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第八章 转移性支出,第一节 社会保障支出第二节 财政补贴第三节 税收支出,第一节 社会保障支出,一、社会保障与收入分配 二、社会保障支出与社会保障制度三、世界各国的社会保障制度四、我国的社会保障制度五、我国社会保障制度进一步完善的目标和问题,一、社会保障与收入分配,政府调节收人分配的一种方式是税收，另一种方式是建立社会保障体系。1.收入差距的原因市场经济会造成收人分配差距过大。一部分人基本生活发生困难的主要原因有三个：（1）各人所拥有的生产要素的数量和质量不同天然禀赋 解决办法：社会救济（2）个人偏好的不同偏好（选择）解决办法：强迫储蓄（3）不可预见的因素运气（每个人面临的不确定性）解决办法：社会保险2.解决的办法 针对这三种不同的原因，政府设计保障体系一般包含了三种不同的成分，即社会救济、强迫储蓄和社会保险。,（1）社会救济 让高收入的人去保障低收人的人的生活，这种调节收入分配的方法称为社会救济。社会救济是一种依靠政府行政权力强制实行的收入再分配，它具有纯粹的转移支付性质。社会救济对收入分配的调节力度，取决于征收的社会保障费在多大程度上具有累进性。收费的累进性越强，保障水平越高，对缩小贫富差距的影响就越大。但也就越背离市场分配的规则、效率损失也就越严重。,（2）强迫储蓄 政府通过社会保障体系强制地要求每一个人将其收入的一定比例储蓄起来，以便在他们丧失劳动能力时能够保证自己的基本生活需要。实质是让每个人去保障自己的生活。强迫储蓄可以避免让相同收入人群中的理智个人被迫救济那些做出不当选择的个人。它有助于实现公平。（3）社会保险 为了防止社会成员在现在与未来的安排上选择不当而造成的贫困现象，政府强制地要求社会成员将现在的一部分收入存入政府的社会保险账户，并为之管理这笔资金以供未来使用。实质是让低风险的人去补贴高风险的人。社会保险具有强制性，有收入再分配的含义。,二、社会保障支出与社会保障制度（一）社会保障支出的性质（二）政府实施社会保障制度的重要意义,劳动和社会保障部,（一）社会保障支出的性质,1、社会保障的概念与内容（1）社会保障的概念社会保障是国家向丧失劳动能力，失去就业机会以及遇到其他事故而面临经济困难的公民提供的基本生活保障。所谓社会保障制度，是指由法律规定了的、按照某种确定的规则实施的社会保障政策和措施体系。其含义：主体 国家或社会；依据 法律规定；对象 社会成员；方式 无偿支付。,社会保障体系通常是社会救济、强迫储蓄以及社会保险三种成分的某种混合。混合的方式即各种不同成分所占的比例，决定于社会保障体系的收入再分配功能的强弱，以及它对效率的影响程度。社会保障体系的再分配功能取决于各人的支付与其得益的背离程度。在社会救济中，支付与得益是完全背离的；在强迫储蓄中，各人的支付与得益是完全对等的；在社会保险中各人的支付与得益有一定的联系，但又不是完全对称的。收入再分配的功能越强，对效率目标的损害就越大。社会保障体系应兼顾效率和公平两个目标，合理地组合这三种收入调节方式。,收入分配与制度设计：统筹帐户与个人帐户的比例 社会救济 强迫储蓄 100%统筹帐户 100%个人帐户 对效率影响大 对效率影响小 政策空间：两极之间，点选择在哪里决定着再分配的强度,第一、政府能够弥补市场缺陷。在市场机制下，丧失了工作能力的年老、失业人员及其赡养的家庭人口生存会成为问题。社会应有一种机制，保障这些人的生存和发展。商业保险在某种程度上可以解决一些问题。如老年人口等毕竟曾经工作过，在他们正常的工作期间，可以购买商业保险，但保险市场存在着道德风险和逆向选择的问题，不足以解决全部问题。商业保险只能发挥有限的作用。商业保险是自愿认购的。但购买保险的投保人是风险大的人。这使得保险公司在确定保费率面临两难困境，如保费率确定的高了，风险小的人更不愿意购买。如保费率低了，由于参保的人一般是高风险者，赔付率高，会出现入不敷出。,（2）社会保障主体为什么应该是政府？,第二、政府介入社会保险可以减少实施成本，增强抗拒风险的能力。第三、社会保障制度是政府调控经济的重要手段。可以发挥自动稳定器的作用。社会保障体能够确保每个社会成员的基本生活需要，并且可以有效避免贫富悬殊局面的出现，因此被视为市场经济社会的“安全网”、“稳定器”或“减震阀”。,（二）政府实施社会保障制度的意义,1.社会保障制度可以弥补市场经济的缺陷。2.社会保障制度具有“内在稳定器”的作用。社会保障支出是随经济周期而发生反向变化的，它可以弱化经济周期的震荡波幅。3.社会保障与税收相得益彰，共同调节社会成员的收入水平。4.社会保障可以弥补商业保险的局限。商业保险市场存在的局限性：商业保险市场存在逆向选择和道德风险问题，会导致商业保险市场失灵。商业保险市场难以抵御系统性风险。商业保险市场无法进行有目的的收入再分配。,（一）社会保障制度的建立和发展（二）西方国家社会保障制度的不同类型和共同特点（三）养老社会保险的筹资模式,三、世界各国的社会保障制度,（一）社会保障制度的建立和发展,1、建立和发展的条件（1）社会化大生产的客观要求 1883年德国颁发了劳动疾病保险法。“一个期待着领养老金的人，是最守本分的，也是最容易统治的”俾斯麦（2）资本主义社会稳定的要求 20世纪30年代的经济危机，大量的工人失业，已经威胁到了资本主义的制度，各国纷纷建立社会保障制度。美国1935年颁发了社会保障法。随后许多国家相继建立了社会保障制度。（3）西方民主制度对社会保障的影响 大选时为了得到民众的支持，竞选者往往承诺对社会保障的改善。,形成时期（1883年至1935年），德国俾斯麦政府建立的保险制度。发展时期（1935年至1940年），1935年，美国制定了历史上有名的社会保障法，在历史上第一次提出了社会保障的概念。全面发展时期，标志是实行普遍福利政策。调整时期，20世纪70年代中期以来，社会保障制度陷入困境。,现代社会保障分为形成、发展、成熟、改革四个阶段,共同的特点（1）保障项目名目繁多A、从个人收入方面提供支持和援助的项目包括：老年退休和失业补助、贫困救济和病残补助、退伍军人安置和遗属抚恤。B、从个人支出方面提供支持和援助的项目包括：健康医疗、住房补助、对需要抚养儿童的家庭的补助、社会服务。,（二）西方社会保障制度的不同类型和共同特点,C、教育和培训方面的支持和补助项目：为条件差的学生进行补偿性初、中等教育，为家境贫困的儿童提供学前教育。政府为穷人提供机会，培训其职业技术。D、对遭受某种特殊损失者给予的支持和帮助包括：劳动保护和保健、妇幼营养计划、食品券和免费午餐、公共卫生、交通安全、环境保护等。,（2）社会保障资金有明确的资金来源 用于提供社会保障的资金主要来自社会保险税，由取得工资收入的职工和雇主各交纳一半，采取“源泉扣除法”课征。不足部分有政府补助。目前美国保险费率职工和雇主各出765%（153%）。,（3）社会保障支出依法由政府集中安排 具体管理社会保障项目的机构有政府机构，也有民间团体和私人企业，但总的倾向是政府集中管理，单独编制社会保障预算。,（4）政府实施社会保障制度有明显的宏观调控动机 社会保障的各方面都是制度化的，社会保障支出随着经济周期而发生相反方向变化，可以弱化经济周期的波幅，起到“内在稳定器”的作用。,（三）养老社会保险的筹资模式 社会保障与代际分配,现收现付式基金式（）完全基金式（）部分基金式,纵观世界各国的养老保险的筹资模式，可分为现收现付式和基金式两大类。1、现收现付制：即社会保障完全靠当前的收入满足当前的支出，不为以后年度的社会保险支出作资金准备。特点：最初保险费率比较低，以后要根据支出水平调整保险费率。,2、基金式,（1）完全基金制：为社会保险设立一种基金，这种基金在数量上能够满足今后向投保人支付保险津贴的需要。特点：保险费率在相当长的时间内稳定不变，但初期保险费率较高。（2）部分基金制：缴费水平在满足一定阶段支出需要的前提下，留有一定储备。特点：初期保险费率较低，从长期看，缴费率呈阶梯式的上升趋势。从资金角度看，筹资模式与代际分配关系如下：现收现付式的养老保险是一种靠后代养老的保险模式，这种保险靠的是代际之间的收入转移；完全基金式是一种自我养老的保险模式，各代之间不存在收入转移；部分基金式的养老保险则是自我养老和后代养老相结合的一种养老模式,社会保障基金筹资模式的选择,由于对未来的不确定性短期内难以预测，失业保险、医疗保险、疾病保险等宜实行现收现付制。对于养老保险，各国实行的筹资方式有很大差别，我国长期以来采取现收现付的养老保险制度。我国养老保险不宜采用现收现付的筹资模式，但目前也不宜实行完全基金模式，而应实行部分积累模式的养老保险制度。,表8-1若干国家社会保障税和社会保障支出占中央财政收支的比重（）,若干国家社会保障税和 社会保障支出占中央财政收支的比重,（四）西方各国社会保障制度的类型（1）社会保险型（2）社会救济型（3）普遍津贴型（4）节俭基金型,（1）社会保险型 受保人和雇主要缴纳保险费。受保人发生受保事故时，无论其经济条件如何，只要按规定交纳了保险费，就可以享受政府提供的保险金。（2）社会救济型 有两个特点：一是受保人不用缴纳任何费用，一般从政府预算中筹资；二是受保人享受保障计划的津贴需要经过家庭收入及财产调查。（3）普遍津贴型 受保人及其雇主并不需要缴纳任何费用，资金来源由政府一般预算拨款，受保人在享受津贴时不需要进行家庭生计调查。（4）节俭基金型 雇主和雇员都必须依法按照职工工资的一定比例向雇员的个人账户缴费。其缴费和投资收益形归职工个人所有，但要由政府负责管理。其个人账户中的资产家属可以继承。节俭基金类型最大的特点是具有强制储蓄的功能。,（一）我国社会保障的内容组成（二）我国社会保障制度的建立和发展（三）养老保险（四）失业保险（五）医疗保险（六）辅助社会保险项目（七）社会救济和社会福利项目,四、我国的社会保障制度,我国社会保障的内容组成,1、社会保险我国的社会保险项目主要有：（1）养老保险：从许多国家的情况看，其主要对象是工商业的广大劳动者。（2）失业（待业）保险：与养老保险相比，失业保险基金征集较少。这是因为：第一，失业风险涉及的对象相对较少，失业风险经历的时间也相对较短；第二，失业津贴的发放是有条件的，通常的标准也较低。（3）医疗保险：不仅患病职工（退休职工）可以享受，职工的直系亲属也可享受一定的医疗补助。（4）疾病、生育保险（5）伤残保险：向未达到退休年龄但却因伤残而失去劳动能力的职工支付伤残补助金。,2、社会救助社会救助是通过国家财政拨款，保障生活确有困难的贫困者最低限度的生活需要。其特点有：第一，全部费用由政府从财政资金中解决，接受者不需要缴纳任何费用；第二，受保人享受社会救助待遇需要接受一定形式的经济状况调查，国家向符合救助条件的个人或家庭提供救助。3、社会福利中的一部分主要是国家民政部门提供的，主要是对盲聋哑和鳏寡孤独的社会成员给予的各种物质帮助，其资金来源大部分是国家财政预算拨款。如社会福利院。4、社会优抚社会优抚是对革命军人及其家属提供的社会保障。,传统体制下的社会保障制度改革开放后社会保障制度的改革,（二）我国社会保障制度的建立和发展,传统体制下的社会保障制度,（1）1951年政府颁布劳动保险条例 所需资金由企业按照工资总额的2%提取，交由工会部门管理。（2）1969年我国社会保障制度的变化 国营企业一律停止提取劳动保险金，企业职工退休金和各种劳动保险支出改在营业外列支。福利费进成本，社会保障资金来自企业，从此，劳动保险制度失去了社会统筹和调剂的职能，变成了“企业保险”。“企业办社会”的格局基本形成。,（1）社会保障制度与就业制度联系在一起。形成低工资高福利的“铁饭碗”制度。（2）资金运筹上实行“现收现付”制。在国家财政和各执行社会保障机构的预算账目上没有与社会保障支出相对应的收入项目，也没有社会保障基金，社会保障支出发生多少便支出多少,计划经济体制下社会保障制度的问题,（3）国有企业改革使社会保障的任务主要落在了企业身上，加重了企业负担，也导致企业间不公平竞争。（4）就业制度改革使传统社会保障制度难以应对失业问题的挑战（难以解决失业问题）。,（5）难以应对人口老龄化问题中国老龄人口的比例，1990年为8.9%，2000年为10.2%，2010年为12%，2020年为16%，2030年为21.9%，2050年为26.1%。,退休人员与在职人员的比例 50年代为1：400，78年为1：30。80年为1：12.8，90年为1：6.1，97年为1：4.4，预计到2033年为1：2.5。,人口老龄化的结果使领取养老金的人口比例逐步上升，而提供养老金的人口比例在逐年下降，这种情况还由于70年代计划生育政策和医疗水平的提高导致平均寿命的延长而变得越来越严重。到2033年如果仍实行现收现付制养老金的缴费率将达到39.27。在职人员和整个社会将难以承受。,养老保险 1986年实行社会统筹（统筹到县级），合同制工人个人承担工资的3%，单位缴纳工资的15%。1991年6月26日国务院发布关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定。1995年3月1日国务院发布关于深化企业职工养老保险制度改革的通知。1997年7月16日国务院发布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定。,改革开放后社会保障制度的改革,（三）现行养老保险制度的主要内容1保险覆盖范围（扩大到城镇所有职工）2保险费用筹集（三方负担。改过去的现收现付制为部分基金制，保险基金由国家、企业、个人三方共同负担）3运行模式（统账结合。实行社会统筹与个人账户相结合的模式。企业缴费率一般不超过20%，个人缴费率逐步由4%提高到8%，个人账户总规模11%，并要求由县统筹向省级统筹过度）4养老金待遇5养老基金管理,企业职工向社会统筹缴纳的养老保险 企业向个人帐户 职工向个人帐户 3 8 社会统筹基金 个人帐户存储额 基本养老金基础养老金 个人帐户养老金支付,（四）现行失业保险制度的主要内容1失业保险覆盖范围包括：国有企业、集体企业、外资企业、私营企业、事业单位的职工。2保险费用筹集不建立个人账户，全部实行社会统筹。失业统筹基金的总规模是工资总额的3%，其中单位缴纳工资总额的2%，个人缴纳工资总额的1%。3失业保险金的发放使用范围。工作不满5年的，失业救济金最多发放1年；510年者，发放15年；10年以上者，发2年。发放标准。低于最低工资标准，高于城市最低生活保障标准。,（五）现行医疗保险制度的主要内容1医疗保险覆盖范围 城镇所有用人单位的职工都要参加基本医疗保险。2保险费用筹集 统账结合。用人单位和个人缴费率分别为6%和2%，单位交纳的30%计入个人账户（个人账户38%、统筹账户42%。3运行模式政府允许医院从药费里面提取15%的差额价，还可以从高科技检查费里面提取。,中国基本养老保险与医疗保险的社会统筹基金与个人账户基金的比例划分,（六）我国的辅助社会保险项目工伤保险生育保险,（七）社会救济和社会福利项目社会救济（）城镇居民最低生活保障（）下岗职工生活补贴（）农村“五保户”救济（）灾民救济社会福利项目,五、我国社会保障制度进一步完善的目标和问题（一）我国社会保障制度存在的问题、社会化管理和服务程度较低。2000年7月底只有68%基本实现养老保险社会化发放。、覆盖面较窄。3/4的农村劳动力不能享受社会保险。、社会保险基金收缴率较低。只有85%左右，被挪用的现象存在，个人账户空账运行，资金缺口高达3万亿元。、企业负担过重。,我国企业社会保障的负担,发达国家社会保障资金的筹集率一般限制在工资总额的2429%。,“空账”运行与“实账”运行,目前社会统筹和个人账户相结合的筹资模式，基本属于现收现付式，而且我国当前的养老个人账户实际上是“空账”运行。个人养老账户“空账”运行：当社会统筹不足以满足当期养老金支付时，养老金的个人账户被用来支付当期养老金，使个人账户变成只有记账功能，没有储蓄积累功能的“空账”。2001年7月开始，国家在辽宁省进行改革试点。探索个人养老账户“实账”运行的渠道。,、进一步完善的目标、开征社会保险税问题、广大农村人口的社会保障问题,（二）我国社会保障制度进一步完善的目标,第二节 财政补贴,一、财政补贴的性质和分类二、财政补贴经济影响的机理和财政补贴效应三、财政补贴进一步完善的思路,一、财政补贴的性质和分类（一）财政补贴的性质财政补贴是一种影响相对价格结构，从而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。财政补贴与其他转移支出的差异，主要体现在对相对价格的影响上。,财政补贴要素,主体：政府,对象：微观经济主体（企业、个人）,目的：实现社会公平,形式：价值单方面转移,作用：调节资源配置、调节供给和 需求结构,如何理解财政补贴？,（1）财政补贴是政府单方面的无偿支出，属于转移性支出 这是其与社会保障支出的共同点。从政府的角度看，财政支出无论是以社会保障的形式，还是以财政补贴的形式都是政府单方面的无偿支付。（2）财政补贴可以影响价格结构。这是其与保障支出的不同点 财政补贴与社会保障支出都属于转移性支出，这是共性。不同点在于与价格的关系上。很多财政补贴项目都是与价格联系在一起的，要么是价格变化引起财政补贴，要么是财政补贴引起价格变化。总之，一般总是与价格的变化联系在一起。正是在这种意义上，有时也把财政补贴叫做价格补贴。两句话概括财政补贴的性质：政府单方面的无偿支出；与价格变化联系紧密的支出。,（二）财政补贴的分类,（1）按内容分类,物价补贴,财政补贴,国有企业政策性亏损补贴,财政贴息,粮棉油价格补贴平抑物价补贴 肉食价格补贴 民用煤价格补贴 住房补贴,物价补贴是指由于物价政策变动或市场价格不合理而使企业或居民的利益受到影响，国家给予的经济补偿。在预算处理上，直接列入财政支出。企业亏损补贴是指由于政策性原因而使企业出现亏损，国家财政给予的经济补偿。一般限于国有企业。企业的亏损按照亏损的原因可以分为经营性亏损和政策性亏损。只有后者才属于财政补贴的范围。在预算处理上，冲减收入处理，即表示为负的财政收入。这种处理方式是不合理的，影响了财政收支的规范性。财政贴息：政府代企业支付部分或全部贷款利息。实质上是让企业享受无息或低息贷款。这是一种鼓励贷款的补贴。税前还贷：政府在计征企业应税所得时，将企业应当归还的贷款从中扣去，相应减少纳税基数，实质上是免去了部分税款。（94年以后一般国有企业不再享受税前还贷这种补贴）税收支出,（2）按社会经济运行环节,生产环节补贴流通环节补贴消费环节补贴,财政补贴,（3）按补贴是否明确出来分类：明补、暗补（4）按接受补贴的主体分类：对企业补贴、对居民补贴（5）按对经济活动的影响分类：对生产的补贴、对消费的补贴（6）按购买活动分类：实物补贴、货币补贴,表8-3 我国财政补贴,我国财政补贴,二、财政补贴经济影响的机理 和财政补贴效应（一）财政补贴经济影响的机理分析（二）财政补贴的积极效应（三）我国财政补贴存在的问题,财政补贴经济影响的机理分析1财政补贴可以改变需求结构商品和服务的价格越低，需求越大；商品和服务的价格越高，需求越小。能够影响价格水平的财政补贴便有影响需求结构的作用。2财政补贴可以改变供给结构通过改变企业购进的产品价格（供给价格或销售价格加补贴），从而改变企业盈利水平。政府提高某种产品的价格补贴，可以使该产品的生产者有利可图，产品供给量增加。3将外部效应内在化,财政补贴是政府调控经济的重要手段1、财政补贴的调控机理（或原理）：财政补贴可以影响价格，以价格为中介，进而影响经济。2、财政补贴的调控对象：（1）需求结构（2）供给结构,财政补贴的积极效应1财政补贴的首要意义在于有效地贯彻国家的经济政策。2财政补贴可以以财政资金带动社会资金。3加大技术改造力度，推动产业升级。4消除“排挤效应”。5对社会经济发挥稳定效应。,如何正确利用财政补贴,1、财政补贴的利用应考虑市场经济的发展水平，在不同的发展水平上，财政补贴所承担的任务是有区别的。（1）不发达市场经济下，财政补贴的任务主要是理顺价格关系，完善市场机制。（2）发达的或成熟的市场经济下，财政补贴的主要任务是弥补市场失灵和缺陷。A、对自然垄断行业补贴，结合公共定价，提高垄断行业的资源配置效率。B、排他性不充分混合物品的补贴，矫正外部效应。C、对农业的补贴，弥补农产品价格缺陷，达到稳定农业和稳定经济的目的。D、降低市场调节的成本。对过剩产品或夕阳产业，给予补贴，实现资源从容转移，减少资源浪费和失业。2、财政补贴的利用必须有一定的限度 财政补贴的作用实际上是弥补市场缺陷，财政补贴就是一种辅助性的工具。,我国财政补贴需要进一步完善和解决的问题1财政补贴项目仍然偏多，规模仍然偏大。2长期的财政补贴不可避免地会使受补单位产生依赖思想。3不利于经济体制改革的顺利进行。4某些补贴的不当，扭曲了价格体系，刺激了不合理消费，加大了宏观调控的难度。,三、财政补贴进一步完善的思路（一）从制度创新入手，提高财政补贴支出效益（二）重新规范财政补贴的重点和范围，改革补贴方式,财政补贴方式的改革1改变农业补贴方式2取消绝大部分工业企业亏损补贴3改革公用事业补贴4增加财政对科研费用的补贴，调动企业研究开发的积极性。5运用财政补贴，加强环境保护。6运用财政补贴政策促进中小企业的加速发展。,第三节 税收支出,一、税收支出的概念与分类二、税收支出的形式三、税收支出的预算控制,一、税收支出的概念与分类（一）税收支出的概念1、税收支出：税收支出是以特殊的法律条款规定的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃的收入。2、税收支出的性质：税收支出是政府的一种间接性支出，属于财政补贴支出。（二）税收支出分类,税收支出分类1照顾性税收支出2刺激性税收支出,1 税收豁免 2 纳税扣除 3 税收抵免 4 优惠税率 5 延期纳税 6 盈亏相抵 7 加速折旧 8.退税,二、税收支出的形式,（一）税收豁免：在一定期间内免除纳税人或纳税项目的应纳税款。（二）纳税扣除：准许纳税人把一些合乎规定的特殊开支，按一定比例或全部从应税所得中扣除，以减轻其税负。（三）税收抵免：准许纳税人把一些合乎规定的特殊开支，按一定比例或全部从应纳税额中扣除，以减轻其税负。（四）优惠税率：对特定的纳税人或纳税项目采用低于一般税率的税率征税。,（五）延期纳税：允许纳税人将其应纳税款延迟缴纳或分期缴纳。（六）盈亏互抵：允许纳税人以某一年度的亏损，抵消以后年度的盈余，以减少其以后年度的应纳税款。（七）加速折旧：政府为鼓励特定行业或部门的投资，允许纳税人在固定资产投入使用初期提取较多的折旧，以提前收回投资。（八）退税：国家为了鼓励纳税人从事或扩大某种经济活动而给予的税款退还。,三、税收支出的预算控制 税收支出的预算控制的必要性：税收支出是政府的一种间接性支出，属于财政补贴支出。确认税收支出应和财政其他支出一样，必须经过国家预算控制程序。税收支出预算控制常用的三种类型1非制度化的临时监督与控制 政府在执行其既定的社会经济政策过程中，只在运用税收支出解决某一特殊问题时，才对放弃的税收收入进行估价。2建立统一的税收支出帐户 全面的预算管理：建立规范的支出预算。3临时性与制度化相结合的控制方法,