公共政策工具及.ppt

第四讲 公共政策工具及其选择,目录,1.什么是政策工具？,“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。”奥斯本、盖布勒：改革政府,政策工具：人们为解决社会问题，实现政策目标而采用的具体手段和方式。政策工具存在的理由是为了实现政策目标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的；政策工具仅仅是手段，而不是目的本身，政策工具的范围相当广泛，对工具的选择具有相当大的灵活性；政策工具的主体不仅仅是政府，而是包括政府在内的多元主体。,家庭和社区,补贴,自愿型工具,信息与劝诫,产权交易,管制,公共事业,直接提供,市场,税收与使用费,政府介入的程度,自愿性组织,混合型工具,强制型工具,2.政策工具的类型,强制性工具（Compulsory Tools）,强制性工具又叫指导性工具（Directive Tools）或规制性工具（Regulatory Tools）。它的特点是用规制和直接行动的方式对市场组织和社会个体施加影响，以实现期望的政策目标。这种工具在人类历史上有着最久的历史，且很早就被人的理性所识别。G.Peters：强制性工具在现代民主制下，政府处理经济事务时尽可能少地采用，理论上仅以纠正市场失灵为例外。而在社会事务上，由于吸毒、种族歧视、刑事犯罪和恐怖主义等问题，社会领域上使用强制性工具的情境（context）大大扩展，使用频率也明显提高。,强制性工具的主要亚系统工具（Sub-system Tools）,规制用法律和行政规范限制不期望的行为发生。经济规制：纠正市场运行所导致的不平衡问题，如金融市场规制、垄断行业规制等；社会规制：指那些针对健康、安全和社会惯例方面的管理法规，如食品安全、煤矿工人安全、职业危害、污染问题、性别歧视等。公共企业由国家所有的企业提供公共物品，全部垄断或基本垄断，留给私人部门和个人很少空间。直接供给国家直接供给公共物品，运用公共财政资金，通过政府雇员直接向社会提供物品，履行职能，解决问题。私人部门和个人基本没有参与空间。政府所做的很多事情都是通过直接提供来进行的，如国防、外交、教育、社会保障等。,志愿工具（Voluntary Tools）,志愿工具是指在所期望实现的任务（desired tasks）上，较少政府的介入，而由民间力量或市场自主运作。主要特征：不受政府影响，在自愿的基础上完成。有些问题未能够进入政府议程，因为政府希望通过个人、家庭、社区、市场和自愿性组织来完成。其主要优点是成本低。,志愿工具的主要亚系统工具（Sub-system Tools）,家庭和社区家庭和社区的自主精神和自我服务。（如：家庭保障、社区养老院、社区医院、社区幼儿园）志愿组织由有组织的志愿部门实现期望的政策目标。（如大量的慈善组织）市场最重要的志愿工具，在提供私人物品和保证资源有效配置上具有优势。但是在纯公共物品的提供上会出现市场失灵。,英国学者Rory Sullivan将志愿途径的优点归纳为三点：在政府和具体行业之间构建更好的合作关系。为提高政策绩效提供可能，而与传统规制模式相比，这种绩效的提升付出的成本更小，而且更为快速。使具体行业中自我产生规则成为可能，而且使政策系统在面对具体政策问题时更具适应性。经合组织的工商业咨询委员会（BIAC）在一份报告中以环境政策为背景，将志愿途径的优势总结为促进政府与行业之间的伙伴关系、更快更平稳地达到政策目标以及减轻政府负担。,混合工具（Mixed Tools）,混合了强制性工具和志愿工具特征的一些政策工具。它们的标的最终是私人组织。（Hood,1983）如果仍以政府力量介入的强制力为谱系，可以发现在西方成型的混合工具里存在着两个极端。强制力最弱的一端是信息发布，而强制力最强的一端则为惩罚性的税收。这之间存在着多种多样的工具。,混合工具的主要亚系统工具（Sub-system Tools）,信息和劝导期望用信息提供来影响政策目标群体的预期，借以实现政策目标。适用情况：私人行为，政府无法通过合法途径加以强迫提供，如旅游；私人的动机足够强，以致于一旦获知新的信息，就会自觉采取行动达到政策目标，如艾滋病防治。政府补贴政府对私营部门、志愿部门进行财政资助以实现预期目标。形式：赠款，或拨款、转移支付；税收激励；票证，凭单制，教育券；低利率贷款，补贴的是利差。,混合工具的主要亚系统工具（续）,产权交易政府让渡部分公共实体的产权给私营部门，努力提高绩效。产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。典型应用：污染防治；公共资源的治理，如林权改革、水权交易。税收和用者付费直接以经济方式调节。,3.如何选择政策工具？,两类不同的学者回答了这一问题：经济学家和政治科学家.经济学家倾向于认为，政策工具的选择是如同一种技术活动：评估各种工具特征将它们与不同类型的市场失灵匹配评估成本选择最有效克服所面临的市场失灵的工具。政治科学家倾向于认为，在纯技术的基础上工具或多或少是可以替代的，相反，应关注影响工具选择的政治力量。后者是目前被越来越多的学者认可的工具选择研究途径。他们认为，政策工具选择是一种政治经济过程，必须用政治的观点来分析。经济学家的工具论缺乏经验研究，无法解释政策过程。,政治和社会情境的约束都会影响政府可选工具的范围。在有的时候，某些工具是不能用的；而在另外一些时候，某些工具可能非用不可。比如在处理很多宗教问题时，强制性工具就很难使用，否则可能招来严重的社会问题和合法性质疑。而在飓风、地震等危机处理时，志愿工具就显示出其局限性，等等。政策工具的选择是复杂的，它涉及到各国历史背景，文化，制度等因素，任何一种工具的选择都是多种价值和标准权衡的结果，没有哪一个价值能够起决定作用。,政策工具选择绝不只是一个简单的效用叠加，而是一个复杂的政治经济问题。因此，有关政策工具的分析和选择，必须置于特定时空下的具体政治经济情境及其隐含的权力关系下，来了解其政治过程与政治意义。政策工具本身也不是政治中立的，选择某种政策工具，有时甚至直接意味着选择某种意识形态。（如市场工具的使用与姓资姓社之争）政策工具的选择受到当时政治经济情境的约束。由于政策过程和官僚体制的各种限制，政府并不是可以不受限制地从“工具箱”中加以选择“最适当的”政策工具。同时，还必须考虑工具的标的群体的态度、行为、动机，及其对于既有政策的反应。政策工具的选择其实反映了决策者对于标的群体的假定与偏见。比如收容遣送制度对流浪人员的假定和偏见。,Hood从四个方面来分析政策工具的选择：只有在充分考虑到其它可替代方案时，我们才能确定那种工具被选择；工具必须与工作相匹配，没有那种工具能够适应所有环境，因此政府需要针对不同的环境选择不同的工具；选择必须不太残忍，工具的选择必须符合一定的伦理道德；有效性并不是唯追求目标，理想结果的取得必须以最小的代价获得。,在张成福看来，政策工具选择中需要考虑的因素主要有七个方面：各种政策工具都有其优缺点，并无绝对的优劣。在选择政策工具时，公共利益是基本的出发点。政策工具的选择必须是理性的，而且必须以多元理性为基础。在选择和评估不同政策工具时，其标准也应该是多元的。政策工具的选择必须考虑到多元利益相关者。不同工具的效果取决于各种因素，并不完全取决于工具本身。在当代社会，公共问题的复杂性，使得任何单一的政府治理工 具都不足以完全解决某一公共问题。（张成福，2003）,5I Model,4.政策工具选择的5I模型,政策工具选择的5I模型,观念（Ideas）观念与意识型态影响了政策工具的选择。例如，根深蒂固的全能政府观念就对中国很多地方公共事业的民营化改革进程有着显著的影响。由此，民营化工具很多时候难以成为政府面对公共事业改革时的可能选择。,利益（Interests）政治学理论是以利益为基础的。基本逻辑就是政治是由行动者的利益所带动的，这些行动者企图在政治过程中实现其自身的目的。基于利益的考虑，相关的政治行动者往往致力于影响政策过程，以期政府选择使其受益最大而成本负担最小的政策工具。,个人（Individuals）某些个人对于政策工具的选择，扮演了较具影响力的角色。中国的情境下，个人影响政策工具选择的路径也有很多，但多数都是非制度化的。由于没有科学民主的决策机制，政府官员个人成为能够影响工具选择的最重要群体。近年来很多决策失误的案例都是由于“拍脑袋”决策继而造成工具选择失误带来的。而在目前的体制下，公民自下而上通过个人努力影响政府决策和工具选择的路径仍然非常有限。一些曝光比较多的经典案例也有相当的偶然性。,制度（Institutions）在特定的制度下可能形成对于政策工具的偏好，这种偏好可能缘于过去的历史背景因素、学习经验、专业训练等因素。（政策风格）再者，政府一般都偏好所熟悉的工具，因为能够预期其运用的结果，并且相信它能达成所设定的目标。因此，制度因素有助于说明为什么不同的公共管理问题，同一组织却常选择使用类似的工具。,国际环境（International Environment）由于信息科技的进步，因特网的兴起与普及，政治意识型态传播更加密集，国内政治与国际政治的互动更趋密切，甚至国内政策与国际政策间的界线日愈模糊。因此，来自于其它国家、国际组织或国际协议的国际压力已经成为公共管理的一项关键因素，也影响了政府对于工具的选择（Woodside,1998:162-168）。国际环境也具体地影响政府对于政策工具的选择。（如中国金融政策工具的选择变化）,5.政策工具选择的实证分析 基于淮河治污历程的思考,背景：淮河的严重污染从80年代开始显现，到90年代成为严重的生态和社会问题。50年代“淘米洗菜”，60年代“洗衣灌溉”，70年代水质变坏，80年代“鱼虾绝代”，90年代生态破坏。沿岸百姓生活安全都受到威胁，没有安全饮用水，癌症高发，农业生产受到影响。考验政府能力。开始着手治污，到90年代后期进入高潮。朱鎔基政府关停大量污染企业，等。国外公共政策最经典的实践领域就是环境保护，在国内的公共管理实践中，环保领域也蕴含着很多鲜活的政策工具，因此分析环保行政和环保政策是认识政策工具的一条“捷径”。,触目惊心的淮河污染,中国治理河流污染主要政策工具的识别,80年代：主要是罚款、排污收费、制定标准、限期治理、限期整改、直接关停等。90年代：资助清洁生产、帮助污染企业技术改造、总量控制、综合环境影响评价制度，环境标志制度，清洁生产制度、生态环境补偿费、加大舆论宣传造势等。近年来：税收优惠与惩罚性税收、排污许可证制度等、排污权交易、环境友好企业项目等。,治理河流污染主要政策工具的分类,工具组合理论上的高绩效,治理淮河是一个庞大的系统工程，涉及诸多领域，单一政策工具肯定无法实现治污目标。而需要多种政策工具的组合使用。在淮河治污的议题上，政府面对的选择情境很多。在对高污染且屡教不改的排污企业问题上，强制性的直接关停显然是最合理的工具选择。对于很多有意愿进行技术改造降低排污但受制于资金有限的企业，政府资助（Subsidy）则应是最优的。而对于很多治污效果良好的企业，为了给予其一定回报，环境友好企业项目等志愿工具则应该会有好的绩效。,显然，如果公共管理问题仅仅是这些情境的简单集合，那么工具的组合应该可以实现最优，但是如何解释治淮治到2000年，600亿砸下去之后不但没有明显效果，反倒出现反弹的现实？淮河治污，政治、经济、社会的多重约束是巨大的。这里，工具选择的政治经济学具有一定的解释力。我们又要求助于 Peters的5I框架。,工具选择的多重约束,淮河治污中的5I模型利益（Interests）,上缴税收,就业机会,巨大污染,治污的民意压力,利润,正是由于如此复杂的利益格局，显著限制着政府手边工具的选择。,上级政府,民意压力,GDP,治污压力 V.S.GDP 考核,当时的国家环境保护总局副局长潘岳指出，虽然如果没有这十年的治理，淮河污染情况可能会更糟，但是经过十年，治理的速度仍然赶不上污染的速度。究其原因，地方保护主义是最大的原因。（刘毅，2004，人民日报，2004626，第11版）,淮河治污中的5I模型制度（Institutions）,按照谢望礼的分析，治淮十年成果付诸东流的一个重要原因即是体制弊端。我国现行环保系统实行双重管理体制!即地方各级环保部门一方面在业务上受上级环保部门的指导!另一方面却在人、财、物等方面受制于当地政府。其结果是：作为一个事关国家长远发展的部门，对外不能独立、对内不能自治，就很容易成为地方政府狭隘和短视的牺牲品。不少县级政府连环保局也没有单设!还有一些县级的环保局属于事业编制，根本就不具备行政执法资格。据四川省环保局提供的数据，目前在全省 181 个县、区级环保局中，属于事业编制的37个，占20，属于行政编制的 86 个，占48，而占全省总数 32的 58个县、区，压根就没有环保局。,如果环保部门连执法权的正当性都无法确证，或者根本没有环保部门，那么政策工具的选择显然要收到制约，至少对于强制性工具的使用就存在着约束。而考虑到在一些地区环保部门相当弱势，那么政府“箭袋”里可用的箭着实不多。此外，中华人民共和国水污染防治法规定的罚款限额不构合理。最高罚款限额为100万元，使企业违法成本远低于守法成本。从而导致部分企业一而再、再而三的超标排污，而政府在现有体制内却束手无策。在这种情况下，政策工具的选用本身都快要失去了意义。,淮河治污中的5I模型观念（Ideas）、个人（Individuals）,传统的发展观和政绩观是淮河污染难治的思想根源。（谢望礼，2004：p32）长期以来，不少政府官员缺乏对“政绩”内涵的正确理解和把握，误以为政绩就是较快的经济增长。发展是硬道理被片面地理解成经济增长是硬道理。在这种发展观和政绩观的支配下，官员的政绩考核体系被扭曲，官员政冶上的晋升更多的只是与所在区域的经济发展绩效相挂钩，唯GDP论从观念上导致了一些地方政府对环境污染不够重视，甚至暗中帮助排污企业。,淮河治污几十年没有明显成效，很大程度上可以从政策工具理论上进行分析。显著的政治约束、观念约束、制度约束和个人行为等制约着最优化工具的选择，这也正是公共选择的政治经济学反对传统工具理性的要点所在。可选的政策工具不多，而被选的工具绩效又不佳，这是主要原因。综观环境管理成效显著的西方发达国家，已经进入以志愿工具、信息工具和市场工具等为主、强制性工具为辅的阶段，且志愿工具的使用效果良好。而在中国，这一在环境管理领域具有最优绩效的政策工具却难以推行或绩效不佳。除了高度的利益相关、观念陈旧等原因，新型工具难以有效进入政府“工具箱”的深层次原因何在？难道又是一个“中国国情”的简单回答？,结论和疑问,另一方面，现在的问题是，即便新型政策工具一时难以奏效，但是由于地方保护和民众短视等原因，原来的强制性工具绩效亦不佳。那么在治淮的问题上，究竟何种工具的组合才能真正在淮河治污上有所作为？,