，出身大多来自于会计部门，审计机构及其人员编制大多没有独立，要么合并在会计部门，要么合并在纪检监察，独立设置内部审计部门单位很少，职能的发挥大多限于财务审计和经济责任审计。这种现实，使得内部审计的功能很容易被取代，难以有效发挥作用。现实来看，行政事业单位建设内部控制的工作完成后，其主动维护的积极性和效果其实并不会多么高，作为一种机制建设，内部审计可以有效发挥其日常监督的专业特长，与外部的政府审计配合，有利于发挥内外联动，促进行政事业单位内部控制的有效性。因此，内部审计部门应该随着内部控制的建设，实现独立，以此来推动内部控制工作的日常监督。,第三步：方法流程的本质,核心是两项工作：“流程梳理”与“风险评估”为核心。,风险识别,风险评估,流程梳理,1.工作小组通过访谈、审阅文档或问卷调查等方式梳理流程，明确大流程下对应的子流程，根据统一的模板编制业务流程图。2.在流程梳理过程中，及时发现并记录有遗漏、杂乱、不符合相关法律、不相容职务未分离或权限设置不合理等内控缺失的工作流程。3.采取相应的措施规范操作流程，避免内部舞弊等重大风险出现，提高工作效率。,1.结合行政事业单位内部控制基本规范（试行）所列示的风险、审核要求、内审报告、提案改善、质量事故等初始资料。2.从风险发生的可能性和影响程度，对子流程中涉及到的每个风险点进行综合分析，识别其固有风险。,1.根据识别的风险，评价其影响，确认其风险等级，形成风险清单。2.根据风险等级，识别流程中的关键业务节点（风险点），并在流程图中进行编号。3.编制流程描述、风险控制矩阵等内控文档，对业务活动和节点进行记录描述。,思考：内部控制建设为什么总是和流程扯上关系？,目标管理VS流程管理,什么是目标管理,传统语录：不管黑猫白猫，逮住耗子就是好猫。典型的目标管理。以大厨师炒菜为例，把鱼香肉丝炒到了顾客满意的程度就叫做目标管理，至于大厨师炒菜的方法，我们是不关心的。,什么是过程管理,我们把大厨师炒菜的步骤分成20个阶段，也就是20道工序，第一个人切葱花，第二个人切肉丝。，如果不好吃就重新调整第2、5、9道工序，还不好吃，再调整3、7、14道工序，还不好吃，就调整18、19道工序，就这样也许经过无数次调整后，我们终于能够炒出跟大厨师一样好吃的菜，在这时，葱花的长度必须是1.1厘米，肉丝的长度必须是1.3厘米，酱油必须是2勺。以后就按照这个调整后的流程炒菜，每个人都按照这个工序严格要求来做。按照这个流程办事，而不管结果，这就是过程管理。,目标管理的缺点,大厨师一走，就把什么都带走了。如果靠大厨炒菜，端出来什么就是什么，如果客户定制，就需要大厨调整，但是下一次还能不能炒出同样的菜，不知道，目标管理不可修改，因为我们不知道大厨师炒菜的方法，过程管理可以修改，因为我们知道所有流程。过程管理可以积累经验，目标管理是个结果，好也是他，坏也是他，并且往往胜者为王，败者为寇。,内部控制与流程梳理之间的关系,要落实内控目标，必然涉及到行政事业单位经济业务活动中的所有流程。内控的有效实施必须建立在业务流程清晰描述的基础之上，从具体业务流程中识别关键内控节点，通过合理设置组织机构与岗位，落实内控责任。达到在具体流程环节中，明确内控要求与规则，使流程在合规条件下运转的要求。,第四步：测试与优化,将单位现有制度和控制措施与风险清单进行比对，通过穿行测试、控制测试等手段，获取关于内控设计和运行有效性的证据，查找内控缺陷，形成风险数据库和内控风险诊断和评价报告。对发现的重大缺陷及时报告内部控制工作领导小组，领导小组对发现的内部控制缺陷应及时制定内控缺陷整改方案，形成内部控制管理优化建议书。,梳理各类经济活动业务流程，明确业务环节内容。将各项业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入到业务流程中的每个业务环节，并依此细化各个环节的部门和岗位设置，明确范围和分工。建立健全管理制度。各单位在制定内部控制管理制度时，要注意与相关制度的衔接，并将制衡机制嵌入到各项管理工作，实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。着重在四个方面形成制衡机制：一是建立重大事项议事决策机制；二是规定不相容岗位相互分离和内部授权审批控制；三是建立预决算、政府采购、资产管理等部门和岗位间的沟通协调机制；四是建立关键岗位工作人员的培训、轮岗和评价等机制。,内部控制体系建设的测试与优化,提高内部控制的信息化水平。各单位要不断加强信息系统建设，利用信息化手段提高内部控制的科学性、及时性和有效性。通过信息的同步集成，改变单位各项经济活动分块管理、信息分割的局面，实现预算管理、资产管理、财务管理等整合集成在统一的平台，减少或消除人为操纵因素，确保财务信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。建立内部控制评价机制，重视评价结果运用。各单位要将内部控制建设和实施情况纳入日常监管范围，并将其纳入领导干部经济责任审计内容，切实开展内部控制测试评价，编制内部控制自评报告。内部审计监督部门要定期通过审计报告、审计建议书等形式将测试评价结果上报单位主要负责人，促进内部控制规范有效执行。,内部控制体系建设的测试与优化（续）,单位层面的内部控制建设要点,规范要求：单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。,这么多涉及的组织，他们在这其中都起到什么作用，怎么样协调彼此的关系呢？,内部控制工作的开展可以单独设置也可以委派某个部门牵头开展内部控制建设工作。政府采购、基建、资产管理是控制的执行者与建设者，是风险点与业务环节。财会部门是建设者，同时也是信息生成的反映和监督者。内部审计部门与纪检监察是对财会部门信息的确认与所有控制环节执行有效与设计有效的再监督、评价者。,规范要求：单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。,集体决策制度,1.目的是为了解决权力的垄断与集中问题，解决决策、执行和监督相重合的问题。2.集体决策制度关键要解决的是制度建设问题。3.应该明确、细化相关制度，例如，重大经济事项的范围。什么情况下进行专家论证，什么情况加进行技术咨询。,4.重大经济事项：例如，10万元以上大型会议支出、大型修缮支出、大型设备购买支出、工资福利方面的改善支出。5.集体决策的原则：例如，重大经济事项集体讨论决定后报批，反对专权。对专业性、技术性较强的重大事项，必须进行专家论证、技术咨询、决策评估。涉及集体的事项应注意必要的政务公开制度。广泛听取群众意见。,规范要求：3.单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。,职责分工问题（强调不相容职务分离与授权）,授权批准职务与执行业务职务相分离；执行业务职务与监督审核职务相分离；执行业务职务与会计记录职务相分离；财产保管职务与会计记录职务相分离；执行业务职务与财产保管职务相分离。,一项完整的经济业务，如果是经过两个以上的相互制约环节对其进行监督和核查，发生错弊的概率大大降低。,横向控制,授权审批纵向控制,授权控制，是指单位应该根据各岗位业务性质和人员要求，相应地赋予作业任务和职责权限，规定操作规程和处理手续，明确纪律规则和检查标准，以使职、责、权、利相结合。岗位工作程式化，要求做到事事有人管，人人有专职，办事有标准，工作有检查。授权应当是区别不同情况分层次授权。根据经济活动的重要性水平和金额大小确定不同的授权批准层次，有利于保证各种管理层和有关人员有权有责。授权批准在层次上应当考虑连续性，要将可能发生的情况全面纳入授权批准体系，避免出现真空地带。当然，应当允许根据具体情况的变化，不断对有关制度进行修正。,关键岗位轮岗制度,轮岗制度的实施能制约腐败现象产生。内部某岗位人才呆得时间过长，会熟悉并且绕过相应的控制流程，加之人际关系复杂，有效地克服关系网、人情网，难免会滋生腐败。实施轮岗制度则有助于制约腐败产生，打破垄断专权的现象。轮岗制度有利于拓展职位的宽度发展，激励培养人才。起到激励作用。关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。轮岗制度的补充制度是专项审计制度。目前有的单位还会开展强制休假制度，作为轮岗制度的补充制度实施。执行的难度在于：刚性和岗位范围和层次的界定。在制定内部控制时容易出现故意绕开这一制度的问题。,规范要求：4.内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。5.单位应当根据中华人民共和国会计法的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制 度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。6.单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。,具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点,行政事业单位内部控制内容体系,预算业务控制,收支业务控制,政府采购业务控制,资产控制,合同控制,行政事业单位内部控制建设的内容体系,建设项目控制,行政事业单位内部控制方法体系,不相容岗位相互分离,内部授权审批控制,归口管理,预算控制,财产保护控制,会计控制,单据控制,信息内部公开,政府采购控制,政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。相对于私人采购而言，政府采购具有如下特点：资金来源的公共性非盈利性采购对象的广泛性和复杂性规范性政策性公开性,政府采购的组织形式,国外政府采购一般有三种模式：集中采购模式，即由一个专门的政府采购机构负责本级政府的全部采购任务；分散采购模式，即由各支出采购单位自行采购；半集中半分散采购模式，即由专门的政府采购机构负责部分项目的采购，而其他的则由各单位自行采购。中国的政府采购中集中采购占了很大的比重，列入集中采购目录和达到一定采购金额以上的项目必须进行集中采购。,政府采购中的主要控制问题,审批、招标、公告环节监督不到位，控制不严 在“审批环节”中，一些职能部门“既当裁判员，又当运动员”。角色上的交叉使得能否有效地履行监督职能遭到质疑。在“招投标环节”中，一些地方只是走个程序，一些地方政府采购人提前透露标底给“自己人”，合伙商量“围标”、“陪标”等早已不是秘密，一些地方甚至出现几家企业长期垄断政府采购的局面。政府采购的最后一个流程是“公告关”，本意是公开让社会审核。而有些“高价”采购，只简单公布招投标结果，不公开事前、事中情况，公众很难发现个中“道道”，监督也就无从谈起。,未编制合理的政府采购预算目前，有些单位无部门采购预算，而是由有采购项目的单位根据需要临时申报采购计划并提出项目资金预算，采购单位提出的资金预算往往未经认真审核即被定为招标控制价，增大了财政资金用于政府采购的随意性，临时采购、即审即购的行为给采购工作带来了一定的盲目性和被动性。,政府采购验收不到位政府采购履约验收的责任主体是采购单位，而部分采购单位职责缺失，存在重采购结果轻履约验收的现象，一些供应商为降低供货成本以次充好，采购单位在验收时未严把质量关，不但浪费采购资金，也损害了政府采购声誉。政府采购资金管理存在预算约束力不强，财政监督失控，支出单位自主支出权限过大，资金使用效率低下，浪费严重。政府采购程序不够规范，表现在政府采购信息发布不规范、供应商资质审核不规范以及具体评标、定标程序不规范。,个别单位化整为零，逃避政府采购。当前仍有一些单位以种种借口对于列入政府采购目录的项目，在年初不编制预算，而在采购时把超出政府采购目录中规定数量、金额标准的部分，分次采购，化整为零、化批次为单项从而规避政府采购。政府采购内控制度未有效运行目前，我国政府采购预算与部门预算脱节，编制笼统、粗糙，公用支出项目未细化到政府采购目标，财政部门很难把握政府采购资金额度。而一些政府采购程序繁锁复杂，导致整个政府采购效率低下，特别是采购资金的申请、批复、拨付环节的时间周期长，影响了采购项目的执行效率。另外，财政部门重分配、轻管理，缺乏使用过程中的监督机制，忽视了采购项目的使用效益，浪费了资金。,成本仍然偏高一是采购的商品成本偏高。政府采购一般选择一些较高信誉的厂家和较高质量的商品，有的甚至超出采购单位的实际需要。再者，对于分散、零星、紧急的商品采购以及一些人为的因素，也使采购商品的成本偏高。二是政府采购管理成本偏高。政府采购不同于一般的采购业务，要求采购人员不仅仅在招投标、合同、商业洽谈等知识的掌握，还要求对市场调查分析、法律、工程、机电设备等知识有足够的了解。而我国的政府采购人员目前主要来自财政部门，由于他们知识结构的局限性，相当的政府采购活动委托社会中介机构，从而增加了采购成本。三是政府采购信息不通畅，缩小了采购渠道。我国大部分地区政府采购项目未公开发布信息，或只是在较小的区域内发布信息，以及信息发布的媒体选择不科学，使政府采购信息沟通不畅，增加了供应商了解政府采购信息的困难。也使对供应商的选择局限在很小的范围，极易形成垄断。不利于通过竞争机制节约政府采购资金，违背了实行政府采购的初衷，同时也影响了采购项目的质量和增加了成本。,总结问题的原因,从运行体制看,缺乏统一的政府采购组织管理模式和统一的作业标准与流程,政府集中采购机构职责不统一,在程序制定上地方特色浓、随意性很大,很难保证政府采购运作的独立性,也不能形成合力,不利于政府采购长远发展。,政府采购控制规范解读,规范要求：1.单位应当建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。解释：一个完整的政府采购环节主要包括：预算与计划、实施采购、验收入库，这些关键环节应该建立有相应的制度，没有的应该补充，已经具备的，应该落实完善。政府采购程序是一个较为完整的流程，包括确定采购需求、选择和执行采购方式、签订与履行采购合同、采购项目验收、采购资金支付、采购资料存档与信息反馈等六大步骤 这里省略了一个环节是付款控制，这个应该在货币资金控制中进行讲解。其运行的控制载体为：采购立项、招标、经济合同、结算凭证、入库单据。政府采购控制加强这些环节的控制目的是：规范行为，促进廉政建设，保证采购的质量，最大化利用财政资金的效益性。,政府采购控制,规范要求：2.单位应当明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。解释：体现政府采购中的不相容职务分离制度。,政府采购控制,规范要求：3.单位应当加强对政府采购业务预算与计划的管理。建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。解释：1.应该从属于预算与计划环节的内部控制制度内容。目的是为了从源头上预防治理腐败，从源头上控制盲目采购、重复采购等问题。的发生。应依据政府采购法、本单位实际情况制定相关内容。2.采购预算的编制内容包括采购项目、实施采购的时间、采购的名称、数量金额、资金来源。3.采购预算不能编制无资金来源的采购预算，不得超过规定和标准编制采购预算。4.应补充制定预算追加调整的制度。应注意协调沟通机制的建立，保证预算编制计划的准确性。,政府采购控制,规范要求：4.单位应当加强对政府采购活动的管理。对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。单位应当加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项应当加强内部审核，严格履行审批手续。解释：政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。一旦确定了采购方式，就必须严格按照已定采购方式的程序和要求操作，采购实体不得在执行过程中自行改变采购方式。如果确有必要改变采购方式，必须报有关部门批准，同时告诉供应商。提示：采购活动应该经过的控制环节包括：政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位，应该明确他们在控制中注意的控制内容及目的，避免多重控制造成的效率低下与形式化。,政府采购控制,规范要求：5.单位应当加强对政府采购项目验收的管理。根据规定的验收制度和政府采购文件，由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。解释：采购一般项目会设定采购验收组织，一般会由资产管理部门成立三人以上的验收小组。专项采购项目则应由单位办公室、资产管理处、内部审计、财务、使用部门等专家共同参与，根据采购合同、检测标准、验收标准进行验收。重大采购项目的验收可委托专业检测机构办理验收事项。制定该制度时应该注意对于验收结果的处理制度，应该要明晰出来，即合格与不合格的都应该如何处理。,政府采购控制,规范要求：6.单位应当加强对政府采购业务质疑投诉答复的管理。指定牵头部门负责、相关部门参加，按照国家有关规定做好政府采购业务质疑投诉答复工作。7.单位应当加强对政府采购业务的记录控制。妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。8.单位应当加强对涉密政府采购项目安全保密的管理。对于涉密政府采购项目，单位应当与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。解读：1.现实中，政府采购资料管理混乱。部分单位政府采购资料的管理比较混乱，缺乏统一的保管要求，造成采购资料缺失。一旦发生纠纷，单位将处于被动局面。第七条解决了这一问题。2.履行安全保密审查程序。各单位应当在采购前对采购项目是否属于涉密采购进行论证。一般涉密采购项目，应当由本单位安全保密管理工作小组进行安全保密审查，重大涉密采购项目应当报请相关机构审查。各单位自行组织采购的，应当与相关供应商签订保密协议或者在合同中设定保密条款；委托采购中心采购的，应当与采购中心签订保密协议或者在委托协议书中设定保密条款。各单位应当对保密协议和保密条款的执行情况进行监督管理。,控制的关键方法在于管采分离,推行政府采购制度其基本要求应该是“管采分离”，监督权、使用权、采购权等三权相互制约、相互监督，监督管理职能与具体操作职能相分离，具体就是要形成“裁判员是裁判员、运动员是运动员”的运行机制，以避免权利过于集中而滋生腐败行为。但仍然有一些部门和单位认为，政府采购就是简单的招标投标工作，只要实现招投标就行了，使一些采购资金和采购项目至今没有按规范的要求、程序实施采购。,编制、细化采购预算是基础环节,正是由于采购人在上一年度没有做好预算，因此采购人只能在采购年度临时提出采购计划，临时进行商品市场调查、临时申请采购预算、
