城市规划体系的变革与面临的挑战.ppt

城市规划体系的变革与面临的挑战,华南理工大学建筑学院 周剑云,1历史现状与挑战1990年的城市规划法初步建立中国城市规划体系的框架，尽管这个制度带有许多计划经济的思想烙印，但是城市规划法制化的方向，特别是控制性详细规划和一书两证的管理制度，充分包容了经济领域的市场化改革，以及相应的社会转型。十几年来城市规划的思想观念也发生根本性的转变，一方面可持续发展思想和科学发展观的成为城市规划的主流价值观，需要通过规划制度来落实基本价值观的问题，另一方面城市规划的实践和研究已经开始触及城市规划的深层次问题，包括城市规划的体系构建问题，也是城市规划学科的核心问题和基本问题。新的城乡规划法提供一个新的制度框架，是建构新的规划体系的起点，需要地方规划依据具体情况去充实与完善.,2城市规划问题的特征城市规划的问题普遍联系又错综复杂。近年来一些城市规划研究十分深入细致，超出城市规划体系的范畴，将问题的根源直接归结为社会政治和历史文化环境，这种研究看似深刻，实则是回避专业问题，是逃避在城市规划体系内解决问题的借口。城市规划问题有属于自己的学科边界，应当区别规划体系与其制度环境的问题和规划体系内部的问题。在城市规划内的问题属于专业问题，城市规划体系意外的或是政治、文化、历史等方面的问题，这些问题规划师是参与者，而不是决策者。因此界定城市规划体系的边界十分重要，否则以普遍联系的观点将城市规划的问题都归结为政治问题和历史问题，并进而上升哲学问题。,2城市规划问题的特征城市规划是一个复杂而综合的领域，城市规划研究与、政治、经济、文化、建筑、环境、交通等学科研究存在严重的交叉和重叠，学科的边界十分模糊，甚至有学者怀疑城市规划学科是否存在属于自己学科的基本问题，是否存在科学意义上的城市规划学科。界定城市规划体系的理论方法；一种是从城市规划所呈现的形态来认识，包括城市规划的效果、组织实体和规划制度，这是对历史和经验的研究，当前的许多研究属于这种形式；另一种是逻辑和理论的，从构成规划体系的基本概念出发，通过理论分析和构建规划体系；本文主要从行为逻辑这个角度探讨中国城市规划体系问题。,4城市规划体系的普遍性特征城市规划有两个基本范畴：（1）空间范畴，即城市与区域；（2）行为范畴，包括规划的编制、组织编制、审批、管理、控制、建设等。规划的实质是社会控制系统对城市系统的干预与控制.城市规划概念的一个显著特征是“规划”概念自身有呈现行为和结果的双重属性，在表达形式上英文中有planning 和plan的区别，而中文规划一词在形式上没有任何区分，因而时常将行为与结果混淆起来。,城市规划既是行动，也是结果;无论行为和结果其具体的形态都十分多样。从城市规划行为的表现方式和城市规划行为的结构形态去研究城市规划体系，是形态学的研究方法；从城市规划行为自身研究是行为科学的研究方法，主要关注行为的主体、动因、目的，及其环境影响因素。大多数国家的规划分类都是以规划行为的类型、目的和结果方面进行；按规划行为类型大致分为两种类型和两个阶段，即城市规划的制定和城市规划的实施（又称城市规划的管理、或开发控制），与此相应构成两个体系。,规划行为既是个体行为，又是集体和社会行为；规划行为的集合、以及规划行为所涉及的领域就构成城市规划体系行为范畴和空间范畴，从而在理论上清晰地界定城市规划体系的边界。规划行为的主体上表现为规划的机构，包括规划行政机构、设计咨询机构、管理和实施机构、监督监查机构等，从行为的结果和过程上表现为规划的编制和规划的实施两个阶段。规划体系的研究侧重于构成规划体系诸要素之间的关系。,5城乡规划体系的构成各国具体的规划体系都是由法律所建构的，法律以行为为规范对象，因此，就规划制度而言，国家层面的规划体系基本以规划的行为目的和行为类型划分，大体将规划行为区分两个阶段，即，城市规划的制定和城市规划的实施(暂且借用城乡规划法的分类说法)。为保证规划行为的公正和有效，规划制度还包括监督检查和规划救济。,6城市规划的制定：城市规划的制定可以从几个方面认识和分类，第一，规划行为的直接客体是城市，实际上规划的行为客体已经不仅仅限定在城市区域，而是包括以城市为中心的广阔区域，新的城乡规划法将乡村地区也纳入规划的范畴，同时，考虑到城市之间的联系，城镇群和区域城镇体系也纳入城市规划的范畴。中国城市规划的编制体系是以规划行为的对象-城市与区域的空间尺度建立起来。以规划行为的对象，即空间尺度为来划分为规划分类体系，比如从区域、城市和乡村，城镇体系规划、城市规划和乡村规划；,第二，从制定规划行为的成果形式表现法律、条例、规则、政策、发展规划等，英国的规划分类如此；第三，从城市规划的目的和作用上分类，比如战略规划、实施规划、控制规划、建设规划、保护规划等。第四，从城市规划成果的内容与作用上分类，城市规划表现为议程、愿景、法律、政策、设计、策略等参见霍普金斯教授对规划形态的的分类。这种分类与英国的分类体系比较类似，但是，他更加强调规划内容与形式之间的逻辑关系。,英国城市规划体系的分类特点英国以规划行为的特征来构建城市规划制定体系，将城市规划的制定区分为；1)立法体系;2）政策、规则、条例等行政规章的制定；3）发展规划的编制三个子系统；参见郝娟西方城市规划的理论与实践,美国城市规划体系分类特点美国没有国家统一的规划体系，各州规划体系的共同点是“区划”，但是在区划之前有一系列的规划文件，按照霍普金斯教授的归纳存在以下几种形式：第一，规划首先表现为议程，议程是城市规划的问题的表列。城市的问题非常多，许多问题是长期的结构性的，不是短时间能够解决的，表列仅仅反映公众关心的城市问题。城市规划是解决现实的公众的问题，不是研究，不直接解决城市规划的理论问题。当然，城市规划的许多表象问题是深层次问题的反映。第二，将议程转化为愿景。城市规划的问题是互相关联的，解决得办法通常是通过设计和控制使城市达某个状态中，从而整体的全面的解决这些复杂的互相联系的问题。因此，共同的愿景非常重要，规划的实质就是拟定目标和实现目标的过程。,第三，规划立法。将最大的共识，也就是最低的规划目标转化为法律。因为法律是公共契约，具有强制性特征；用法律实现城市规划的目标有效，但也十分有限，因为在民主参与的社会中只有很少的目标能够达成全民共识，它的优点是能够有效避免重复历史的错误，但是不能实现理想的目标；第四，在特定的地区，能够将最大的共识与最高的目标结合，也就是直接将共识和目标转化为设计，设计是对未来城市状态的精确的描绘；第五，政策；在实现规划目标的过程中，介于法律和设计之间的是政策，政策是政府主动干预城市发展的权力形式之一，也是有效实现多数人意志的途径。一个差异和多元的社会，政策是城市规划的重要形式。中国强调城市规划是公共政策就是强调规划应作为政府调控社会和经济的手段。第五，策略；现实世界的复杂性和发展变化的不确定性是包括目标拟定在内的法律、设计和政策都难以把握的，因此规划只能是因对变化的策略，策略类似各种应急预案，当某种预测的情况出现的时候有一整套的措施来应对，但是这个规划概念目前还在发展中。,评价：规划分类存在多种形式，规划分类形式之间存在交叉和重叠，但是，规划的分类不同决定规划体系的性质与特征，而各国选择那种分类是由法律确定，也就是历史、政治和社会发展的结果。中国城市规划分类体系的根本问题是城市规划分类体系与社会经济发展不协调，滞后于政治观念的发展。,新的城乡规划法仍然以规划的对象空间尺度作为规划的分类依据，而空间尺度的划分又以行政管辖范围，形成一级政府，一级行政空间范围，对应一个规划类型的规划分类体系。空间分类是尺度决定空间的特征与性质。区域层面规划的对象是城镇群，城市尺度又区分大、中、小城市和镇、村等，在中国市镇的规模基本与市镇的行政级别相对应，规划对象的空间分类以行政管辖空间为依据，形成国家、省和市县乡镇5层次空间规划体系；规划的对象的尺度不同，规划的内容与要求不同，规划的作用也不同，区域尺度是城镇体系规划，市镇尺度是总体规划，在总体规划之下是详细规划，乡村尺度是乡规划和村规划。各层次规划之间的关系与相应的行政关系一样，是上级制约下级，下层次规划贯彻和落实上层次，控制性详细规划之上的所有规划的作用都是指导性和限定性的、只有控制性详细规划直接与规划管理相联系。,城乡规划范围是国土空间的全覆盖，在规划内容包括经济、社会、文化各个方面，呈现综合繁杂特点。并且这些规划在地位上为法定规划，内容僵硬而缺乏弹性，很难适应城市发展的多样性和不确定性。这种制度设计是计划经济向市场经济过渡中的产物，城市规划是“计划”变体。在思想理论上是综合理性规划思想继续，综合理性的规划思想在二战后就受到广泛的怀疑和批评，60年代英国就转变了综合理性的规划体系。因为，综合理性的规划思想实际上隐含许多假设前提，它假设国家对社会发展起着重要的指导作用，政府和规划是价值中立的公共利益的代表者，理性综合规划就是通过确定公众的最佳利益提高政府的作用，但是综合理性规划的过程是由技术专家来控制的，它的基本出发点是相信规划师由足够的技术能力预测和管理未来，规划是作为技术专家可以控制未来的发展，而且规划师有合法的理性代表社会公正来控制管理社会。这些假设在实践和理论都证明这些前提是不成立的。“由于时间、财力、信息的限制，人类的能力是无法清晰的预测未来。,城市规划分类既是科学问题，也是政治问题。就学术研究而言，城市规划分类应当以规划的目的和作用区分，而不是以规划行为的对象来区分，因为以空间为为研究对象的学科类型非常复杂，比如：政治上有行政边界得划分，经济学有区划，社会学有人口分布、地理学有资源分布、气象学有降雨与日照分区、生态学有动植物种群分布，工程地质有地震区划等。城市规划的实质是对城市发展实施干预，以实现规划目标，而干预的手段可简单的归纳为两种：1）保护，也就恢复或维持某种状态；2）发展，主要是建设；基于此城市规划可以区分为保护规划和发展规划两个系列，保护规划因为规划的空间目标比较明确，应采用法规的形式确定。发展规划受时间和地点的影响比较大，也是不同利益群体互相博弈的平台，因此发展规划的形态比较多样，但是基本可以归纳为霍普金斯总结的5个类型，即议程、愿景、政策、设计和策略。,借鉴：就社会和政治而言，城市规划作为法律是城市社会和谐与团结的底线，是政府管理社会的主要工具，规划分类应当做到主体、作用相一致，内容与形式相统一。英国以规划制定的主体来区分规划类型的经验的值得参考和借鉴。英国的规划分类的演变，后来许多国家直接学习英国的城市规划分类体系。规划分类的演变经历过从建筑与市政工程规划向社会经济综合规划的演变，然后又综合理性的规划向分层次和分功能于作用规划演变的过程。,7城市规划的实施实施城市的行为分类两类：一个是城市建设，另一个是城市建设的管理，城市建设不属于城市规划的领域，城市建设管理包括城市规划管理，城市规划管理是城市规划体系的重要组成部分。城市规划管理的对象一个是建设行为，一个是建设行为的客体-土地与建筑。管理的内容和要求与建设主体的性质有关，建设行为又可以从城市建设的主体层面区分为：1）政府与公共开发企业；2）私人与开发商。在城市规划实施阶段政府具有两个职能；城市规划管理和城市公益建设。这两项职能对应两个不同的政府部门，同时城市规划管理覆盖政府的公益建设行为。城市规划分为社会管理和统筹政府部门建设的协调行为，管理对象不同，相应的管理手段也不同，政府对开发商的管理属于政府与社会的关系，其手段应当是法律，强调公正；统筹政府部门的城市建设手段是计划或规划，强调效率。,各国城市规划的实施都是以城市规划制定的成果为依据，管理的手段主要是法规和行政许可两种方式。管理手段的选择取决于社会发展的水平、政治制度和规划管理的对象，其中规划管理的对象是选择规划管理手段的主要因素。规划实施管理大致有三种类型：,1）针对建设行为的控制通过对开发行为的控制达到规划的目标。建设行为存在两类不同的主体：政府、公益团体和私人开发商；市场经济国家政府几乎完全不介入赢利项目的建设，而专注公共和市政设施的建设。城市公共设施建设是解决城市问题、带动和引导城市发展的重要途径。城市公共设施的建设是分部门进行的，城市规划部门是统筹和协调部门，近期建设规划作为政府的行动纲领是统筹协调城市部门建设的有效工具。尽管市场开发占据城市建设的主要部分，私人开发商的建设行为仍然不属于城市规划的实施行为；对于市场开发而言，城市规划不是实施的蓝图，而是开发的限制条件之一。因此，城市规划是政府管理社会的工具，调节社会经济的手段,2）针对建设对象的直接控制。土地、建筑与环境是规划控制的直接对象。有的地区发展目标只有最低的社会共识，发展的不确定性因素比较多，规划控制的要求比较低，主要是不出现严重的社会和环境问题等，多采用指标控制的方法，控制性详细规划是主要方法。有的地区发展目标比较明确，规划目标可以准确的表现某个理想的空间状态，多数采用形态控制的方式，主要手段是建筑设计和城市设计。行为控制的手段是法律、政策、准则等。空间控制的手段是技术规范、规划图纸和设计文件，这些特殊地段的城市设计和建筑设计就是特定地段的环境法，实质是公共契约的一种特殊方式。,3）针对保护区域的控制。城市发展不仅是建设，还包括保护，并且更深入的认识到保护是发展的前提，城市规划将保护置于发展的优先位置。历史文化区域、生态和绿色廊道、重要的城市开场空间等是城市规划控制的直接对象。具有明确空间形态目标的特定城市土地和区域，可以通过空间规划直接控制，而不需要透过对开发行为的控制来实现，可以将空间规划直接转换为法律，针对特定空间和区域的规划属于环境法的内容之一。,规划实施行为，在不同的规划体系中有不同内容与称呼，在中国被称为规划管理系统，在英国被称为开发控制，二者的区别主要是管理行为的对象不同，规划管理的内容包括规划编制的组织和审批，包括政府部门建设行为的协调，也包括开发控制。英国的开发控制只针对开发行为或者只是建设行为的行政管理，当然，英国的开发行为所涵盖的内容非常广泛，管理的内容非常细致，包括建筑功能转换、广告、装修等。,中国是行政主导的国家，城乡规划的制定和规划实施都属于政府部门的法定责任，两个不同的行为和职能被统一在政府部门之内，固然提高城市规划从编制到实施的效率，但是规划部门这种职能与角色的混合导致在转型社会中政府角色的模糊定位，难以平衡社会各阶层的利益。城市规划不仅是政府管理城市的手段，作为全民的共识和契约，也是规范政府行为的手段，理论上，规划得制定作为立法行为，应当从政府职能中剥离出来，实际上中国作为中央集权的行政国家，城乡规划法将规划制定得权力赋予行政机构，在行政体系的框架内应依据不同职能分工协调的原则将规划机构分开设置，形成机构之间的权力制衡，同时加强规划编制阶段的公共参与，扩大共识也是改进规划体系的重要内容。,中国的规划体系的问题是将规划制定权力依据行政级别分配到各级市镇政府，规划层次之间的关系与行政关系一样复杂，由于编制时间、编制单位和编制要求的差异，导致规划之间的衔接非常差；而开发控制的权力分配到市县城乡规划主管部门，这个部门具有控规制定的权力和开发控制的权力，而法律规定的控规是开法控制的法定依据，形成同一部门立法与同一部门执法的矛盾格局。合理的机构设置是扩大地方城市规划的权力，规划机构设置按照规划行为的类型、目的和作用进行职能分配，规划制定属于立法范畴，开发控制属于政府范畴，监督是社会的权力，平等协调以及相互制约的权力架构比较符合城市规划发展的规律。,8城市规划的监督与检查 规划的制定和开发控制涉及利益的分配和调整，而开发控制属于政府的行政行为，监督与检查是维护社会公平和保护公共利益的有效手段。就维护城乡规划的公正和保护公共利益的目的而言，在规划制定阶段与开发控制阶段不同监督的手段和方式不同，规划的制定属于立法范畴，主要应当强调公共参与，立法阶段的公共参与体现为公共决策，体现法制的公共契约性质；规划管理与开发控制阶段属于具体的行政工作，主要应强调监督与检查，对政府监督的实质首先是要求城市规划信息的公开，其次是充分保障社会和公众的权力；新的城乡规划法单列一章突出城乡规划的监督与检查的重要性，但是法律的重点依然是强调行政监督，也就是上级城市规划主观部门对下级城市规划主观部门的监督，政府对城乡规划主管部门的监督，社会监督部分仅仅抽象的明确社会和公众具有监督城乡规划的权力。,城市规划应当公正合理是城市规划的目的与内在属性，既是城市规划的行为准则，又是城市规划所应实现的目标。监督与检查是维护城市规划目标的外部因素，是基于权利分配和权利制衡政治原则，而不是内在与城市规划缺陷的科学原则。因此监督检查的制度设计应当服从城市规划体系构成的科学原则，通过规划体系的内部合理配置能够实现其目标的，可以取消和减少外部监督机制，比如城市规划的制定属于立法性质，公共参与本身可以解决出呢故事规划的公正与合理的问题，那么外部监督制度就可以取消。在开发控制阶段，监督检查的标准值的讨论，如果监督检查是以管理的结果与规划依据的比较，那么这种检查属于执法情况检查，这种检查权属于权利设定问题，若果民众拥有这样的权利，实现这个权利的途径是什么，是否有权随时进入行政部门检查行政工作，显然这是不现实的。可见这种行政执法情况的检查只能是上级政府或上级城乡规划主管部门的权利与责任。如果仅仅以规划管理的结果来判断其是否公正合理，那么公正合理的依据在那里，谁是公正合理的最后裁决者，况且城市规划的个案判断公正合理是困难的甚至是不现实的，可见，公正合理没有僵化的固定标准，它只能内在于规划管理的过程和程序设置中，因此，开发控制的制度设计比制定公正合理的规划更加现实可行。公正合理的程序是保证城市规划各方参与者具有平等的权利，平等的参与博弈过程，表现在城市规划过程中就是公开透明的办事程序、信息的公开、表达利益诉求的渠道畅通、参与决策的平台和机会，以及完善的城市规划救济机制。,监督不应是简单行政的分权，而是权利的回归，是城市规划参与者应有权利的保障。城市规划管理作为行政工作，首先和优先保证社会和公众的权利，这种保障部需要设置机构，需要确定制度；行政机构内的分权应当设置行政隶属分离的机构设置，行政分权和行政监督不是城市规划体系的合理选择，是在社会公众的权利保障不足的时候的一种补偿措施和次优选择。,9城市规划的救济制度新的城乡规划法强化和细化了法律责任和处罚力度，忽视了城乡规划的救济制度的建设；这是强调行政权力，忽视社会与公正权力的表现。规划救济制度是公民的权利受到行政伤害之后的补救措施，是维护法律和社会公正的最后措施；受到伤害的利益诉求没有渠道表达时，违法建设就会大量发生，实践证明良好的规划救济制度可以有效地减少违法行为，降低社会的执法成本。规划救济制度分为法律救济和行政救济两个方面，我国的主要法律是行政诉讼法和行政复议法，城市规划的纠纷与正义往往涉及比较深入的技术问题，单纯依靠法院和一般行政部门是难以调解的。借鉴英国的经验在规划体系内建立调解和仲裁机构，中立的规划督察员，司法性质的工作程序能够迅速、高效的解决开发控制过程中纠纷与争议。,10规划体系的特点规划体系的特点是有规划编制与开发控制的关系决定的。1）中国：“制定实施”整体性关系，实质是蓝图-建设的一体性关系，这种体制是计划经济思想的反映，特别是当代，经济计划消弱之后，城市规划成为政府调控社会经济的主要手段，经济计划与城市规划在功能和内容上发生角色的互换。,2）英国：英国的开发控制体系是相对独立的体系，强调开发控制过程的自由裁量权，并且，透过规划许可这个行政环节实现规划的目标。规划的目标不一定用规划来表述，而可能是政策、白皮书等政府文件。规划编制的成果有多种形式，比如法律、政策、条例、通告等，这些规划成果形式对公众是信息发布，对地方政府是规划行政的约束条件，是规划许可的条件和依据。,3）美国：美国没有全国统一的规划体系，各州独立的规划体系的共同点是区划制度，区划是法律，是规划的一种特殊形式，其作用和特征更多的是体现法律的特征，而不是城市规划的特征，比如区划的刚性特别强，区划的内容相对比较简单，内容比较固定，制定的过程是立法程序，而非技术国城等。区划作为法律直接控制开发行为，其地位高于政府部门的行政权力，政府的职能更多的体现法律和技术服务，而不是行政管理。针对特殊地区可以通过法律授权，行政机构对开发项目进行场址审查和建筑设计方案审查，也可以在区划的基础上编制详细的城市设计导则来加强和深化城市规划管理。,比较英美城市规划体系，中国城市规划体系的理论和制度设计上是最严格。综合理性的规划思想，层层相套的空间规划体系的内容面面俱到规划要求，城乡规划“制定-实施”的整体性关系，都是强化中央得权力和控制。这种强化上层控制的规划体系实质是神化上层权力机构，现代社会没有上帝。,中国城市规划体系中，规划制定与开发控制之间联系的方式也存在矛盾。控制型详细规划是开发控制的法定依据，也是唯一依据，并且规划法规定规划许可中的规划条件必须与控制型详细规划一致，同时在开发控制阶段实行“一书两证”制度；这种规划体系的内在逻辑矛盾是法定控制性详细规划与“一书两证”的法律关系，在中国二者均为行政部门的法律，在管理过程，控规是“一书两证”的依据，“一书两证”是规划的管理得结果，如果二者内容完全和作用一样，那么，必定有一个环节是多余的；解决矛盾有两个渠道：,1）如果详细规划作为法律，只是规划管理的框架，许多内容需要规划管理者在具体管理过程中依据实际情况进行充实与完善，那末，控制性规划编制的内容就需要调整，按照法律的形式和程序进行制定。2）如果控制性规划能够充分把握未来变化的不确定性，象建筑施工图般精确控制建设，作为法定的规划就可以取消规划许可这个行政管理环节，在管理只需要强化监督机构职能即可。,11结语：未来发展充满着不确定性，然而每个阶段人类的发展需要一个明确的目标，这是城市规划存在的意义。在变化的世界中，人类努力通过各种确定性手段掌握未来，城市规划是人类把握自身发展的有效社会工具之一。但是这种工具在不同的社会制度中呈现出不同的方式，美国以区划来确定某个区域的未来的确定状态；英国稳定政治结构是民众相信政府的目标是确定性的。经济发展和社会转型的中国，一切都处在变化之中，一方面因为我们变化的进步而自豪，另一方面又对未来的不确定性充满忧虑；稳定城市规划蓝图或许是人民信心的保证，城市规划始终在不确定之中寻找确定性。,谢谢！,