城市经济与城市管理.ppt

第十二章 城市经济与城市管理,第一节 城市管理的基本认识一、城市管理的背景与必要性,（一）城市化浪潮的兴起,世界城市化浪潮：三个阶段,17601850：世界城市化的兴起，英国成为世界第一个城市人口,超过总人口50的国家；,18501950：欧洲、北美等国加速城市化，城市化水平超过50,；,1950年后：世界城市化加速，城市人口比重不断上升。,中国城市化浪潮（现代化与一体化、信息化与全球化）,（二）城市化管理的必要性与重要性,经济全球化推动了管理模式的转变。在世界经济全球化和地方,化两种力量的推动下，世界各国竞相把各种不同规模与功能的城,市发展作为资本的集聚与流动中心，特别是把城市自身作为生产要,素：一种城市与地区的政治经济体系将代替“民族国家”相对独立,的政治经济体系与秩序。,在这种形势下，城市管理进入了一个新的转型期，单纯的服务,与管理已经远远不能适应这种需要了，于是出现了各种各样的城,市治理模式，其中特别值得借鉴的是企业家化治理模式。这种,模式在我国就是把城市作为最大的国有资产经营的整体经营,、整体推销的管理模式。这种变化是城市管理理念上的转变。,1、城市公共经济的产生,城市化是聚集经济的产物。聚集经济的重要源泉之一就是公共,经济的存在。城市公共经济既是城市管理的手段和依托，它本,身也是城市直接管理的对象。城市公共经济，包括公共物品和,公共服务的提供，其数量和质量是城市管理水平和质量的表现。,2、市场失灵：自发城市化的尴尬。,要减轻新增城市人口带来的城市社会、环境等问题，要依靠提,高和增强城市管理的能力和效率。,3、政府失败：行政城市化(建制城市化)的悲哀,4、城市管理的三手联动：有形之手、无形之手，以及建立在道,德力量基础之上的社会监督机制。,二、城市管理的思想源流,（一）城市管理思想的萌发与演进,1、“守夜人”：城市管理思想渊源,追述到古典经济学的“看不见的手”的理论。2、乌托邦的城市管理思想城乡融合、社会改良,3、城市规划：城市管理思想的阶梯,城市管理的思想很大程度是沿着城市规划的思想演进的。,（二）城市管理思想的新发展,1、现代城市管理思想流派,美国的城市管理学发展比较早。现有4的高级官员拥有城市管理学位（如MUA）。美国加州大学的城市社会学家U.孔兹将城市管理思想分为五大学派：,管理方法学派：科学的方法做为管理工具发挥管理效能；管理经验学派：经验的积累；,行为学派：考虑城市与社会的关系；,决策学派：管理的关键在于管理者的决策；,数量学派：城市管理可以运用数学方法进行处理。,2、城市生态思想,美国芝加哥学派帕克对城市生态思想的形成起到了奠基的作用，见其论文城市：关于城市环境中人类行为研究的几点意见。,20世纪6070年代，联合国教科文组织的“人与生物圈”计划，提出了从生态学角度研究城市居住区的项目，指出城市是个以人类活动为中心的人类生态系统。,城市生态思想体现了：生态位原理；多样性导致稳定性原理；食物链、网原理；系统整体功能最优原理；环境承载力原理。,3、新公共管理（管理主义）思想“新公共管理”或“管理主义”是西方20世纪七、八十年代兴起的,一股思潮，其要义就是把更多的传统上由政府管理或专营的公,共事务、公益事业及公共产品的提供改由私营企业共同参与或,干脆实行“私有化”，如英国撤切尔夫人执政时期的大规模的私有,化运动，涉及铁路、航空、邮政等等大量传统上由国家控制或,独营的领域。,“新公共管理”理论突出效率、效能与效益原则，强调管理的“市,场化”导向，的确是现代公共管理改革的一个重要方面。同时，,“新公共管理”思潮在一定意义上也促进了“政事分开”，应该说在,实践中是取得了一定的效果，如纽约市政府把一个尽管连年增,加财政拨款、但一直难以有效管理的城市公园承包给私人公司,后，出现了井然有序的新面貌，获得市民们一致的好评。但,是，也要防止市场失效。,4、新城市主义（New urbanism）,20世纪90年代，新城市主义兴起并日趋主流化。二战以后，西方国家普遍的低密度郊区化蔓延。边缘,城市的出现。,“郊区疯长”发展模式的不经济性（高成本而低效率）、生态与环境的不可持续性、对内城的伤害以及对城市结构的瓦解作用、对社会生活的侵蚀效应日益凸现，出现了增长的危机。,新城市主义出现并壮大，旗帜鲜明地反对郊区化地无,序蔓延。,新城市主义倡导回归“以人为中心”地设计思想，重塑多样,性、人性化、社区感的城镇生活氛围。,其特点在于强调传统、邻里感、社区性、场所精神、全面、整体、有机、持续发展，助长恢复城市人文价值以提高城市生活品质地设计观念。,5、城市经营理念,20世纪80、90年代以来，西方一些城市陷入了入不敷出的城市财政。大量的失业、收入下降、投资减少等新的城市经济困境。,自此，场所经营（Place marketing）、城市经营(city,marketing)等概念出现并得到重视。,所谓城市经营是在区域或全球城市体系竞争中如何获得竞争优势，是城市生存、发展和城市价值实现的方式，是城市成长管理和区域结构治理的有效途径。所谓城市经营是以市场化为取向，把城市视作一个有机的整体，通过城市系统内资源的整合和合理配置，创造良好的生活环境、投资环境和旅游环境，提高城市的综合竞争力，促进城市自身价值增值，实现城市的可持续发展。,根据市场机制发育的阶段性和城,市政府对竞争的不同适应程度，,城市经营可划分为三个阶段：,初级阶段，仅仅着眼于如何解决,城市基础设施资金短缺属于,城市公共设施“投融资体制改革,式城市经营”。,第二阶段，已考虑到如何提高城,市自身整体的市场价值，将城市,作为最大的国有资产来进行保值,增值式的经营，也就是所谓的,“整体资产增值式城市经营”。这,两个阶段属于狭义的城市经营。,第三阶段，即“广义的城市经营，,包括了影响城市竞争力的所有方面。,（仇保兴，2003）,投融资体制改格式城市经营,筹集资金,保值增值,提升竞争力,整体资产增值式城市经营,广义的城市经营,传统的城市规划只注重物质层面，其注意力集中在各种环境功能上，是一种“供给导向”的规划方式。这种蓝图式规划往往会忽略人们的真实需求，可能使城市发展方向模糊，有些甚至完全迷失方向。,城市经营强调的是“需求导向”的规划方式，即首先考虑实际与潜在的消费者及目标群体的需求，且在物质规划之前先确定城市的价值观，在此基础上拟定城市未来发展目标，确保目标符合所有“消费者”的需求。,三、城市管理的主要内容,现代城市管理是指以城市基础设施等公共物品为重点对象，以发挥城市综合效应为目的的综合管理。从城市可持续发展的角度看，城市是一个由经济系统、社会系统、环境系统组成的复合系统它同时进行着经济再生产、人口再生产和生态再生产，城市在这三种再生产中分别产生经济效益、社会效益和环境效益。,因而，现代城市管理就是一个包含了城市经济管理、城市社会管理、城市环境、城市基础设施管理四个方面的综合概念。城市管理的任务就是要解决城市在经济、社会、环境方面表现出来的追求目标与当前现状之间的强烈反差。,城市管理的内容大致分作四类，即城市的社会管理、经济管理、社区的生态环境管理和基础设施管理。,（一）城市的社会管理,城市的社会管理主要是指对城市居民的生活管理。,城市的社会管理内容,城市社会管理构成,人口管理,人口迁移管理,社会秩序与治安管理,社会秩序管理,社会治安管理,网点设置管理,社会生活服务管理,信息管理,生育管理,服务管理,教育科学文化管理,城市文化管理,思想道德建设,（二）经济管理,经济的运行和增长是城市管理的传统中心内容，它直接关系,到该地区城乡社会的进步和繁荣。,城市经济管理要求城市政府要在国家的宏观计划指导下，遵循客观规律，正确发挥政府机构管理经济的职能，运用法律和经济杠杆手段对城市的各种经济活动进行科学、有效的综合控制、指导和协调，促进城市整体功能的正常发挥，取得良好的经济效益和社会效益。,城市区域产业的宏观规划与管理；城市经济结构的合理调节；,实现国民经济管理和发展的条块结合，促进城乡一体化,进程。,（三）生态环境管理,城市生态管理内容主要指对人类生存、生活及社交的环境的管理。一方面要防治污染，不让自然环境变坏；另一方面通过绿化和美化，力求自然环境更好，创造一个健康、优美的高质量环境。,（四）基础设施管理,1）能源生产和供应设施；2）给排水设施；3）航空、铁路、汽车运输等对外交通设施，城市道路、城市客货运和城市交通管理等市内交通设施；4）邮电通讯设施；环卫、环保、园林、绿化等设施；5）防火、防洪、防震等城市防灾设施；6）城市战备设施。,第二节 政府职能与城市管理,一、当前城市管理的转变,坚持城市管理的三个环节相互影响、相互支撑。与传统城市管理重建设轻管理、先建设后管理不同，现代城市管理突出强调城市管理应包括城市发展的整个流程，即设计阶段的规划管理、实施阶段的建设管理、运行阶段的功能管理三个方面，忽视其中一个都会造成人为的管理分割，进而影响城市管理的整个效益。,其次，政府不再是城市管理的唯一主体：现代城市管理要求城市中包括政府机构在内的各类组织和社会成员都发挥管理主体的作用，但毫无疑问的是，城市政府依然是城市管理不可替代的组织者和指挥者。而一些营利性企业和非政府组织则是配合政府为城市管理提供服务和物品，此外，社会公众的参与是现代城市管理的重要动力。,城市管理的主体要树立“市府市场市民的三主体观，充分发挥政府监控、市场调节、公民参与作用。,再次，现代城市管理不再是只靠行政手段，也不是只靠技术手段，而是要重视管理体制的创新，将行政的、法律的(制定和实施各种法律、法规、规章)、经济(运用价格、工资税收等经济杠杆）、教育等多种手段加以综合运用。,第四，现代城市管理要注重城市的文化品味和个性风格。传统的城市管理只重视基础设施建设和管理，而忽视了社会和文化管理。,二、政府作用的基本经济理论公共经济理论,城市政府是国家机器的一部分，属于上层建筑的范畴。与城市中的企业和非盈利的民间机构相比，城市政府是公共部门。作为一定级别的地方政权的代表，城市政府的职能是国家政权职能在地方上的传递和分解。因此，不同国家城市政府的职能范畴和具体内容，是由国家政权的性质和国家的社会经济制度所决定的。,从“全能政府”向“有限政府”的转换是当前从计划经济体制向市场经济体制转换中的一个关键，在当前市场经济条件下，这个转换正处在一种交叉与过渡阶段，即出现了一种被称之为“审批经济”的特殊阶段，实际上是计划经济体制的一种变种。这也是目前许多困难难以解决的症结之所在。,与20世纪70年代以来发达国家先后兴起的一个“政府再造”运动相关，在反思国家与个人、政府与社会关系的基础上，曾经盛行一个“小政府、大社会”的理论，90年代又提出并开始大量研究“善治”(Good Governance)的理论。“善治”的实质主要并不在于政府的大小，而在于政府的有效性，其涉及的正是政府职能的转换。,（一）公共经济理论概要,公共经济理论源于西方经济学中对政府的经济作用的研究和认识。亚当斯密的看不见的手，认为市场调节会有效地促进社会公共利益地增加。因此，古典经济学崇尚理想的完全的市场作用，政府的经济作用被缩减到最低程度。,20世纪30年代的资本主义经济大萧条，认识到政府必须在私人利益和公共利益之间发挥其经济作用。由此产生了以政府公共部门的经济作用、公共部门运行的经济效率和公共利益与私人利益协调关系为主要研究内容的公共经济理论。,（二）基本概念与原理,1、外部性与市场失灵,外部性是一种经济活动（交易、生产、消费等）的没有完全被市场价格所反应的额外成本及收益。,外部性普遍存在于城市活动中。外部性出现时，市场对于物品的配置时缺乏效率的，即市场失灵。2、公共物品（public goods）或公共货物,由外部性所引发的一个概念。公共物品是这样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增加，即它们的消费是非竞争性的；而排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本，即它们是非排他性的。,3、政府的经济作用,可以概括为三个方面：,进行收入再分配；维持经济稳定；,协调资源再配置。,在城市中，城市政府具有承担公共物品供应问题的巨大优势，政府可以通过对市场的调控干预来鼓励和增加公共物品的供应，制定法律来规范和调节土地和水等重要资源的再配置，通过税收和福利政策进行城市居民的收入再分配，并通过税收来使分享了公共物品的每个人为公共物品的增加提供补偿。,（三）政府进行干预的行动选择,公共经济理论认为，一般情况下，政府行动可以有5种选择：1、采取直接行动,面对消极的外部性所引起的市场失灵，由政府自己负责。例如，如果在航空和铁路运输方面存在着市场失灵，它可以对这些行业实行国有化，或者，对其中运转低效的部分实行国有化，并且由政府自己来经营。2、为私人部门提供动力,城市政府实行间接管理，试图为私有市场按照所需的方式运行提供动力。政府可以通过补贴直接提供动力，或者通过税收体制间接提供动力。,3、命令私人部门采取行动,即通过立法等手段，强制执行有利于社会目标的政府规定，或,者宣布消极的外部性为非法。常常使由于政府鼓励的效果不佳,或者提供补贴的代价过大，才会采取命令形式。如尽管政府采,取优惠政策鼓励普通住宅的开发，但开发商仍然热衷于利润更,大的高档建筑的投资。因此，政府可以强制性命令承担高档建,筑项目开发的建筑商提供一定比例的普通公寓，或完成一定量,的道路等公共设施的建设。,4、重新分配产权,城市政府通过对某些公共物品或公共设施产权的重新定义，设,计适当的产权（包括所有权、使用权、经营权等）结构，来解,决外部性问题。如调整城市土地的所有权，拍卖、出让或者授,予某些公共服务项目的经营权。,5、混合的选择,即政府为实现某些社会目标，同时使用两种或者两种以上的行动方案。例如政府既直接提供面向低收入阶层的住房等公共服务，同时又采取措施鼓励和刺激私人部门的参与以增加供给量，甚至还制定严格的法规限制与政府目标不符的私人部门的行动。,三、城市政府管理经济的运作体制,城市政府管理经济的运作机制，就是城市政府组织和协调城市经济活动的模式，包括通常所说的城市经济管理体制中的组织与机构设置方面的内容，也包括具体的调控范围、调控方式和调控手段。,（一）建立城市政府管理经济运作体制的制约因素,城市政府管理经济的运作体制的建立和形成，是主管条件和客观条件两者结合的结果，它受到主客观方面多种因素的制约，主要包括：,1、社会生产力发展水平,社会生产力发展水平的高低，决定着城市内部各经济单位之间，以及城市与其外部地区的经济联系和密切程度。城市政府管理经济的运作体制必须与生产力发展水平相适应，必须有利于解放城市的生产力，有利于推动生产力的进一步发展。,2、生产关系和社会经济制度,国家的社会经济制度必然决定了城市政府的经济管理运作体制的性质和范围。,3、城市性质城市性质代表着城市在区域 经济系统中的作用、地位和专门化职能，是城市自身的经济发展水平、内部经济结构特征的综合体现。不同的城市性质，经济管理以及调控的难点和主要矛盾就存在较大差别。,4、城市的规模等级城市的规模等级涉及到城市人口规模大小、行政级别、辖区范围等。由于规模等级的不同，城市政府的管理范围和管理权限也不同，城市政府的机构设置也会有较大程度的差别。一般，特大城市的政府职能更接近于州（省、区）的政府，经济总量调控的内容更多，而中小城市则主要集中于城市的公共经济部分，着重于市政公用设施的建设和公用事业的运营与管理。,（二）城市政府管理经济的运作体制的几种主要模式,1、经济环境主导型经济环境主导型模式，是指城市政府的经济管理职能主要集中在为城市的经济活动提供基础环境和条件方面，其侧重点是保证城市的公共产品和公共服务的充分提供，限制城市公害品等消极的外部性对市场的损害，维持城市经济活动的基础设施和市政公共设施的高效运转，创造公众满意的城市生活居住条件。在该种体制下，城市政府除在基础设施和市政公用设施的建造、市政公用事业的经营中采取直接行动外，城市规划、土地区划等规划手段和相应的立法是最主要的调控手段。,2、经济生产主导型,经济生产主导型的城市政府管理经济的运作体制主要存在于计划经济体制的国家。在这种模式下，城市政府管理经济的职能，集中体现为政府对经济生产活动的直接管理，其内容包括经济生产计划的制定、经济生产的组织、以及原材料的供应和产成品的销售等，其管理的方式是政府部门直接行动。目前，纯粹的经济生产主导型的体制模式已不多见。,3、混合型模式,是指兼有经济环境主导型和经济生产主导型的双重属性的一种城市政府管理经济的运作模式。在政府对经济生产采取直接行动的范围和规模上，混合型模式较经济环境主导型模式大，但与经济生产主导型相比则小得多；而在对城市的基础设施和市政公用事业的管理运营上，混合型模式更接近于经济环境主导型模式。,混合型模式的概念，源于西方经济学对介入完全的自由市场经济体制和传统的计划经济体制之间的过渡型经济体制的研究和描述西方经济学将具有过渡特征的经济体制统称为混合经济，日本式的政府干预、北欧的福利社会主义、改革中的计划经济体制都被称之为混合经济。,四、城市政府管理经济的职能及其转变,（一）城市政府的经济管理与企业和中央政府经济管理的异同,1、城市政府的经济管理与企业经营管理的区别,城市政府的经济管理与企业和其他私人部门的经营管理，是两种不同性质、职能各异的经济管理。,企业的管理目标是努力追求自身经济利益的最大化。而城市政府是一定级别的政权机构，代表公共部门，反映公众利益，其经济管理的首要目的是确保社会绝大多数公众的公共利益的最大化。而要实现社会公共利益的最大化，就要创造有利于私人部门实现其私人利益的基本环境和条件，同时需要建立协调、缓解私人利益冲突以及保障社会公平的基本规则。,2、城市政府经济管理与中央政府经济管理的关系,城市政府的经济管理是国家宏观经济管理的一部分，是国民经济管理的中间层次。随着全球城市化的加速，城市已经成为国家经济的空间中心，成为国民经济发展的主体。因此，城市政府的经济管理是现代社会国家宏观经济管理的最重要的组成部分。,城市政府的经济管理与中央政府的经济管理有同一性也有差别。同一性体现在都是运用国家权力和国家所掌握的调节手段对国民经济进行宏观调控和指导，其性质属于上层建筑对社会经济生活的反作用。差别在于：中央政府的经济管理是全国性的，强调共性，而城市政府的经济管理是地域性的，更强调个性。,（二）城市政府管理经济的基本要求,第一层面：城市政府需要协调国家的全局利益和城市的局部利益之间的关系，将国民经济发展战略计划同城市的经济发展战略规划和城市总体规划有机地结合起来，充分发挥城市地个性特征和经济优势，争取城市综合经济效益地最大化。,第二层面：城市政府必须为城市经济的良好运转提供必要的基础设施物质基础设施和法律基础设施。也意味着，城市政府的经济管理，一方面要确保城市公共产品和公共服务现代化的城市基础设施和市政公共服务设施与公共服务的充足供应，另一方面，要致力于城市市场的规范化，建立一套有利于市场公平竞争、兼顾公众利益和私人利益、维护社会公平的经济活动法律规则。,（三）中国城市政府管理经济职能的转变,1、传统的城市经济管理体制的问题,肯定：曾经对工业化的推进和国民经济的发展发挥过十分,积极的作用。,但是，随着经济的进一步发展，市场体制改革的深入，传,统的管理模式弊端越发凸现。,城乡分割、条块分割、政企不分；,城市政府对经济管理仍较多地习惯于对企业经济地直接干预，系统的、规范的间接调控手段和机制尚未完全形成。,经济环境投资与建设仍显不足。,基础设施、市政设施的投资体制与经营模式尚待突破。,可见，传统的城市经济管理体制，是与城市经济的本质特征空间的集聚特征和生产的社会化特征相抵触的，从而降低了城市在现代经济活动中的地位，限制了城市作用的充分发挥，也制约着城市经济的发展。,2、城市管理职能的转变五大职能的提出,中央政府最近提出了政府的职能主要是“引导、规范、监督、服务”。这一精神也需要纳入到城市管理框架中。,城市管理的五大职能（饶会林等，2003）,城市导引：是在认识城市发展客观规律的基础上，通过城市发展战略和城市规划的制定与先进文化的培育，对城市经济、社会、文化的发展进行方向性的引领的城市管理职能，是城市政府的首要管理职能。,城市规范：是根据城市导引的要求，按照既定的价值取向和判断、需求，通过制定法规、政策、行政条例和规章制度等成文法的有形文案，以及主动引导民间自发形成的风俗、道德、习惯等无形的群体约束，对城市政府、社会团体、企事业单位和城市居民的社会活动及行为进行校正。协调的一项基础性管理职能。,城市治理：是根据城市导引和规范的要求，通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面的无序现象、问题和各种矛盾，采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性管理职能，是城市管理的中心环节。,城市服务：是依据管理对象自身难以解决的不利发展的公共性、集团性、个体性的短缺、困难和贫困状况，通过制度、政策调整和物质、文化条件的创造和改善，进行供给和帮扶的公益性管理职能。,城市经营：是根据节约、提高效率的原则，通过城市资产资本化和市场化运作，保证城市整体和部门公共财产保值增值，从而实现经济、社会、环境效益最大化，提升城市竞争力的城市经济管理职能。,3、城市管理的中心职能是协调,城市管理的五大职能涵盖了协调：导引是对方向的协调，规范是对行为准则的协调，治理是对运行过程的协调，服务是对发展的协调，经营是对实现效益的协调。,协调的本质是引导和控制事物按照客观规律的要求平衡发,展，是管理的真谛所在。,Thank You!,