公务员：政府机器的操纵.ppt

第九章 公务员：政府机器的操纵者,本章架构,第一节 公务员制度的产生、发展与改革第二节 公务员管理原则及其评价第三节 各国公务员制度比较研究,第一节 公务员制度的产生、发展与改革,一、何谓公务员？二、西方国家公务员制度的产生与发展三、西方国家公务员制度的改革趋势,一、何谓公务员,公务员，也称为文官，英文叫“Civil Servant”或“Public Employee”，从字面上看，似乎译为“公务员”更为确切。由于各国情况不同，公务员的范围也有很大的不同。世界各国公务员范围的界定不尽一致，总体上看存在三种类型:1）广义的公务员（法国、日本）一切在行政、立法、司法机关甚至部分企事业单位供职的人员，如日本和法国。包括了中央到地方政府机关所有公职人员，以及国会工作人员、审判官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。法文“fonctionnaire”,直译为“公务员”。法国公务员总的可以分为两类：一是不适用于公务员法的公务员，包括议会、法院、军事、工商性质的国家管理部门的人员、工商性质的公用事业和公益机构人员，以及市、乡（镇）、村公职人员；二是适用于公务员法的公务员，包括中央和地方政府机关的工作人员、外交人员、教师、医务人员。,2）中义的公务员(美国、德国)：政府官员（Government Employee），中央政府机关中的所有行政人员。按职务性质分为“政治任命官员（政务官）”和职业文官（政府雇员或事务官）。政治任命官员或由民选产生或由总统任命，通常与总统共进退；而职业文官则是常任文官，担任政府的日常业务工作。但适用公务员法的只是事务官，同时美国公营事业单位的人员和国营企业的管理人员也属于公务员的范畴。3）狭义的公务员（英国）：公务员或文官（civil service/servant)指政府中不与内阁共进退，经过公开竞争考试择优录用（非选举产生和非政治任命），无过失可长期任职的文职人员，也常任文官。,公务员制度的任用形式：,1,2,3,4,选任制,委任制,考任制,聘任制,选任制：以选举方式任用公务员，主要适用于政治领导人，如美国、法国、印度、新加坡等国，都是直接选任或间接选任的方式产生国家首脑和部分国家公务员。委任制：由机关首长负责直接委任其下属，适用于对行政首长负责的助手和秘书等辅助人员。聘任制：政府机关以定期契约的形式聘用专门人员，适用于在社会上有一定名望的学者、专家和科技人员。考任制：公务员制度的基础，指通过考试的办法，以应选人员的成绩优劣作为客观标准来选用所需的公务员，这是大多数人进入国家公务员队伍的必由之路。,国家公务员制度,国家公务员制度，就是通过制定法律和规章，对公务员行使国家行政权力、执行国家公务依法进行科学管理的法规体系和管理体制的总称。作为西方国家政治制度的重要部分，公务员制度是对政府公务员进行考试、录用、考核、培训、晋升、调动、奖惩、工资、福利、退休及分类管理等作系统规定的规章制度的总称。、西方公务员是以考任制为基础的；、公务员制度分为“进、管、出”三个程序；、公务员制度有很多制度构件，包括录用、晋升、退出、工资激励、权利保障等机制。、关键作用是保障政治的连续、稳定和行政的高效；,早期各国的选官制度,西方国家的官吏制度形成于封建专制制度的崩溃时期。在英国，一度盛行过“恩赐官职制”，即国王根据自己的喜好把政府官职赏赐给下属。在美国19世纪早期，每当新总统上台，总要把政府的官职分配给他本党在竞选中出力的人员和他的亲信，这一实践久而久之便形成了“政党分赃制度”。,当有殿帅府太尉高俅、杨戬，因见天子重礼厚赐宋江等这夥将校，心内好生不然。两个自来商议道：这宋江、卢俊义皆是我等仇人，今日倒吃他做了有功之臣，受朝廷这等恩赐，却教他上马管军，下马管民。我等省院官僚，如何不惹人耻笑？自古道：恨小非君子，无毒不丈夫！杨戬道：我有一计，先对付了卢俊义，便是绝了宋江一只臂膊。这人十分英勇，若先对付了宋江，他若得知，必变了事，倒惹出一场不好。高俅道：愿闻你的妙计如何。杨戬道：排出几个庐州军汉，来省院首告卢安抚，招军买马，积草屯粮，意在造反，便与他申呈去太师府启奏，和这蔡太师都瞒了。等太师奏过天子，请旨定夺，却令人赚他来京师。待上皇赐御食与他，於内下了些水银，却坠了那人腰肾，做用不得，便成不得大事。再差天使却赐御酒与宋江吃，酒里也与他下了慢药，只消半月之间，以定没救。高俅道：此计大妙！,二、西方国家公务员制度的产生与发展,英国公务员制度的建立和发展,现代意义的文官制度在英国的建立，可以追溯到东印度公司的官制改革。1765年，英国驻印度总督鉴于英属印度吏治的腐败，着手整顿：-禁止公司职员公开受贿舞弊；直接从伦敦选送官员到印度任职。1813年，凡是英籍文官必须先进修四个学期的历史、语文和印度法律等课程。,位于伦敦的英国东印度公司总部,东印度公司，全称可敬的东印度公司（The Honourable East India Company,不列颠东印度公司或“英国东印度公司”，British East India Company，简称BEIC），有时也被称为约翰公司（John Company），是一个股份公司。1600年12月31日英格兰女王伊丽莎白一世授予该公司皇家特许状，给予它在印度贸易的特权而组成。实际上这个特许状给予东印度贸易的垄断权21年。随时间的变迁东印度公司从一个商业贸易企业变成印度的实际主宰者。在1858年被解除行政权力为止，它还获得了协助统治和军事职能。,英国公务员制度的建立和发展,1840年，议会就政府开支浪费严重的问题质问财政部。同时，随着政党政治的发展，政府中的一般官吏经常受到党派的庇护。新兴资产阶级意识到建立自己的文官队伍代替封建贵族的统治已势在必行。1853年，英国财政大臣格拉斯顿委派诺斯科特和屈维廉调查英国任用官吏的情况，次年两人提出报告。报告的具体内容：指出在英国想做官的多是庸碌无能之辈，凡是在公开竞争的职业中站不住脚的或不想积极努力的，才安于在行政部门里混日子；能进到政府里做官的人大概都同大臣有关系。,威廉尤尔特格拉斯顿（1809年1月29日1898年5月19日）英国政治家，曾作为自由党人四度出任英国首相（1868-1874、1880-1885、1886以及1892-1894）。格莱斯顿早年也是托利党人，1840年站在反对党的立场，反对帕麦斯顿的发动侵华战争的外交政策。1850年，他同一批主张自由贸易的托利党人脱党加入了辉格党，几次入阁出任财政大臣，以善于理财闻名。帕麦斯顿死后，他任自由党的领袖。,建议设立一个考试委员会，按照才能和教育程度录用应考的年轻人；四项重要的原则性建议(后来逐步得到实现)（1）将政府的行政事务工作分为智力工作和例行工作两大类，前一类指行政管理和政治性职务，由通过以大学课程为基础的考试选用的人员担任；例行人员也要考试，但只要求具有中学文化程度，大量的办公室工作由后一类人担任。（2）凡初任人员都应按规定的年龄从学校毕业，通过竞争考试表明具有通才智力后才能被择优录用。,（3）对各部人员实行统一管理，各部之间人员可以相互转调和提升。（4）高级文官职位的提升，以上级的年终考核报告为依据，低级事务人员的提升则多以年资为基础。根据以上四个原则，把政府官员分为两大类：一是随内阁更迭而进退的政务官；另一类是事务官，即文官。后者不参加政党活动，若无过失即终身任职，年老退休后依法享有领取退休金的权利。,英国公务员制度的产生与发展,诺斯科特屈维廉报告奠定了英国现代公务员制度的基础。1855年5月21日，英国内阁颁布关于公务员改革的第一个枢密院令，即“关于录用王国政府公务员的枢密院令”。其后，1870年6月4日，又颁布第二个枢密院令，以补充上一个的不足。1870年英国第二枢密院令颁布，标志着具有现代意义的公务员制度的诞生。,（一）工业经济的发展公务员制度的经济基础1850年 英国 煤产量：占全世界的60.2%铁产量：占全世界的50.9%工业生产能力：相当于世界工业生产潜力的45%占世界人口2%：控制了世界20%的贸易量，40%的工业口品贸易量 城市人口：占英国当时总人口的79.1%,（二）政治理论发展公务员制度的思想基础 17、18世纪，资产阶级革命时期，也是资本主义政治理论的繁荣时期。这一时期形成了资本主义政治民主的许多重要思想和理论，如天赋人权、主权在民，平等、自由、博爱；如社会契约论、主权在民理论、代议民主理论等，成为公务员制度的思想基础,（三）中国科举制度西方公务员制度的制度基础中国第五大发明科举制度 中国科学制度是中国历史上的考试选拔官员的一种基本制度。隋朝大业元年（605）的进士科算起到光绪三十一年（1905）正式废除，整整绵延存在了1300周年。“自由报名、公开考试、平等竞争、择优取仕”,1569年，葡萄牙传教士克鲁兹所撰中国游记将中国的科举制介绍到西方。1583年，葡萄牙修道士胡安冈萨雷斯德万多萨所著伟大的中国系统地介绍了中国科举制的内容和方法。从1570年至1870年，英国出版的介绍中国科举制的书籍就达70多种。英国于1793年、1816年及以后，多次派外交使节到北京实地考察中国的科举制度。,艾伦坎贝尔：当我接受联合国邀请来中国讲授文官制度的时候，我是感到非常惊讶的，因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈到文官制度时，都把文官制度的创始者归于中国。,罗纳德.苏：“几乎所有的西方学者都没有注意到当今世界现存的高级公务员制度起源于中国这样一个事实。我们有足够的证据证明中国对这一制度的影响，而它往往被西方学者所忽视。我们认为，中华帝国科举制度的知识，随着时间的推移得到传播并成为世界其他国家实施和发展行政精英制度的基础。毫无疑问，美国公务员竞争考试的特点主要受英国的影响，而英国公务员制度则来源于中国。”,（四）政治改革的需要西方公务员制度产生的政治原因,是西方政治制度综合作用的结果是政党制度的直接产物人事制度的发展：恩赐官职制政党分肥制文官制度大会议（等级会议）议会制度政党制度选举制度行政制度文官制度,乔治华盛顿：开国总统、“美国国父”“一个派别对另一派别的交替统治，由于党派纷争所产生的天然报复心理而 使斗争愈演愈烈。在不同的时代和国家中，这种交替统治干下了最令人厌恶的罪行，它本身就是一种可怕的专制主义。”美国宪法中“政党”一词一次都没有出现过。,美国公务员制度的产生1、1800年：政党分肥制在美国形成。,美国第二届总统约翰亚当斯绰号：“美国独立的巨人”，联邦党 1797年1801年,美国第三届总统托玛斯杰弗逊绰号：人民的人 反联邦党 1801年1809年,在政治上要像在战场上一样平等，肥缺属于胜利者！安德鲁杰克逊,詹姆士加菲尔德1880当选为第二十任总统。1881年7月2日晨，他被一个谋官未成者枪杀，昏迷79天后，死于感染和内出血。是美国第二位被暗杀的总统。美国历史上被暗杀的总统共四位：林肯、加菲尔、麦金莱、肯尼迪,2、1881年，总统加菲尔被刺，政党分肥制度使美国的政治矛盾空前恶化,3、1883年，美国国会通过彭德尔顿法案，美国联邦文官制度诞生,1880年切斯特艾伦阿瑟成为副总统，1881年7月2日，当选总统詹姆斯加菲尔德遇刺身亡，当了6个月副总统的阿瑟当上了总统。阿瑟就职后采取了超党派的态度，主持通过了有名的文官改革法（彭德尔顿法）。,美国公务员制度的建立和发展,彭德尔顿法是以英国文官制度为蓝本，结合美国自身的经验而制定的，具有美国的特点。主要有三条：通过“竞争性考试”选拔公职人员，并且从低级公务开始，这是功绩制原则的核心，也是这部法律的中心思想。相对的职业保障，凡通过文官考试而被录用的人员，不得因政治原因被免除公职。文职人员在政治上保持中立，禁止“强制任何人采取政治行为”（主要指强迫公职人员向政党或其候选人捐助竞选基金或为之竞选)。公务员制度法（也称为彭德尔顿法）奠定了美国现行公务员制度的基础。,-,配套法1923年职位分类法1947年道德法案1950年工作考绩法1962年联邦工资改革法1970年联邦公务员收入比较法1978年文官制度改革法：建立了新的人事管理机构；下放了人事管理权限；严格了公务员的工作考核评价制度；设立了高级行政职务，实行功绩工资制。,法、德、俄文官制度的建立,二战以后，法国开始全面改造旧的官员制度，于1946年10月颁布了统一的公务员法。到1959年2月，新的公务员总章程颁布，标志着现代意义上的法国文官制度正式建立起来。德国1873年帝国官员法的颁布，奠定了公务员制度的法律基础。战后直到1953年联邦公务员法颁布，才最终完成了公务员制度的重建任务。俄罗斯是在1995年颁布俄罗斯联邦国家公务员原则法之后，才正式建立起现行的公务员制度。,建立公务员制度的根本原因,体现市场经济所主张的“机会均等”原则发展代议制和政党制度的需要提高政府管理效率的需要,三、西方公务员制度的改革趋势,扩大招考范围，增加量化考核的比例调整公务员结构，提高公务员综合素质引入竞争机制，进一步改善功绩制精简公务员层次，加强公务员间的交流改革公务员管理体制,第二节 公务员管理原则及其评价,一、公务员管理原则,公开竞争原则公开考试，择优录用实行公务员制的国家，大都采用考试的方法选录国家公务员，这种制度简称为考任制。平等、公开、择优美国1979年施行的文官制度改革法规定：“保证人人机会均等，经过公开的竞争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本国家公务员法规定：“一切官职都对考试成绩优秀者敞开大门”。,功绩制原则严格考核，论功行赏功绩制要求必须按照工作的成绩提升公务员。德国公务员资历条例规定：“公务员的录用、任用、授职、提职、晋升，只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定”。美国文官制度改革法规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职”。日本国家公务员法规定：“政府机关首长必须对所属公务员的工作进行定期评定，并根据评定结果采取适当措施”,常任制原则公务员任职终身制无过失永久任职权利：国家公务员的工作受国家政策保障，相对较为稳定，一旦经过试用期被政府正式聘用，正常情况下不应被解雇（即使被解雇也能得到较高的补偿）。在公务员的任用上，实行“无过失长期任职”的职务常任制。日本国家公务员法规定，公务员若不是因法律和人事院规则的事由，不得强行降职、休职和免职。,中立原则强调公务员中立化美国彭德尔顿法规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受”。日本国家公务员法规定：“公务员不得为政党和政治目的谋求接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式参与这些行为”。政治中立的内容：忠于政府；不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动；不得发表政治言论，表明自己的政治观点；不得发表批评政府的政策和措施的意见；不得为竞选提供资助；如果要参加竞选必须首先辞去公职。,专业化原则文官的专业化要求日益提高高薪原则2004年全美年人均工资是36764美元。美联邦公务员年人均薪酬接近7万美元，属于美国中产阶级收入水平标准的偏上。全国普通百姓的平均收入只有父母官的一半多一点儿。2003年在为白宫服务的职员中，人均年薪6.7万美元。按照今年美国新划定的标准，普通议员一年能够领到16.21万美元。德国正式被录用的年轻公务员年薪能拿到18.77万人民币。法国公务员平均年薪接近30万人民币，部长级高官能领到200多万人民币。英国公务员年薪酬5万至35万美元不等日本普通公务员年薪为393.1万日元(约合30万元人民币)、处长级年薪为1150万日元、局长级年薪为1907.6万日元、副大臣年薪为2504.9万日元中国：以2003年为例，全国公务员的年平均工资为15487元,新加坡总理年薪468万港元，香港特首年薪近300万港元，美国总统年薪312万港元，日本首相年薪224万港元，英国首相年薪200万港元，台湾当局首脑年薪138万港元，中国总理年薪不到4万美元。,法制原则实行对文官制度的依法管理财产申报法 美国总统以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告自己的财产状况，上任后还须按月申报。财产申报还须包括其配偶或受抚养子女的有关情况。受理财产申报的部门一般情况下应将财产申报资料公开，供纳税人查阅监督。财产申报的内容一般包括接受的馈赠以及个人买卖交易、社会兼职等。比如所获价值超过100美元的红利、利息、租金，从他人处获得累计100美元(德国规定在公务活动中接受15欧元以上的礼品必须上交)以上的礼品，除亲属外的任何方面累计价值达250美元以上的食宿或款待方面的馈赠等。,美国联邦刑法法典规定：任何政府官员如果收受的财物价值(受贿)多于7000美元的，那么要处以相当于你收受财物价值3倍的罚金，判15年以下的监禁，取消其政府官员的资格。英国规定，公务员有贪污受贿、滥用政府基金行为的即被开除，并丧失领取退休金资格，构成犯罪则予以处罚。,二、公务员制度评价,1、西方国家公务员的政治地位2、西方国家公务员的作用3、西方国家公务员制度的弊端,西方国家公务员的政治地位,（1）相对独立的地位。（2）受法律保护的特权地位。,西方国家公务员的作用,1、标志着政府管理从人治走向法治2、为实现政府管理的现代化和科学化创造前提条件3、为社会经济文化的发展带来稳定和效率4、为广大公民提供了积极的参政渠道,西方国家公务员制度的弊端,1、终身雇佣制带来的非灵活性和惰性2、公务员集团的保守性和官僚主义化3、各国文官制度所标榜的“政治中立”原则在实际生活中很难做到,第三节 各国公务员制度比较研究,英国以培养“通才”为特色,英国在西方国家中率先建立了公务员制度，其公务员制度的主要内容有四点。竞争、通才、中立和常任等原则依然是当今英国公务员制度的基础。英国公务员制度的主要特色是重视通才和具有较浓厚的贵族化色彩。管理机构：财政部人事行政权：首相,美国实行“功绩制”的典范,确立法律：1883年公务员制度法美国建立了以“功绩制”(Merit System)为特色的文官制度。它的文官制度特别强调三项原则。考试择优录取、职业保障、政治中立。美国文官制度另一重要特点是采用严格的职位分类制。1923年，职位分类法重视专才的传统。管理机构：人事管理局、功绩制保护委员会、联邦劳动关系局,法国出色的公务员培训制度,确立法律：1959年公务员总章程法国公务员制度最大的特点是，高级公务员大都是“技术专家”和“行政专家”，公务员队伍中，专家和专业人才的比例较高。法国培养专业文职公务员的学校很多，并且形成了一个比较完善的培训体系。培训机构：国家行政学院、巴黎综合工科学校。管理机构：公职管理总局,德国强调公务员的政治操守,确立法律：1977年新联邦官员法德国的职业官员录用强调两方面的标准：一是政治的，二是业务的。政治标准是忠于基本法，业务标准包括才干、能力和专业知识。德国文官制度最显著的特点是文官素质较高，政府机构运行严格遵守规章并具有很高的效率。管理机构：联邦人事委员会,日本公务员“定员定编制”和“登用制度”的首倡者,确立法律：1947年，国家公务员法定员定编制度：国会通过定员法规定中央政府文职官员和职员的最高限额，政府在一定时期内制定行政机关职员定员令，规定编制总数以及各行政省和其他机关的定员人数。“登用晋升制”：规定下级公务员由3人推荐，经“登用委员会”审核同意后即可提升，从而达到广开用人之路的目的。管理机构：人事院,俄罗斯公务员制度的后起之秀,确立法律：1995年俄罗斯联邦国家公务员原则法俄罗斯的国家公职分为“甲”、“乙”、“丙”三类。根据有关法律，国家公务员要通过考试或鉴定来评定适合哪一类国家公职。与西方发达国家相比，俄罗斯联邦文官制度还处于初创阶段，有待于今后不断发展与完善。管理机构：国家行政管理学院,