公共组织绩效评估的理论与实践.ppt

Theories and Practices for Performance Evaluations of Public Organizations,杨冠琼北京师范大学管理学院北京2011,公共组织绩效评估的理论与实践,随着经济全球化程度的提高和各国间综合国力竞争的加剧，政府效能成为各国政府关注的焦点。各国间综合国力的竞争，实际上转化为政府效能的竞争。为了有效促进和提高政府效能，西方国家于20世纪70年代初开始，先后实施政府绩效评估。政府绩效评估，作为公共部门效能提高的驱动力，由此成为全球范围内的一场政府管理改革运动。这场运动于20世纪80年代中期达到高潮，于90年代趋于成熟，并由此开始呈现出稳定和程序化发展态势。政府绩效评估为各级地方政府与政府各部门的行为提供了一种较为客观的评价尺度；促进了各级政府与地方政府各公共部门效率的提高；增进了地方政府及政府各公共部门对社会要求和愿望的回应性；有效提高了政府的合法性（即合乎义理性）；有效促进了政府行为的科学性和有效性，即政府处理和解决各种社会问题的能力与效果。,公共组织绩效评估的理论与实践,随着经济全球化程度的提高和各国间综合国力竞争的加剧，政府效能成为各国政府关注的焦点。各国间综合国力的竞争，实际上转化为政府效能的竞争。为了有效促进和提高政府效能，西方国家于20世纪70年代初开始，先后实施政府绩效评估。政府绩效评估，作为公共部门效能提高的驱动力，由此成为全球范围内的一场政府管理改革运动。这场运动于20世纪80年代中期达到高潮，于90年代趋于成熟，并由此开始呈现出稳定和程序化发展态势。政府绩效评估为各级地方政府与政府各部门的行为提供了一种较为客观的评价尺度；促进了各级政府与地方政府各公共部门效率的提高；增进了地方政府及政府各公共部门对社会要求和愿望的回应性；有效提高了政府的合法性（即合乎义理性）；有效促进了政府行为的科学性和有效性，即政府处理和解决各种社会问题的能力与效果。,一、导 言,二、公共组织绩效评估的含义,政府绩效评估，主要从政府行为的结果的角度进行思考，即对政府行为的经济性（economy）、效率性（efficiency）、有效性（effectiveness）与绩效管理进行评估。1、经济性。经济性是指政府以一种最为经济的方式履行其职能。政府履行社会经济功能时可以采取各种各样的方式。2、效率性。效率性是指投入与产出之比的关系。它在是指在确定了最为经济的政府职能履行方式的前提下，在实施这种方式本身的过程中，能够做到产出投入之比达到最大。效率性与美国的公共部门或政府生产率（government productivity）概念是一致的。3、有效性。有效性是指政府的某种行为在多大程度上达到了其欲达到的目的和目标。它测量的是政府行为的结果与这种行为欲达到的目的与目标之间的一致性程度，也是手段与目的和目标之间的一致性关系。有效性一般分为三个依次递进的层次。一是做正确的事，即政府行为与这一行为意欲达到的目的和目标之间的一致性。二是正确地做事，即政府行为的过程与这一行为意欲达到的目的和目标之间的一致性。三是问题的解决程度和政府行为的外部性的性质，即政府意欲达到的目的与目标在多大程度上得到了实现，政府在实现其目的和目标过程中产生了什么连带问题。,4、政府绩效审计或评估。地方政府在多大程度上履行这一要求，在履行这一要求时做得如何，必须对其进行系统的、全面的审计或评估。没有对地方政府绩效进行系统的、全面的审计与评估，要求地方政府按照“3E”标准来行为，就是只是一纸空文。而所谓系统的、全面的审计与评估，主要包含以下几个函义。一是这种绩效审计与评估制度化，如每年进行一次。二是这种绩效审计与评估应具有系统性，即通过科学的统计抽样和科学的指标体系，对地方政府的内部规定、运行机制，以及其服务的各种对象的意见和态度，进行科学的评估，而不是只列举少数几个例子。三是不仅要求有内部评估和上级评估，而且应该（甚至主要）通过几个非政府、非营利组织进行评估，以便使评估结果更为真实、可信。四是将各种不同机构对地方政府绩效的评估结果，公示于全国，以便产生激励效应。,（一）作为控制腐败的政府绩效评估。1、腐败：市场势力与政治势力联姻的结果。2、腐败不是源于伦理道德，而是源于制度。3、反腐切入点：有效率的政府才是好政府。4、政府绩效评估的初步实践与探索。1906年，由具有公共精神的慈善家组建的纽约市政研究局（New York Bureau of Municipal Research），其目的是探索提高自治市政府效率的途径，标志着美国政府绩效评估，由理论和政治主张走向实践，标志着政府科学管理运动的兴起。市政研究局的工作，首先从较少具有争议的方面开始研究政府效率问题，如城市的垃圾清理、火灾控制与防护、供水等政府日常事务性服务领域，而后开始向其它领域扩散。纽约市政府效率改进的这一实践，逐渐为其它市政府和地方政府所效仿。,政府绩效评估的历史发展,各地的市政府以及相关公共部门在提高政府效率方面所做的试验和努力，很快对联邦政府产生了影响。1912年，联邦政府成立了经济与效率委员会（the Committee on Economy and Efficiency），试图对联邦政府的工作效率，进行系统的研究；对联邦政府的项目，进行绩效方面的评估。1928年，美国成立了全国市政标准委员会（National Committee on Municipal Standards），制定全国统一的市政服务标准，并提出了政府服务效率测量的具体方法。该委员会的工作是开创性的，它提出的政府服务测量方法，是美国政府服务效率测量发展史上的一个重大贡献，成为美国公共部门绩效测量的始作俑者。不过，联邦政府真正重视和认真实施政府绩效评估与政府生产率促进活动，还是起源于20世纪30年代罗斯福的新政。罗斯福是一位一直致力于政府绩效评估与政府生产率提高的政治家，与当时大部分行政学者有着密切的联系。,公共组织绩效评估的历史演变,（二）作为控制政府运行成本的政府绩效评估。作为控制政府运行成本的政府绩效评估，起源于20世纪60年代。20世纪60年代，是美国社会经济的又一个转型时期，也是美国政府继30年代大危机之后，政府又一次大规模卷入社会经济建设的时期。政府投入巨大的人力、物力、财力于社会经济建设，其绩效（performance）如何，自然成为各个方面关注的焦点，因此，政府绩效评估应运而生。1、知识准备与学术界的推动。2、政府项目与支出的迅速增加。肯尼迪总统的旨在消除贫究的“向贫困开战”（war on poverty），以及作为“向贫困开战”之继续的、约翰逊总统的“开发新边疆”（new frontier）与建设“伟大社会”（great society）的构想，更使地方政府卷入到这场发展战略大调整的运动中来。,3、在政府建设和实施各种大型项目的同时，美国社会进入了所谓的“动荡的10年”（troubled decade）时期。不论是肯尼迪的“向贫困开战”，还是约翰逊的“开发新边疆”以及建设“伟大社会”的运动，最终都被证实，其中旨在解决贫困问题的项目，都没有达到预期目的。更为重要的是，为向贫困开战而拨出的大部分款项，都被政府各机构白白地浪费掉，或因官僚作风、行动迟缓以及政治纷争而不知去向。全国上下被争夺项目控制权以便攫取私利的权力斗争所笼罩。这种公饱私囊的行为如此普遍与严重，以致于竟有人将这些项目说成是“巨大的政治贿赂”（huge political porkbarrel）、“令人毛骨悚然的化装舞会”（macabre masquerade）、“麦迪逊大街上的交易”（Madison Avenue Deal），“发贫穷财”（poverty grab bag），等等。与此同时，那些受援助者却仍继续在城市和农村的贫民窟中遭受悲惨生活境况的折磨。为了使有限的资源发挥最大的作用，也为了缓和民众的情绪，消解民众的不满，肯尼迪和约翰逊先后要求各机构提高政府项目的绩效，并主张对政府项目进行绩效评估。肯尼迪要求通过改善人力资源的利用，以最小的人力成本确保政府项目的有效实施；约翰逊强调，一美元的支出最少应获得一美元之价值。为了对政府项目进行系统的、有效的绩效评估，国会预算局（Bureau of Budget,BOB）于1964年提出了一份名为联邦政府机构生产率评估（Measuring the Productivity of Federal Government Organizations）的报告，并依此报告提出的框架，开始对不同项目进行评估。,（三）作为提高政府行为有效性的政府绩效评估。1、社会的积极推动与联邦政府的缓慢回应。从20世纪70年代起，政府项目评估与政府生产率问题，开始引起公共行政领域的关注，美国的政府绩效评估，也由此进入了其历史上十分重要的10年发展时期。特别是州与地方政府开始倾注较大的热情，来重新发现和发展提高公共部门生产率的方法，对促进政府绩效评估的发展，起到了相当大的作用。几乎与此同时，Willian Proxmire，这位有影响的参议员，明确提出，20世纪60年代令人沮丧的政府绩效评估，源于没有能够真正有效地测量联邦各机构的效率，因此，他向总审计长建议，应组织专家重点研究联邦各机构效率测量问题。这一建议导致了以研究联邦政府生产率为主要任务的政府专门机构的设立，虽然这种机构在不同时期有不同的名称。作为导源于这一建议的直接结果，1970年尼克松政府时期，联邦政府成立了国家生产率委员会（the National Commission on Productivity），该委员会后来又发展成为国家生产率与工作生活质量研究中心（the National Center for Productivity and Quality of Working Life）。1978年联邦政府机构精简运动中，该中心被撤消，但其职能转交给了一个新的政府机构，生产率公共管理中心（the Center for Productive Public Management），后来这个中心又发展成为国家公共生产率中心（the National Center for Public Productivity）。该中心现在是研究政府生产率状况的组织、管理机构及全国情报交流中心。,在国会的催促下，国家生产率委员会（及其后来演变的各种中心）开始寻求联邦政府各机构生产率的测量工作。该委员会首先举办了一个关于有效性评估的学术研讨会，参加会议的主要是学术界专家和相关政府机构的资深管理者。1972年，在该委员会的协调下，设立了由公务员委员会、总审计署和预算局三家机构组成的生产率联合项目（the Civil Service Commission-General Accounting Office-Office of Management and Budget Joint Project on Productivity），共同研究联邦各机构生产率测量问题。该项目的主要成就是发表了三个重要文献：一是“测量和强化联邦政府机构生产率”（Measuring and Enhancing Productivity in the Federal Sector）的研究报告；二是联邦政府生产率测定方案（The Federal Government Productivity Measurement）和联邦政府工作绩效评估指南（Guidelines for Evaluating Work Measurement Systems in the Federal Government）；三是改进地方政府生产率测量与评估（Improving Productivity Measurement and Evaluation in Local Government,A Four Part Study）的报告。,2、悄然兴起的州政府的实际行动。在联邦政府大张旗鼓地呼吁联邦各机构进行绩效测量与评估的影响下，特别是在强调联邦政府的地方援助项目（联邦政府的拨款）将与各地方政府实施的项目的绩效相联结的影响下，各州政府为了获得更多的联邦政府的拨款，州政府随即开始了项目评估活动。另一方面，学术界有关项目评估的研究，也进入了一个前所未有的活跃状态。大量研究成果的出现，为州政府实施项目评估，提供了智力支持和知识来源。因此，州政府的项目评估活动扩展的十分迅速。1972年威斯康星（Wisconsin）州的效率改进的目标设定（target figure）方式。该州规定，各政府机构每年要使其生产率改进2.5%。这一数字小于民营部门每年生产率提高的比率，因而具有可行性。1976年科罗拉州通过的第一个“日落法”，该种法律对一项计划或一个规章，规定一个有效时段，到了这个时段的结束日期，该计划或规章将自动废除，除非再次得到批准有效。这一做法迫使政府各机构对其各种政策和规章的实际效果和成本不断地进行评估，以便决定其原有规章是否有必要继续实施，以及能否通过议会的批准，因而使政府的绩效评估成为一种经常性的工作。,3、地方政府的积极行动。地方政府，特别是市一级的政府，一直是美国政府绩效评估的最重要的推动力量。其原因主要有三个方面：一是地方政府的财政拮据日益严峻；二是纳税人对政府管理效率的日益不满；三是比较研究日益突显不同地方政府的管理效率的差异，并有效唤醒了纳税人的采取各种方式抵制政府行为的意识（the nationwide“taxpayers revolt”of the 1970s,which has already toppled a number of mayors and governors.），以及“以足投票”对地方政府财政来源的威胁。,（四）作为公共服务民营化改革与政府再造依据的政府绩效评估。The government performance and results act of 1993(GPRA)The Government Management Reform Act of 1994National Performance Review(NPR)(1993)Serving the American Public:Best practices in customer-driven strategic planning(1997)Common sense government:works better and costs less同华盛顿一样，20世纪90年代各州政府在测量绩效方面也有显著的成果。大约有2/3的州机构已经全部或部分地实行了顾客满意测量系统，47个州在制定预算过程时，要求各个机构提供有关项目结果有意义信息的量化数据。大约有3/4的州预算部门定期地使用州项目测量手段，即量化投入（成本）所产生的物品或服务。4/5的州在其预算文件中加进了有关生产力的测量。此外，有不到1/3的州行政预算决策是以相当高程度的有效性分析为基础的，其中，只有不到1/5是以同样程度的生产力分析为基础的。现在，各州还都没有一个综合绩效与生产力测量系统。,Strategic Planning and Performance Based Management,Strategic planning and performance-based management is one of the most effective ways to enhancing the performance of public sector.Its practical method is to be thought of strategic planning and performance budgeting system(SPPB).The Strategic Planning and Performance Budgeting system is a mission-and goal-driven results-oriented system that combines strategic planning and performance budgeting into the public sectors appropriations process.The SPPB System is used in making public sector founding decisions based on whether agencies are accomplishing expected results.The SPPB System has three major components:Strategic planning,performance budgeting and performance monitoring.Strategic planning refers to the process by which an agency develops its strategic plan a five-year planning document that contains the mission,goals,and objectives the agency seeks to accomplish and the measures with which success is tracked.,The General Appropriation Act(GAA)and the agencies operating budgets comprise the performance budgeting component of the SPPB System.The GAA functions as the States budget by allocating resources and setting performance targets based on the strategies identified by agencies in the strategic plans.The agencies operating budgets show a more detailed level of the funds allocated in the GAA and present the agencies projected performance.Performance monitoring refers to each Agency monitoring of its own performance and submission of performance measure reports to the Legislative Budget Board(LBB)and the Governors Office of Budget,Planning,and Policy(GOBPP).,The three major components of the SPPB System are implemented across four interrelated phases,as show in Figure:Strategic planning,budget development,budget implementation,and performance monitoring.,Part 1 Strategic Planning,Part 2 Oversight of Performance Measurement Systems,Part 3 Performance Measures and Supporting Data,Part 4 Performance Monitoring by Oversight Entities,Part 5 Auditing Performance Measures,Methods of Performance Evaluations,DEAStochastic frontier functionsMulti-dimensional measures,Foundations of performance Management,InstitutionsSocial capitalPolitical contexts,THANK YOU FOR YOUR ATTENTION谢 谢!,