绪论公共行政的含义与特点.ppt
第一章 绪论,公共行政的含义与特点 公共行政学的产生与发展 公共行政学的研究对象与方法,第一章 绪论,兵团电大,第一章 绪论,一、公共行政的含义与特点(一)行政与公共行政(二)公共行政的特点与作用,兵团电大,一、公共行政的含义与特点,(一)行政与公共行政 行政 是指政府处理国家的公共事务。公共行政 是指公共组织对公共事务的管理。在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政,“行政”:英文Administration,兵团电大,一、公共行政的含义与特点,学者们从不同的角度界定公共行政的领域。但是总的来说有如下一些看法：首先，有些学者从“三权分立”来界定公共行政的范围。孟德斯鸠提出的“三权分立”思想，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力。其次，有些学者是从政治与行政的分离角度来界定公共行政范围。最后，有些学者是从广义的管理的角度来界定公共行政范围。,兵团电大,一、公共行政的含义与特点,公共行政的特点：第一，公共行政之首要特点是它的公共性。第二，公共行政的政治性。第三，公共行政具有严格的法制性。第四，公共行政的民主性。是公共行政的最大特点。第五，公共行政的公平性。第六，公共行政的高效性。中国的公共行政的最大特点是中国共产党领导政府,兵团电大,公共行政的作用：1.公共行政是对国家的治理。2.公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证。3.公共行政是发展社会主义市场经济的保证 4.公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。5.公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的公务员队伍的需要。,兵团电大,一、公共行政的含义与特点,二、公共行政学的产生和发展,公共行政学产生的历史条件：1.公共行政学是大工业和社会科学发展的必然产物。2.公共行政学的产生也是管理学、政治学、法学、经济学等相关学科发展的必然结果。,兵团电大,二、公共行政学的产生与发展,（一）科学管理时期（19世纪末至20世纪30年代）又称传统的公共行政学，或静态公共行政学，或X理论时期 1.代表人物：伍德罗威尔逊 1887年在美国哥伦比亚大学的政治科学季刊上发表了公共行政学的开山之作行政之研究，标志着公共行政学的产生。古德诺 1900年发表政治与行政对公共行政学的发展起到了重要作用。他认为政府体制中有两个主要的基本的政府职能，即国家意志表达职能和国家意志执行职能。这两种职能分别是政治与行政 马克斯韦伯 官僚制组织理论是他对公共行政学的组织理论发展做出的最重要的贡献，因此他被称为“组织理论之父”。同时他认为合法性的权力有三种：传统权力、魅力权力和法理的权力。,兵团电大,二、公共行政学的产生与发展,温斯顿泰勒 提出了科学管理理论，被称之为“科学管理之父”，是科学管理学派的领袖。亨利法约尔 是行政管理学派的代表人物，被称之为“行政管理之父”。他提出了管理5项职能和14条管理原则。5项管理职能是：计划、组织、指挥、协调、控制。古立克和厄威克 两人继承并发展了泰勒和法约尔的理论，提出了著名的POSDCORB，即七项管理职能：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。怀特 公共行政学作为一个有体系的学科，形成于20世纪20年代。第一位试图建立公共行政学体系的是怀特。1926年他出版了世界上第一部大学公共行政学教科书行政学导论。魏劳毕 1927年推出了一部行政学著作行政学原理。他试图建立公共行政的基本原则，着重研究政府的财政、预算和物资管理等方面。,兵团电大,二、公共行政学的产生与发展,费富纳 1930年出版了行政学 威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等理论学家提供了管理的效率原则，而作为行政学的学科体系的建立是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。,兵团电大,二、公共行政学的产生和发展,科学管理时期的特点：科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。,兵团电大,二、公共行政学的产生和发展,（二）行为科学时期（20世纪30年代至20世纪60年代），又称动态行政学时期，或Y理论时期。乔治埃尔顿梅奥 是人际关系学派的代表人物。通过霍桑试验，他提出了“社会人假设”，弥补了科学管理学派“经纪人假设”的不足。切斯特巴纳德 提出了社会人理论、非正式组织理论。亚伯拉罕马斯洛 提出了著名的人类需要层次理论。西蒙 用行为科学的方法研究公共行政，1947年发表的行政行为是公共行政学发展史上的划时代著作。沃尔多 1948年发表了行政国一书。他着重研究民主价值、行政哲学和公共行政的发展,兵团电大,二、公共行政学的产生与发展,行为科学时期公共行政学的特点：行为科学时期的公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。,兵团电大,二、公共行政学的产生和发展,兵团电大,新公共行政学时期(20世纪60年代至70年代)相对传统公共行政学而言，它仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。新公共行政学时期特点：新公共行政所倡导的价值观推动了公共行政的发展，在某些方面它为性公共管理的产生做了理论准备。,二、公共行政学的产生和发展,新公共管理时期（20世纪70年代迄今）新公共管理主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强底层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；同时引入竞争机制，顾客至上等。新公共管理时期的特点：过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系问题的研究有所不足。新公共服务时期 2000年，美国学者登哈特夫妇发表了论文新公共服务：服务而不是掌舵提出了既有别于新公共行政，又有别于新公共管理的新的公共行政理论。新公共服务的理论基础主要有四个：民主的公民权理论、社区和公民社会的模型、组织的人本主义和新公共行政以及后现代公共行政。,兵团电大,二、公共行政学的产生和发展,中国公共行政学的研究与发展 我国最早提出学习行政学的是梁启超，他与1876年在论译书中提出“我国公卿要学习行政学”。孙中山先生提出了立法、司法、行政、考试、监察五权分立思想。1935年张金鉴出版了行政学的理论与实际。这是我国第一部行政学著作等。,兵团电大,新,三、公共行政学的研究对象与方法,（一）公共行政学的含义 公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。（二）公共行政学的特点 1.公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科。2.公共行政学是应用性学科 3.公共行政学是政治性较强的学科 4.公共行政学研究的广泛性 5.公共行政学的发展性,兵团电大,三、公共行政学的研究对象与方法,（三）公共行政学的研究对象 1.公共行政研究政府能够管什么 2.公共行政学研究政府应该管什么 3.公共行政学研究政府管理由谁来管 4.公共行政学研究政府管理怎么管 5.公共行政学研究政府管理为什么管（四）公共行政学的研究方法 1.公共行政学的研究取向（1）管理取向（2）政治取向（3）法律取向 2.理论与实际相结合的方法 3.哲学研究方法 4.跨学科的研究方法 5.实证研究方法 6.比较研究方法,兵团电大,新疆,第二章 行政环境,第一节 行政环境概述 第二节 行政环境与公共行政,兵团电大,一、行政环境概述,（一）行政环境的概念 是指那些直接或间接地影响和作用于公共行政系统和行为的环境（二）行政环境的特点 复杂性、约束性、特殊性、不稳定性（三）行政环境的作用 首先，公共行政环境决定、限制与制约公共行政 其次，公共行政必须适应公共行政环境 再次，公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化 最后，公共行政对公共环境也有反作用 注意：高斯与里格斯的贡献,兵团电大,二、行政环境与公共行政,兵团电大,（一）一般行政环境与公共行政 一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境，政治、经济、文化环境，也包括国际环境。1.自然地理环境与公共行政 2.社会环境与公共行政（1）政治环境与公共行政（2）经济环境与公共行政（3）文化环境与公共行政（4）国际环境与公共行政,二、行政环境与公共环境,（二）具体行政环境与公共行政 具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和 1.组织文化（1）组织文化是指组织在一定得环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则,兵团电大,二、行政环境与公共行政,（2）组织文化的作用 第一，组织文化具有价值导向作用 第二，组织文化是管理的基础、管理的灵魂 第三，组织文化是组织的个性 第四，组织文化为组织和组织成员提供精神动力 第五，组织文化的稳定性（3）组织文化的特征 第一，组织成员的统一性程度 第二，团队精神 第三，对人的关心度 第四，组织的一体化程度 第五，风险承受程度 第六，民主程度 第七，报酬标准 第八，控制程度,兵团电大,第三章、政府职能,第一节 政府职能概述 第二节 市场失效与政府失效 第三节 政府的基本职能 第四节 我国政府职能的转变,兵团电大,一、政府职能概述,（一）政府职能的含义：政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。要正确界定政府职能，必须正确地处理政府与社会、政府与市场、政府与社会组织、政府与公民的关系，同时也必须考虑到社会的发展程度和政治民主的发展水平。（二）政府职能的特点 1.普遍性 2.强制性 3.系统性 4.不可替代性 5.服务性（三）政府职能的类型 政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能 政府的基本职能：是指政府管理的范围，亦即指政府介入和干预社会的程度。政府的运行职能：是指政府管理社会公共事务的程序、方法和方式，即管理过程当中所起的作用,兵团电大,二、政府失效与市场失效,（一）市场失效 市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作 用，实现在全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度 市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题 市场失效包括：外部性问题、市场垄断和专制价格、公共物品的提供、无知和非理性、不平等问题（二）政府失效 政府失效包括：政府的低效率、资源配置的低效率、寻租、造成另一种不公平,兵团电大,二、市场失效与政府失效,（三）政府干预 政府干预应遵循如下原则：第一，政府和市场两者的功能有很大的区别 第二，政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围 第三，政府干预也必须讲究成本收益 第四，发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象,兵团电大,三、政府的基本职能,（一）政府的政治职能 政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。包括：政治统治职能、保卫国家主权的职能、民主职能（二）政府的经济职能 1.规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能 2.对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能 3.直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能 4.管理国有资产的职能,兵团电大,三、政府的基本职能,（三）政府的文化职能 1.意识形态职能 2.发展科学技术和教育职能 3.发展文学艺术和体育卫生职能 4.加强社会主义道德建设的职能 5.清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能（四）政府的社会职能 1.维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能 2.确保社会公平分配的职能 3.环境保护的职能 4.社会保障职能,兵团电大,四、我国政府职能的转变,兵团电大,（一）新中国政府机构的沿革 1.新中国成立初期我国的行政组织 2.开始全面建设社会主义的十年 3.“文化大革命”的十年 4.改革开放以来的政府机构改革（二）我国政府职能的转变 1.要彻底转变政府管理的观念 第一，政府机构改革必须纳入法制化轨道 第二，要实现从全能政府向有限政府的观念转变 第三，要实现从权威主义行政想民主行政的转变,四、我国政府职能的转变,第四，在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变 第五，实现从以官为本到以民为本的彻底转变 2.必须正确界定政府在社会中的角色 第一，正确处理政府与社会之间的关系 第二，正确处理政府与市场之间的关系 第三，正确处理政府与企业之间的关系 第四，正确处理政府与事业单位之间的关系 第五，正确处理政府与社会组织之间的关系 第六，正确处理政府与公民之间的关系,兵团电大,第四章 行政体制,第一节 行政体制概述 第二节 行政体制的类型,兵团电大,一、行政体制概述,兵团电大,（一）行政体制的含义 行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和 从以下几方面理解行政体制：1.经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展。2.政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分。3.行政体制的核心问题是行政权的划分和行政组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。4.科学技术推动行政体制的变革。5.文化对行政体制的重要价值作用。,一、行政体制概述,（二）行政体制的特点 1、鲜明的政治性 2、较强的稳定性 3、严格的系统性 4、相对的滞后性，也就是行政体制的惰性 5、历史的继承性（三）行政体制的作用 1、科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率 2、科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力。3、科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员 4、科学的行政体制是公共行政民主化的保证。5、科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产,我们把行政体制分为如下类型：中央政府体制、地方政府体制和行政区划体制（一）中央政府体制 所谓中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。1.内阁制 内阁制，又称议会制、议会政府制、责任内阁制等。内阁制起源于18世纪的英国，后来为许多西方国家所采用。内阁制的特点：1）实行内阁制的国家是以国家议会为国家最高权力机关 2）内阁首相或总理是国家实际权力中心 3）内阁是国家的决策中心 4）政府或内阁不向国家元首负责，但是必须向议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策和决定 实行内阁制的国家有：印度、日本、泰国、新加坡、斯里兰卡、荷兰、比利时、德国、丹麦、加拿大等,兵团电大,二、行政体制的类型,兵团电大,二、行政体制的类型,2.总统制 总统制，起源于18世纪末期的美国，是以总统既为国家元首，又为国家首脑的中央政府组织形式 总统制的特点：1）总统由全国选民直接选举产生，不需要议会批准 2）总统是国家的权力中心和决策中心 3）由总统组织和领导内阁，各部部长是内阁成员 4）总统没有向议会提出法案的权力，但对议会通过的法案有签署权，并且有否决权 实行总统制的国家有：巴基斯坦、印度尼西亚、伊朗、埃及、南非、津巴布韦、墨西哥、巴西、危地马拉、阿根廷、委内瑞拉、智利等3.半总统制 半总统制是介于总统制和内阁制之间的一种中央政府体制。是总统制在法国的变形。半总统制的特点：1）经全民投票当选的总统是国家元首，但又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑。,2）总统是实际的权力中心，他不对任何机关负责，但是他有很多权力 3）议会通过谴责案即对政府不信任投票对政府的政策进行否决时，总理必须向总统提出总辞职 采取半总统制的国家有：奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙、爱尔兰、赞比亚、坦桑尼亚和前苏联解体后的俄罗斯联邦。4.委员会制 委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的瑞士。委员会制是指国家最高行政权不是集中掌握在政府和总理手中，而是由议会产生的委员会集体行驶的政府体制。委员会的特点：1）国家的最高行政机关是由联邦议会选举产生的联邦委员会，联邦委员会是联邦议会的执行机关。2)联邦委员会的组成人员由政党推荐，议会选举产生，但他本人不一定是该政党的领袖或成员。3)联邦委员会采取合议制，包括总统、副总统或主席、副主席在内的委员会的委员地位完全平等，职权完全相同，政府的一切决策都有委员会集体讨论，以少数服从多数的原则予以通过。,兵团电大,二、行政体制的类型,5.部长会议制 部长会议制是前苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式，后来一些社会主义国家和发展中国家也相继采用，是一种有一定影响的中央政府体制。其特点如下：1)部长会议由国家最高权力机关选举产生，是国家最高权力机关的执行机关。2)部长会议由部长会议主席、第一副主席、副主席、各部部长、各国家委员会主席和其他有关人员组成。3)部长会议主席团是其常设机构，由部长会议主席、第一副主席和副主席组成，人数较少。6.国务院体制 中国的国务院体制是在总结我党革命根据地政权建设经验的基础上，借鉴了前苏联的部长会议制，于1954年形成的。其特点如下：1）中华人民共和国国务院是中国最高行政机关，由没接全国人民代表大会第一次会议产生，是中国最高权力机关的立法机关的执行机关。2）国务院组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书组成。3）国务院实行总理负责制，总理领导国务院，副总理和国务委员协助工作。,兵团电大,二、行政体制的类型,（二）地方政府体制 地方政府体制是指小于一个国家的州、或省的某个地区的政府，包括县、市、镇政府。地方政府体制可以分为如下几种类型：自治体地方政府、行政体地方政府和民主集中制地方政府。1.自治体地方政府 英国地方政府形式是最典型的自治体地方政府体制。自治体地方政府体制的特点如下：1）地方自治政府具有“权力合一”特点，行政与立法分权比较模糊不清，没有一个十分确定的强有力的地方行政首长。2）地方政府是以由议员们选举产生的地方议会为中心，由地方议会和各委员会组成。3）地方政府具有独立地位和法人地位，这种地位一般由议会立法授予或法律授予。4）中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关系，但实际上中央政府对地方政府进行立法监督、行政监督和财政监督。除了英国实行这种地方政府组织形式之外，美国和许多前英属殖民地国家也实行这种地方自治体制。2.行政体地方政府,兵团电大,二、行政体制的类型,二、行政体制的类型,兵团电大,德国地方政府是典型的行政体地方政府。其特点有：1）德国地方政府实行公共行政的隶属原则，是建立在“地方整体从属”的基础之上的。2）联邦政府负责制定政策、法律和规章，但大部分是由州政府负责执行。3）上级政府仅履行那些下级政府不能履行的社会管理职能。4）联邦政府、州政府和地方政府由有关的法律确保它们的法律地位，法律上和理论上它们是一种平等的关系，是一种辅助关系。德国的地方政府体制对奥地利、瑞士、荷兰、比利时和斯堪的纳维亚半岛国家的地方政府体制现在有决定性的作用，也影响了俄罗斯、匈牙利以及明治维新时期的日本。3.民主集中制地方政府 中国地方政府是以民主集中制为原则的政府形式。其特点如下：1）中国地方政府是中央人民政府的下级机关，下级政府是上级政府的执行机关。2）各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关。,3）各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权。4）各级地方政府必须接受上级和同级的中国共产党委员会的领导，执行党的常委会和委员会所作的决定和制定的政策（三）行政区划体制 所谓行政区划体制，是指根据一定得原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。1.行政区划体制的原则 政治原则、尊重历史传统的原则、有利于发展的原则、有效管理的原则、民族自治原则 2.行政区划的类型 1）传统型 是依据历史行政区域而进行行政区划的部分，这是世界上大多数国家行政区划所遵循的原则。2）发展型行政区划 是现代大工业的产物，是现代社会发展和城市化得必然产物。3）特殊型行政区划 是由政治需要、经济发展或社会发展需要，或者由于管理需要和某种特殊需要。,兵团电大,二、行政体制的类型,
