公共行政学5政府职能与公共事务管理.ppt
,政府职能与公共事务管理,公共行政学教学课件第5章,政府职能的含义与体系政府职能的类型引导型政府职能的含义引导型政府职能的特性引导型政府职能的内容政府的公共事务管理非政府组织的含义民主行政与参与治理理论非政府组织参与治理的方式,本章重点问题,政府应当是做什么的？国家的目的,理论基础：市场失灵：因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。表现：市场垄断；提供公共物品方面是无效率或低效率；非理性；不平等 等等 市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。,政府失效表现：政府成本过高 低效率（人员素质不高，公共政策执行部门执行不力等因素没有达到政策的预期效果）寻租 造成另一种不公平 政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。,世界银行1997年发展报告指出：“有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这5项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：(1)建立法律基础；(2)保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；(3)投资于基本的社会服务与基础设施；(4)保护承受力差的阶层；(5)保护环境。提高政府有效性上提出了一项两部分的战略，一是使政府的作用与其能力相符；二是通过重振公共活力从而提高政府能力。”,5.1 政府职能概述,5.1.1 政府职能的含义 政府职能是指政府在管理国家和社会公共事务方面的基本职责和功能作用，涉及到行使行政权力的范围、程度和方式。政府职能是行政管理职责与功能的有机统一。政府职能具有如下特点：执行性多样性动态性,5.1 政府职能概述,5.1.1 政府职能的含义 正确地确定政府职能的重要意义：政府职能是建立行政组织的根本依据 政府职能是组织管理活动科学化的重要基础 政府职能的实施情况是政府管理效能的表征和检验标尺,5.1 政府职能概述,5.1.2 政府职能体系 政府的基本职能 政治职能 经济职能 文化教育职能 社会服务职能 政府的运行职能 决策职能 组织职能 协调职能 控制职能,5.1 政府职能概述,5.1.3 政府职能模式 政府职能模式是指政府与市场的关系模式，是政府如何在市场调节的基础上对经济的运行加以调控的方式、方法的总和，集中反映在政府所确立的经济体制和政府参与的经济运行机制之中。在近代社会，随着资本主义的发展，出现了两种主要类型的政府职能模式，20世纪七、八十年代以来，随着亚洲新兴工业化国家的崛起，又出现了一种新型的政府职能模式。我们依次把这些类型的政府职能模式称作“保护型的政府职能模式”、“干预型的政府职能模式”和“引导型的政府职能模式”。,5.2 引导型政府职能模式,5.2.1 引导型政府职能模式的含义引导型政府职能模式，是亚洲新兴工业化国家和地区在经济腾飞过程中出现的一种新型的政府职能模式，这一职能模式既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表者而对社会经济生活的协调与控制。在这种模式下，政府与社会处在一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系中。,5.2 引导型政府职能模式,5.2.2 引导型政府职能模式的特性 引导型政府职能模式与干预型政府职能模式的共同之处是，都介入市场运行中去对经济进行于预，而且都表现出采取宏观调控的手段。引导型政府职能模式与保护型或干预型政府职能模式的根本区别就在于它具有充分的主动性和先导性。引导型政府职能模式中的行政应当是服务行政。总之，引导型政府职能模式的特征在于它既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表而对社会经济生活的协调与控制。,5.2 引导型政府职能模式,5.2.3 我国引导型政府职能的内容我国引导型政府职能模式是在计划经济体制向市场经济转换过程中形成的。政府的引导职能从两个方面在全面社会管理中发挥作用：其一，政府需要在社会治理结构的变革中发挥引导功能，确立起包括政府在内的多元治理主体共同合作的治理模式，特别是在经济发展方面，要变指标约束为信息导向，变行政推动为市场拉动，做到政府引导市场，市场引导企业；其二，政府在多元治理主体的合作治理过程中，着重于战略方向的把握，通过“元战略”的确立而实现对治理过程的总体引导。,5.3 政府的公共事务管理,5.3.1 经济管理经济管理是指政府及其经济管理机构，遵循客观经济规律的要求，为实现预期的经济发展目标，对社会经济生活实施的管理活动。经济管理具体包括宏观经济管理、政府经济性管制、国有资产管理等方面的内容。著名经济学家萨缪尔森在经济学（第十六版）中，认为政府的经济职能主要有四项：提高经济效率；改善收入分配；通过宏观经济政策稳定经济；执行国际经济政策。,5.3 政府的公共事务管理,5.3.2 政治管理政治管理是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循政治发展的规律，为实现预期的政治发展目标，对社会政治生活进行的管理过程。政治管理包括国防管理、司法管理、公安管理、外事管理等。,5.3 政府的公共事务管理,5.3.3 文化管理 公共行政学所说的文化管理是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循文化发展的规律，为实现预期的文化发展目标，对社会文化事业进行的管理过程。广义上的文化管理，包含了教育管理、科技管理以及狭义上的文化管理、体育管理与卫生管理。,5.3 政府的公共事务管理,5.3.4 社会管理 社会管理是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循社会发展的规律，为实现预期的社会发展目标，对社会生活进行的管理。社会管理包括人口管理、民政管理、社会保障管理等。,案例分析,美国的社会管理工作参观美国人的住宅区后，你会发现几乎所有的房子外墙总是很鲜艳、干净尽管这些房子可能已经修建了百余年。其实这并非主人很勤快，而是社区管理者的功劳。即便是一般的社区，所有房子的外墙都要每年统一漆刷一遍，由社区管理者组织实施，而房主只需要交100美元这还包括其他社区服务项目的费用，如，社区内道路的维护和环境的统一美化、栽花养草剪草坪、维护和管理社区内的公共设施。不仅房子外面的事都给你管完了，甚至连室内灭蟑螂灭老鼠之类的事，也都在不打扰住户的情况下统一进行，令居民觉得非常方便。有趣的是，社区管理者不是中国的镇政府或街道办事处那样的机构，而是物业开发管理商。房地产开发商不仅要负责社区住房的规划、修建、出售，还要在居民入住后提供管理和配套服务，比如治安、环境卫生和美化等。如果你家门前的路未铺平而导致你摔了一跤，你可以据此控告开发商，没准还能得到可观的赔偿。,物业开发管理商与居民的关系不是领导与被领导、“衙门”与老百姓的关系，而是平等的经济关系：你服务办事我给钱；我给了钱你就得提供尽善尽美的服务。许多社区根本没有部门齐全的政府机构，社区管理职能已被物业开发管理商取代。伊利诺斯州费里波特县宁纳镇，有2600多居民，但镇政府只有一间办公室，白天只有一位女秘书值班，其他六名“官员全是当地普通居民，工余为大家尽义务办事，有事晚上去处理一下。他们还负责当地居民与政府的沟通。应该说，这种基层组织的成本是很低廉的。这种通过经济关系制约的社区管理服务效率非常高，社区管理者所办的事都是本地居民最需要办的实事。两者相互依存，又相互约束，形成一种自治机制。在中国，类似的社区管理也开始出现。随着一些私人物业主对住宅小区的开发，特别各种冠以“花园别墅的富人住宅区的出现后，这些开发商也负责物业的诸如治安、环境卫生、美化等公共服务。只不过质量大多比较差，一些在富人区居住的人抱怨收费昂贵而提供的服务较少。对大多数美国人来说，搬家就意味着提走几只箱子，绝无搬箱抬柜之。原因很简单，房地产商已经给你考虑周到了。美国的住宅多有壁柜和专设的挂衣间，根本用不着再放几个衣柜。你买房的时候，里面的空调、热水锅炉、冰箱已经给你准备好了，通常是每层楼的每一间厨房里都有一个大冰箱、电炉、煤气炉、电烤箱、洗碗机等厨具一应俱全。连大学的学生租住的学生公寓也是这样，用不着你再去买家什。这种配套服务对入住者来说，非常方便。,思考题：1结合案例，分析美国地方政府、社区管理者、物业开发管理商在社区管理中各自担当的角色是否适当?2一般认为，公共事务的管理，是政府专有的管理领域，但案例中美国的社区管理者不是中国的镇政府或街道办事处那样的机构，而是物业开发管理商。物业开发管理商与居民的关系不是领导与被领导、“衙门”与老百姓的关系，而是你服务办事我给钱的经济关系。这对我国政府职能转变有什么启发?3庞杂的职能、臃肿的机构、令人沮丧的办事效率，可算是我国目前行政管理的一大顽症。案例中美国一个2600多居民的镇政府，只有一间办公室、一位女秘书和六名由当地普通居民工余为大家尽义务办事的“官员”，而且社区管理服务效率还非常高。两相比较，发人深省。试从行政职能的角度，剖析两者的原因。,5.4 非政府组织的参与治理,5.4.1 非政府组织的含义非政府组织的由来作为一种组织形式，非政府组织已存在几个世纪，但一般认为现代意义上的非政府组织出现于二战前后，并以1942年英国OXFAM的诞生为标志；作为一个概念，则最早见于1945年签署的联合国宪章。我们现在经常谈到的非政府组织主要是指在20世纪七十年代后期迅速成长起来的一种民间组织形态。关于非政府组织的概念表述。较普遍的是用剩余法来界定非政府组织，政府为第一部门，企业作为第二部门，剩下的为第三部门即非政府组织。,5.4 非政府组织的参与治理,5.4.1 非政府组织的含义非政府组织的性质 非政府组织是指政府组织和市场组织以外的不以营利为目的和主要开展公益性或互益性社会服务活动的自治型社会组织。从非政府组织的概念可以引申出其基本属性：非政府性。非营利性 志愿公益性或互益性,5.4 非政府组织的参与治理,5.4.1 非政府组织的含义几个相关概念 非营利组织（non-profit organization，NPO）市民社会（civil society）志愿者组织（voluntary organization，VO）草根组织（grass roots organization，GRO）第三部门（the third sector，TS）,5.4 非政府组织的参与治理,5.4.2 民主行政与参与治理理论民主行政是指政府的行政机关（区别于立法机关和司法机关）在制定和实施公共政策以及社会管理中的民主制度、民主作风和民主意识。民主行政的意义体现在：民主行政是人们自我实现的机制 民主行政有利于提高公共行政的合法性 民主行政是控制政府失灵的有效机制 民主行政能实现行政效率与民主的有效统一 民主行政是社会稳定和繁荣的减震器,5.4 非政府组织的参与治理,5.4.2 民主行政与参与治理理论治理理论非常强调公众参与治理的意义，认为公众是合法权力的来源，只有当公众普遍参与到治理过程中来，才能建立起民主行政的现实形式。广义上的公众参与除了公民的政治参与以外还必须包括所有关于公众的公共利益、公共事务管理等方面的参与，也就是民主行政参与。,5.4 非政府组织的参与治理,5.4.3 非政府组织参与治理的方式非政府组织参与治理是指非政府组织为了影响治理过程而进行的直接或间接的所有参与行为。根据参与治理过程的主体性，非政府组织对治理过程的参与方式可分为直接参与和间接参与。根据参与治理过程的制度化与否，非政府组织对治理过程的参与方式可分为制度化参与和非制度化参与。根据对治理过程参与的主动性，非政府组织对治理过程的参与方式分为主动参与方式和委托参与方式两种。根据在治理过程中的联合方式，非政府组织对治理过程的参与方式可分为单独参与、联合参与以及与政府合作参与三种。,
