土地流转与风险应对.ppt

1,土地流转与风险应对,2,土地流转是指土地产权在不同主体之间的流动和转让。我国土地实行公有制，分为国家所有和农村集体所有两种形式。土地所有权是指所有人对土地占有、使用、收益和处分的权利,而我国农村集体土地所有权却不是完整的所有权，而是有限制的所有权。因为我国土地管理法规定：“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。这一条突现了国家对农村集体土地的管理权。,3,（一）土地所有权流转（又称土地征收）根据现行宪法及土地管理法规定，农村集体所有土地的所有权流转，仅限于国家对集体所有土地的征收，是一种不可逆转的单向流转。征收土地是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国家所有，并依法给予合理补偿和妥善安置的行为。,4,（二）土地使用权流转（1）国有土地使用权流转：出让是指土地使用者向国家交付土地使用权出让费用，国家将土地使用权在一定的年限内让予以土地使用者的行为。划拨是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用者依法缴纳了土地补偿费、安置补偿费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。租赁是指县级以上人民政府土地行政主管部门作为出租人将国有土地使用权以一定年限出租给土地使用者，由土地使用者作为承租人支付租金的行为。,5,（2）集体土地使用权流转：a、农村建设用地使用权流转。农村集体建设用地指农民集体所有并经过依法批准的农村居民住宅建设用地，乡镇、村企业建设用地及乡镇、村公共设施、公益事业建设用地。按照现行法律规定，集体建设用地的获取必须持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，并按省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。,6,b、农业用地使用权流转 一般意义上的农村土地流转是指在土地承包权不变的基础上，农户可将土地使用权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。其实质，是将土地作为一种生产要素在农业生产者之间进行合理流动,以实现农业资源优化配置，以土地制度创新来发展和完善庭联产责任制，促进农村经济的可持续发展。,7,（一）审视三农问题本身 1、进行土地流转是解决土地供求矛盾，发挥土地经济效益的有效途经。一方面，随着国家实施农资直补、农机直补，提高粮食保护价等利好政策出台，一部分种粮能手或工商企业资本，有意投资开发高效农业项目，扩大了转入需求。另一方面，随着城乡经济发展一体化推进，许多青壮年劳动力弃耕进城或就地转移，大量土地委托代耕或兼业经营，复种指数降低，部分土地被搁置、撂荒，土地转出需求很高。,8,再者因留在农村从事农业生产的老人、妇女受自身素质的约束以及规模狭小、分散经营农业生产模式，致使新产品、新技术难以推广和使用，导致土地生产率低下，土地价值无法得到真正的体现。土地合理流转，可以打破农业粗放经营模式，实现城乡生产要素优化组合，实现农业的专业化、现代化生产，使土地的潜能得到更大限幅的释放。,9,2、推进土地流转是加快农民增收步伐的可行办法。转出土地农民不再承担市场风险和自然风险，且能获取稳定土地出让金收入。土地已不再是其唯一生存手段，或外出务工，或从流入企业的务工中获取劳务收入，实现收入多元化。转入土地的农民，走规模化经营之路，发展特色、优质、高效农业，提高了农业市场化、组织化程度，降低农产品的市场交易成本，增加了收入。,10,3、推进土地流转是实现土地规模经营，促进农业可持续发展有效措施。以家庭承包为主的土地经营模式促进了农村经济的快速发展，但这种经营模式的局限性日益暴露，农业发展面临农民组织化程度低，农民增收困难、农业发展后劲不足、农村经济徘徊不前等尖锐问题。众所周知，农业发展一要政策，二要投入。然而，现实是一家一户的分散经营，规模狭小，收入较低，无力投入；金融机构防御风险，不愿投入。,11,土地流转有利于吸纳资金投入农业，解决农业的无力投入、不愿投入问题；有利于实现土地、资金、技术等生产资源的合理配置，形成规模经济，并应用现代的技术手段、生产工具加大农业中、低产田的改造及土地综合开发力度，加快农产品加工基地及重要的商品粮基地建设的步伐。,12,4、推进土地流转是催生现代农业,实现城乡一体化发展新举措。从农业发展的现状透视，只有加快土地流转，把零散的土地集中连片，使农业生产逐步走上专业化分工、规模化生产、产业化经营发展道路，才能适应现代农业发展的新形势和新要求，才能把大量农民从土地上解放出来，转移到二、三产业。农民向城镇集中，农民变职工、农民变市民、农村生产生活方式逐渐发生转变，城乡融合就能得到快速发展。,13,（二）放眼政策法规层面 1、我国现行法律法规为土地流转提供了有力支持。2003年3月1日起实施农村土地承包法就农村土地承包经营权的流转方式，原则，流合同的内容等都作了明确的规定；2005年3月1日实施中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法对农村土地承包经营权的流转管理监督、纠纷裁决等都作了更加明确的规定；2007年10月1日起实施物权法就农村土地承包经营权流转的原则、方式、条件、期限、经营权证变更登记等也作了明确规定。,14,2、我国现行政策为土地流转开辟广阔的空间。伴随农村改革发展30余年的历程，土地承包经营权流转实践了20多年，相关政策较多，具有代表性有：1984年1号文件，讲到延长土地承包期，鼓励耕地向种田能手集中；1993年11号文件，提出土地承包15年到期后再延长到30年，允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权；,15,2005年的“中央一号文件”要求，承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中；2008年10月12日党的十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定。明确指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以承包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。,16,（一）按流转主体的自主程度，可分为政府主导型、政府引导农民参与型、农民自主型。（二）按流转主体权利义务不同，可分为代耕、转包、互换、转让、租赁、入股、反租倒包等。,17,1、委托代耕 一部分外出打工或从事非农产业的农户，虽有比较稳定的收益，又不愿失去土地承包权，将原承包的土地委托给信誉好、善管理、有技术的种田能手代为耕种。这种形式较好地解决了季节性弃耕撂荒问题，促进土地规模经营。2、土地互换 这种方式的优点在于，流转过程简便，利于操作，符合当前农民对土地的依赖性。但从农业和农村经济的长远发展看，不利于农村劳动力的转移和劳动力资源的充分利用。,18,3、转包经营 在适宜设施农业发展的集中连片区域，经大户和分散农户协商确定转包费及流转期限，将农户零散土地集中流转给种植大户统一连片经营高效农业。优点在于，有利于充分挖掘土地增收潜力，保障被流转土地农民在不投入，土地的基本收益不减，摆脱土地束缚转产就业，拓宽自我发展空间。4、买断转让 即集体经济组织将属于集体经营管理荒山、荒坡、荒滩、荒水等“四荒”资源和集体低产林果园或农户将承包地按程序公开拍卖，将土地使用权拍卖给经营者，使其获得长久拥有土地使用权的稳定感和权属感，实现生产要素在更大范围流动和优化组合。,19,5、租赁开发 以租赁合同的方式把土地经营权租赁给其给专业大户、龙头企业等产业经营业主，承包方按合同规定的租期、租金定期向出租方支付土地使用费；同时，原土地承包者还可在承租业主处务工，获取劳务收入。6、入股合作 农户以土地经营权为股份共同组建合作社，合作社按照民主原则对土地统一管理，合作社挂靠龙头企业进行生产经营，合作社实行按土地保底和按效益分红的方式。,20,该运作模式农民仍然拥有家庭承包土地的经营权，土地的保障地位没有改变，最大限度地保障了农民的土地权益；且能共同分享发展高效农业带来的增值收益，使他们安心从事其他产业经营。另一方面也不至于导致流入方的一次性土地流转成本过大，可充分地将手头资金用于生产性投入。,21,是机会，总会有挑战。土地流转让县域经济体在获得新的发展机遇时，也将面临不少的问题与风险。但是，只要我们把握住：在流转原则上，坚持维护农村集体土地所有权，长期稳定承包权，依法流转使用权。在流转目标上，以发展为主题，以经济效益为中心，增加农民收入，促进农业的可持续发展。在流转方向上，优化资源、培植龙头企业、发展生态优质高效农业。在流转方式上，坚持农民与业主自主选择。就能及早防范把风险降到最低。,22,（一）流转双方因流转合同的签订不规范面临的利益风险。流转合同，形式上口头合同多，条款上内容不规范，权利义务不具体。主体上，不少是农村基层组织，造成土地流转主体不合法，引发矛盾；标的上，土地数量与质量测量与评估欠缺应有的准确性和科学性，特别是对土地使用方式有重大变化的项目，针对其对环境、土壤的影响及合同解除后是否需复耕、复耕所需资金及资金保障问题也缺乏应有的考虑。价款上，有的合同租金或转包费无论是实物还是货币支付未考虑物价因素的影响，给农民造成损失，进而引起一定的纠纷。还有不少流转合同的。,23,（二）基层政府及组织工作中面临的政策风险 个别地方政府为了实施形象工程、政绩工程，对业主许以各种承诺，不尊重农民的意愿，采取行政强制手段，促成土地流转，损害农民利益。土地流转中政府角色错位，基层组织直接充当土地流转的主体，把土地流转作为增加乡村收入手段的现象也时有发生。甚至还有地方直接通过土地流转方式非法使用农民集体所有土地进行非农业建设、规避农用地转用和土地征收审批的。这些扭曲的做法土地纠纷案件不断增加，引发了农民与基层政府与组织的摩擦和大量农村社会问题，成为农村经济发展和社会稳定的重要障碍。,24,（三）因土地流转农民面临的失地风险 土地流转行政管理缺位和执法不严流失土地;工商企业和专业大户进入农业领域导致农民间接失地;征而不用浪费土地。现代农业经济理论认为:每征用1亩地,就伴随着1.5个农民失业。据不完全统计,近7年来全国有近亿亩耕地被征用,其直接后果是造成了4000多万徘徊在城市边缘，照此速度发展，2030年我国失地农民将由现在的4000多万人增加到1.1亿人。,25,（四）农民因失地面临的生存风险 目前在农民收入多元化的情况下，土地收入依然占60%左右，农民收入中来自农业收益的主要还是土地收益。土地能给农民提供基本养老和就业所需，是农民最基本的生存保障。由于被征地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争能力差，对市场的应变能力有限，徘徊在城市边缘。加之当前社会保障制度不健全的情况下，土地一旦被征占，将导致部分农民种田无地、上班无岗、低保无份，面临生存风险。,26,（五）土地流转后农业发展面临自然风险 农业生产自身的特点决定了农业产业发展风险大，流转双方利益难保障。土地流转合同的履行期一般较长，农业产业经营一般前期投入资金大，回笼周期长。加之缺乏配套的产业发展风险防范机制做保障，一旦产业受市场波动或业主经营不善，及自然灾害等因素影响，致使产业效益低或血本无归，是否有能力按约定向发包方交纳承包费。就难以保障群众土地收益，将造成新的社会矛盾。,27,（六）建设用地失控国家面临的粮食安全风险 土地管理法则规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地。一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，不仅对农民的合法利益造成侵害，更会导致对集体土地的盲目占用，影响耕地保护的目标，威胁到国家粮食安全问题。,28,（一）基层干部组织树立法制观念，强化服务管理职能。乡镇基层组织，要强化监督、服务功能，为土地流转双方提供规范文本、规范程序以减少矛盾发生；建立业主资质核实、经营监管制度，搞好土地评估，约束土地流转方向，防止个别业主没有真心实意经营，利用土地搞投机，借土地流转而改变土地所有权，改变耕地农业用途，危害农民利益；开展调查研究，掌握信息，推介项目，积极发挥中介作用；提供合同鉴证、法律政策咨询、纠纷调解等服务工作，维护各方利益；积极宣传土地流转政策和流转成功典型，组织现场观摩，鼓励和引导有条件流转的土地集中起来，进行规模经营。,29,（二）完善法律法规，严格农村集体建设用地管理 农村集体建设用地的流转必须符合土地总体利用规划，不符合规划的土地不能流转。集体建设用地也必须是经过依法批准或者依法取得的，违法用地不能流转。在流转当中需要把农用地变成建设用地，必须依法办理农用地的转用审批手续。依法或者允许转让的集体建设用地，必须按一定的程序报县以上国土资源部门批准。集体建设用地的流转要采取公开方式，放到城乡统一的土地市场当中交易转让，以便于社会各方面加强监督。否则，由于各个方面存在对建设用地的需求饥渴症，可能会失去控制。,30,（三）注重与现行法律政策的衔接避免法律政策风险。实践中农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，土地纠纷日渐增多，侵权行为时有发生。土地流转必须在现行的法律政策框架内实施，既要有探索创新，又不得突破现有的法律规定。如果要突破现行法律法规和政策，就要获得制定这些法律法规和政策的部门认可。比如重庆、成都的试验是国务院批准的，天津的试验是国土资源部批准的。,31,（四）依法建制，规避农民失地风险。在土地流转的实践中，从制度设计入手，规避农民失地。对农民来说，土地具有保障功能，农村土地承包法允许耕地入股；党的十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，也鼓励通过入股发展土地规模经营。以耕地使用权入股合作社，完全符合法律和政策的规定。但不能入股一般的企业，因为按照企业法，企业一旦破产农民就会失地。根据合作社法，合作社采取一人一票制，基本成员中农民不得低于80%；企业出资的表决权不能超过20%，保障了农民对土地的有效控制权。,32,针对耕地抵押权问题。物权法、农村土地承包法和担保法禁止用耕地承包权作抵押担保，是考虑了耕地的社会保障功能。抵押标的设置或为土地收益，避免与现行法律相冲突，或土地使用产权但采取有限期抵押方式，即使这部分土地使用产权被拍卖，也只是短期失去，规避农民不会长期全部失地风险。,33,（五）建立完善农业产业发展风险防范机制，规避自然风险 农业生产难免遇到风雪霜雹等严重自然灾害，为确保农业产业健康持续发展，应探索建立农业保障与财政相结合的农业风险防范与救助机制。一是建立农业产业风险保障基金，采取政府从产业税收中投入一部分资金，加上企业拿出一部分资金，以防范产业发展不利因素，减少农业产业受灾害等原因造成的损失，为产业大户的壮大营造良好的发展环境。二是建立政策性农业保险制度。对农业保险业务税金实行减免，并由地方财政对养殖、种植的保险业务实行适度补贴。,34,（六）建立多层次的农村社会保障体系，为失地农民提供生存保障。土地目前依然是农民就业、生存依靠，在推进农村土地使用权流转，必须积极推进农村社会保障体系改革，逐步建立和完善农村的各项社会保障制度，弱化土地的社会保障功能和政治稳定功能，还土地以正常的生产要素性质，最大限度发挥土地的经济功能。采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育等社会保险。积极推进新型合作医疗、最低生活保障、社会化养老等与生产力发展水平相适应的农村社会保障制度的建立和完善。,35,保护那土地被流转的农民的切身利益，遵循“土地换保障”的原则，在土地收益资金中拿出大部分，财政补贴一部分，失地农民自己拿一部分，多放筹资，针对不同年龄阶段建立起失地农民社会保障体系，使失地农民“贫有所扶，困有所帮，病有所医，老有所养”。并对于外出打工的农民，应制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民逐步纳入城镇社会保障体系，为最后建立统一的城乡社会保障体系打下基础。,