管理的范畴与要素.ppt

天津财经大学经济学院杨书文 博士 副教授,公 共 管 理 学（Public Administration）,参考书目,陈振明，公共管理学，中国人民大学出版社，1999。张康之 等，公共管理导论，经济科学出版社，2003.张国庆，公共行政学，北京大学出版社，2007.徐晓林，中国公共管理研究精粹，科学出版社，2003。澳休斯，彭和平等译.公共管理导论（第二版）.中国人民大学出版社，2001.罗斯金（Roskin,M.G.）等，政治科学，林震等译.华夏出版社，2005.戴维奥斯本等，改革政府，上海译文出版社，1996.,政治学,政治学与行政学,国际政治,外交学,思想政治教育,法学,法学,马克思主义理论,社会学,公安学,大雨导致很多顶楼漏雨，或高层电梯停运，属于公共问题还是私人问题？三鹿奶粉事件，是公共管理问题还是市场管理问题？农民工子女在城市上学，是公共管理问题还是社会管理问题？,课程简介,公共管理学是研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科体系。它是一门交叉学科，也是一门以解决公共问题为导向的应用科学。,第一讲 公共管理的范畴与要素,主要内容,第一节 公共管理的界定第二节 公共管理产生的历史背景第三节 公共管理者的角色与职能,第一节 公共管理的界定,1、公共管理的一般含义公共管理是对社会公共事务的管理。WHOWHATWHYWHERE HOW,公共事务是公共管理研究的逻辑起点,什么是公共事务？公共一词来源于希腊语koinon,英语中的common也来源于此。意思是“共同”和“关心”，泛指社会中的所有人。在现代社会，公共越来越成为了“政治”和“政府”的同意语。公共事务是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动形成的实际结果。实际上涉及的是公共物品的提供问题。,从实际状态分析，公共物品具有两个重要特征：,在现实生活中，纯公共物品是比较少的，大量存在的是准公共物品。我们所研究的公共物品既包括纯公共物品，也包括准公共物品。,2、公共管理的学科内涵,公共管理是指社会公共组织以及其他社会组织为推进社会整体协调发展、增进社会公共利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。,3、公共管理的特征 特征一：公共管理的主体趋向多元化,特征二：作为公共管理客体的社会公共事务表现出不断扩展的趋势。社会公共事务的具体内容逐渐扩大，整体性更加突出。社会公共事务涉及的地域范围逐渐扩大，出现全球范围的社会公共事务。,特征三：公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。协调发展体现社会公共事务整体性的要求与和谐发展的要求。公共利益既是公共管理的根本目的，也是公共管理的本质要求。,特征四：公共管理的职能是调节和控制 通过调节和控制使社会公共事务处于有序、有效、可控的状态，以充分满足社会成员的共同需要。,调节职能：根据公共管理客体的变化，及时调整公共管理的任务和目标，引导公共管理主体之间的互相协同和配合。,控制职能：在公共管理实施过程中，随时纠正偏离目标的行为，使各项管理活动质量双赢。,特征五：公共管理体制和手段面临创新的迫切任务 社会公共事务的广泛性和复杂性以及公共管理目标的整体性和超前性，使传统的社会公共事务的管理体制和手段已经不再适应，迫切需要进行重大的创新。掌舵型政府、竞争型政府、企业家政府、任务导向型政府、结果导向型政府、顾客导向型政府、服务型政府,第二节 公共管理产生的历史背景,公共管理兴起于20世纪70年代末期 信息化、全球化、民主化的发展 企业经营机制与市场活力的示范效应 公民自治与公民社会的崛起 政府治理危机：经济上的财政危机、组织管理上效能危机、政治上的信任危机,实践中对政府变革的需求：更少的税收、更多的服务 更少的官僚、更好的治理 更低的成本、更高的绩效 更少的管制、更多的服务 更少的支配、更多的自主,政府改革的回应：探索治理新模式：民主化、市场化、社会化、信息化、绩效化政府内部的再造：实现内部取向转向战略、顾客、结果取向 善政向善治转变：独自打保龄到合作治理角色与行为调整：更好地满足外部需求，以增加适应性。,世界各国政府都在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施。尤其是政府内部组织原则的企业化和外部功能输出的社会化、市场化和竞争化，推动了传统公共行政模式向公共管理模式的转变。,市场（企业自由竞争）社会（公民自治）A：公共管制：维持市场秩序、公共秩序和执政秩序B：公共服务：提供市场和公民无力或不愿提供的公共物品,公共领域（代议制政府）,通过公共管理社会化和公共服务市场化，政府职能的范围和实现形式发生了重大变化。,杭州湾跨海大桥,个税草案征集意见,和平区“全程领办”,第三节 公共管理者的角色与职能,一、政府及其职能二、第三部门及其功能三、公共企业及其作用,一、政府及其职能,1、政府的范围广义的政府指执掌公共权力的所有的国家机构 狭义的政府指各级国家行政管理机关 作为社会公共事务管理主体的政府是以狭义的政府为主。,2、公共管理中的政府角色 政府角色是指政府在市场经济条件下与市场、社会如何分工，政府应该干什么，承担怎样的职责，或者说具有什么样的职能。（1）政府与国家的关系 从公共权力的角度看，国家代表了一定地域范围的公共权力，它是抽象的；政府则是具体行使国家公共权力的机构，是按照一定规则建立起来的组织机构体系。,执行者,（2）政府与市场的关系 市场在经济社会生活中处于主导地位，政府弥补市场缺陷。社会的微观活力主要依靠市场激活，社会和市场的宏观秩序主要依靠政府提供。,监管者,（3）政府与社会的关系 在社会主义市场经济条件下，凡是社会通过自身机制可以提供的管理和服务，政府只需提供政策支持和法律保障，不要去直接管理，以便让市场充分发挥资源配置的基础性作用；凡是社会需要，而社会自身管不了、管不好的事务，政府都应纳入政府职能的范围，并且有责任把它管理好。,引导者与服务者,3、政府职能政府职能：又称公共行政职能，是指享有行政权的国家机关和社会公共组织在依法对国家及社会事务实施管理和服务时所负有的职责与发挥的功能。其主体是国家行政机关和其他公共组织其对象广泛，涉及政治经济文化等多个领域其主要履行方式就是依法行政,政府职能的特点,普遍性 政府无处不在，谁也离不开政府强制性 政府掌握和行使行政权力，并由国家赋予一定的强制的权力系统性 政府是一个管理系统，也是一个职能目标系统。具有层次性、结构性和相关性不可替代性 任何其他组织不能替代服务性 政府为公众提供高质量的服务，为公众提供高质量的公共产品,政府职能的类型,政府职能包括政府基本职能与政府运行职能政府基本职能是指政府管理的范围，即政府介入和干预社会的程度，它决定了政府应该管什么，包括政治职能、经济职能、文化职能与社会职能。政府的运行职能是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程当中所起的作用。前者界定了管理的对象，后者指怎么管理这些对象。政府基本职能决定了政府的性质，也决定了政府效率。,经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,2008年8月国内出现了河北省石家庄的三鹿奶粉食品质量安全事件，引发了社会对牛奶产品质量安全的普遍关注。中央文件提出，要加强奶制品质量安全监管和市场服务，认真贯彻奶制品质量安全法，提高奶制品质量安全监管能力，加快完善奶制品质量安全标准体系，建立奶制品质量可追溯制度。,经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,解决转型中的政府“越位”“缺位”“错位”问题，大力减少直接干预微观经济活动的行为，强化公共产品供给和服务。,年月日，行政许可法实施。截至年月，各地各部门按照国务院全面推进依法行政实施纲要的部署，全国个省、自治区、直辖市政府和个国务院部门，共清理行政许可项目项，取消项，调整项。,科教文卫体 文化建设,公共基础设施社会公共服务,公共卫生设施社会公共服务,提高医疗保健水平社会公共服务,教育、卫生、科技、体育活动的开展,文化职能,硬件设施的提供，属于公共服务职能,政府的功能：处理国家生活中的各种重要的社会关系,(1)处理国家的阶级性与社会性关系(2)处理公平与效率的关系(3)处理国家的整体与部分的关系(4)处理集中与分权的关系(5)国际关系政府的功能是客观存在的，任何国家的统治者，不论他们是否认识到了应当履行这些职能，都只能如此，只能主动或被动地去做。,政府的职责：各级政府的主要工作任务,中央或联邦政府：法制、财税、国防、外交、对经济的宏观调控、社会保障、大学、国有资源保护、部分交通与通讯、情报与国家安全。中间层次的政府：公安、大部分文化事业、卫生保健、中小学教育、环境保护、就业、部分交通 市政管理、住房建设、地域经济规划与开发。基层政府：社区服务、环境卫生、幼儿教育与养老事业、狭义的市场建设与管理、娱乐与休闲。政府职责的主观色彩比较强，一个政府在选择其政府职责时在做多少、怎么做、由谁做等问题上，是有一定的灵活性的。,政府职能的变化及其趋势在当代公共管理改革和发展过程中，政府职能转变是其中一个重要内容和趋势。政府职能转变既不是取消政府职能，也不是削弱政府职能，而是政府职能的重心和管理方式的变化。政府职能的重心由以政治统治职能为主转向以公共管理职能为主。,政府职能转变的趋势从全能政府向有效政府转变从管制政府向服务政府转变从部门行政向公共行政转变 从权力政府向责任政府转变 从政府单一管理向多元主体共同管理转,二、第三部门及其功能,1.第三部门的概念 第三部门是指介于政府组织与营利性组织之间的，为社会提供服务的社会组织。,2.第三部门的基本特征非政府性非盈利性正规性,志愿性专业性自治性,3.近代西方国家第三部门的发展 以产业性、行业性的社团组织为例，其发展大体经历了三个重要阶段。第一阶段（19世纪末到20世纪初）是以行业组织为主的经济领域社团组织产生的重要阶段。第二阶段（第一次世界大战到第二次世界大战前）是西方国家行业组织发展的高潮时期。第三阶段（第二次世界大战后）是西方各国新一轮行业组织发展的高潮时期。,4.全球第三部门的发展趋势 第三部门组织发展到20世纪70年代，已经积累了巨大的“能量”，成为人类社会生活领域中一个重要的组成部分，从全球范围来看，第三部门组织的存在形态已经扩展到除政府政治组织和企业公司组织之外的几乎所有的社会组织。,20世纪80年代以来，一场有组织的志愿运动和创建各种私人的、非营利的及非政府的第三部门组织的运动席卷全球。社会公众正在创建各种社会团体、行业协会、基金会等第三部门组织，努力实现提供人道服务、促进基层社会经济发展、防止环境破坏、保障公民权利等各种各样的目标。,这场运动的范围极其广泛，使全球处在一个“团体革命”中。这些第三部门的发展将对国家与公民之间的关系产生长久的影响。在未来年代，第三部门的规模和重要性将不断增长，社会志愿原则作为一种社会主导原则，正在日益成为与市场原则、政府原则并列的三大原则之一。,第三部门的组织类型,社团组织是具有某些共同特征的人相聚而成的互益组织，具有非营利性和民间化特性。非营利性组织是不以营利为目的向社会提供服务的组织，是在公众支持下，以实现公共利益为目标而存在的机构。非政府公共部门是指政府以外的，处理社会的各种公共事务、提供各种公共物品和服务的公共部门。专业化服务组织是指以非营利方式提供某一特定专业服务的社会组织。,5、第三部门的职能 西方国家第三部门组织的基本职能第一，在社会服务方面，从事大量的社会公益事业和各种社会服务活动，既帮助了政府，同时也使社会受益。第二，在经济管理方面，参与行业准入标准和行业规范要求的制定，对内协调行业内部各企业之间的关系，对外维护本行业的整体利益，起到了政府难以起到的作用。,第三，在政策制定方面，依据法律规定进行“游说活动”，影响政府和议会的公共政策制定过程。第四，在对外活动方面，充当政府对外政策的工具，成为政府的助手。,我国社团组织的基本职能（1）拾遗补缺（2）桥梁纽带（3）参谋咨询（4）促进生产力发展（5）弘扬道德风尚（6）增进对外交往,三、公共企业及其作用1.公共企业的涵义公共企业就是具有公共利益或公益性质的企业 公共企业具有双重身份，一方面，根据政府规制理论，公共企业应属于被管理、被规制的对象或客体；但从另一个角度分析，公共企业又承担着贯彻落实政府公共政策的使命。,2.公共企业的分类（1）公用事业主要包括供水、排水、电力、燃气、电信等。（2）交通运输与邮政（3）公营企业常见于银行、保险、航空、石油等行业。（4）管制机构指烟草和某些农产品收购等专门机构。,公共企业在不同国家有不同的形式，在不同的历史阶段也会有不同的形式。德国的公共企业出来指由联邦和地方政府以及国有企业拥有或参股的企业外，还包括直接承担政策和法律规定的义务，具有一定垄断性的或非竞争性的为私人所有或控股的企业。日本把中央和地方政府直接经营或控制的国有企业、地方公营企业或依特别法成立的企事业法人，称为公共企业。美国的公共企业指为管理特定的公共项目而建立的为政府所有和经营的企业。,3.公共企业的目标和职能 一方面，公共企业具有以市场为基础从事经营的性质，追求利润和效率目标；另一方面在从事经营活动过程中，公共企业提供的产品和服务具有公共性，涉及社会公共利益，因而具有与政府运作相似的职能。,4.公共企业的作用 第一，提供重要的商品和劳务，帮助承担社会福利任务，稳定国民经济的总体环境。第二，辅助政府实施经济政策。公共企业作为政策工具可以使用在两个方面：一是稳定市场，平抑价格上涨；二是促进结构调整，缩小地区差距。第三，有助于纠正市场失灵。,5.公共企业的发展趋势上世纪末以来，公共企业 呈现出民营化的发展趋势。民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。民营化的原因在于：公众对公共部门不满；意识形态的动因；财政危机。民营化的类型包括；撤资、委托、替代。,2008年，在全球金融危机和经济活动同步滑坡的背景下，民营化趋势出现了转折。伴随美国房地产市场泡沫破裂，引发次贷危机以及全球性经济危机的加剧和蔓延，西方政府不得不实行大规模救助计划，向私人房地产、金融、银行业注资，如美国政府有条件地向花旗集团和美国银行业提供援助等。,有观察家认为，西方世界似出现了新一轮的“国有化”风潮。,谢 谢！,