公共管理中的非营利组织.ppt

1,第九章 公共管理中的非营利组织,本章主要内容,非营利组织的涵义与特征 非营利组织的作用 非营利组织的运行机制 正确处理政府与非营利组织的关系,2,公共组织（政府组织、公共事业组织）与非公共组织（企业组织）营利组织与非营利组织（政府组织与非政府组织）政府组织与非政府组织 第一部门、第二部门、第三部门,3,依据一定的规则（或有关政策、法规，或有关的法律），以独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供各种服务的组织。,4,特点,不包括政府在内的非营利组织相当于国外的第三部门，一般认为具有五个特点：组织性 民间性 非营利性 自治性 志愿性,5,第一节 非营利组织概述,一、非营利组织的涵义,非营利组织是有别于政府组织(第一部门)、营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。,6,第一节 非营利组织概述,非营利组织通常也被称为非政府部门、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门等。它不是为积聚私人财富而是为满足公众需要而成立的组织，它与企业的主要却别不在于是否营利，而在于它不能为了组织盈利而损害公共利益，并且所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩大组织目标的公益项目。,7,分类,（1）国际上的分类 联合国国际标准产业分类体系或简称 体系（类项）：教育（大、中、小学教育，成人教育及其他）；医疗和社会工作（医疗保健、兽医、社会工作）；其他社区社会和个人服务（环境卫生、商会与专业组织、工会、其他会员组织、娱乐机构、新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构、运动与休闲）。欧共体经济活动产业分类体系（类项）教育研究与开发,8,医疗卫生其他公众服务休闲与文化（）美国慈善统计中心设计的免税团体分类（25类）（）约翰霍布金斯大学设计的公共事业组织国 际分类体系（类项）文化和休闲：文化与艺术、休闲、服务性俱乐部教育与科学研究：中小学教育、高等教育、其他教育、研究卫生：医院与康复、诊断、精神卫生与危机防范、其它保健服务 社会服务：社会服务、紧急服务救助、社会救济,9,环境：环境保护、动物保护发展与住房：经济、社会、社区发展；住房；就业与职业培训法律、推进与民主：民权与推进组织、治安与法律服务、政治组织慈善中介与志愿行为鼓动国际性活动宗教活动和组织商会、专业组织、工会其他,10,（2）国内的分类,A、按市场中介组织与非市场中介组织分类市场中介组织（服务、沟通、公证、监督）：会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构、计量和质量检验认证机构、信息咨询机构、资产和资信评估机构、行业协会、商会等组织：非市场中介组织（保障、管理、法律服务）：社会管理机构、技术研究、开发和咨询机构、信息服 务机构、法律服务机构等 B、按经费来源分 自给自足型 部分收费型 无偿提供型,11,C、我国法律法规上规定：事业单位 社会团体 民办非企业单位D、学者刘丽霞把它划分为7类：教育、研究组织 从幼儿园开始，到小学、中学、大学的教育机构和各种专门的科学研究院、所等科研机构。医疗保健组织 各种医院、医疗康复中心、保健中心等医疗保健机构。学术、文化组织 各种学术学会及各种公共文化馆、博物馆、图书馆等。,12,群众、团体组织 共青团组织、工会组织、妇联组织以及同学会、同乡会、校友会等。慈善基金组织 基金会、慈善会等。如，中国慈善总会、宋庆龄基金会、中国青少年发展基金会、北大荒基金会等。协会、联合组织 各个不同行业和同行业的协会。如，中国工业经济协会、中国家电协会等。其他组织 绿色环境保护组织、保护动植物组织等其他组织,13,第一节 非营利组织概述,目前我国的非营利组织主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。社会团体是由我国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利民间组织。民办非企业是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会丰富物活动的非营利民间组织,14,第二节 非营利组织概述,社会原因人的社会性导致自愿结社，形成自治传统。经济原因通过各自的“捐赠”形成组织，进而满足各自的需要。特定的时代背景“政府卸载”、“分权”,二、非营利组织产生发展的原因,15,第一节 非营利组织概述,三、政府与非营利组织的区别,运行基础 行为特征 交易模式 税法规制 管理职能 管理方法,16,第一节 非营利组织概述,四、政府与非营利组织的联系,政府从非营利组织获得信息，然后经过政府内部转换，变为规章、条例等输出给社会，以此获得非营利组织理解和支持；非营利组织从政府输入信息，从非营利组织内部转换，以需求意见的方式求得政府理解；政府以公平仲裁者的立场化解、处理非营利组织间的矛盾，实现各社会团体有益互动.,17,第二节 非营利组织的作用与局限,社会服务功能 社会沟通功能 社会评价功能 社会裁断功能 社会调节功能 社会协调、代理功能 倡导社会文明职能,一、非营利组织的基本社会作用,“聚、立、推”；,18,二、非营利组织的基本政治作用,第二节 非营利组织的作用和局限,政府合法性的资源供给者 政府权利的监督者 民主价值观的培育者 公民参与素质的促进者,19,促进经济增长增加就业机会提供公共物品和弥补政府缺陷增加资源运用的透明度和合理性扩大社会公平培养人们的互助协作精神国际事务中发挥监督、协调作用,20,第二节 非营利组织的作用与局限,三、非营利组织在中国转型时期所拥有的独特功能,促进政府职能转变 培育和规范市场 推动企业经营机制转换 形成自律性的社会秩序,21,第二节 非营利组织的作用与局限,四、非营利组织发展的局限性,志愿组织的非志愿性 独立组织的非独立性 政府职能的虚假转移,受到责任和腐败问题的困扰,22,志愿组织的非志愿性,（1）捐款 在美国，私人自愿捐款占不到经费总量的五分之一，1963，53.5%；1974，34.7%；1984，30.6%；1993，24%；在瑞典，非营利组织近三分之二的经费来自政府而在荷兰，则高达90%。（2）慈善活动的狭隘性（3）慈善组织的家长作风（4）慈善组织的业余性,23,独立组织的非独立性,受资助者必然会受资助者的影响，必定会被资金这只看得见的手拉着去开展体现资助者价值观的活动。因而，会失去非营利组织的独立性。,24,政府职能的虚假转移,政府职能转移有着复杂的背景非营利组织财政依附于政府,25,受到责任和腐败问题的困扰,美国的一些全国性的慈善机构在募捐和管理上花费太多，而只将收入中不足50%的部分用于为公众服务（澳大利亚：85%；新加坡：80%；泰国：60%）。,26,第三节 非营利组织的组织与管理,一、非营利组织的成立制度及法律地位,非营利组织的法律地位决定着非营利组织的运行机制，决定着非营利组织能否调动工作人员的积极性；同时非营利组织的成立制度也直接决定非营利组织的领导制度，从而影响非营利组织的人事管理。目前世界各国非营利组织成立制度，主要有许可证制度、登记备案制度和登报申明制度三种。,27,一些国家从法律层面对非营利组织的规制,对非营利组织的组织与管理通常以立法的形式出现，通过相关法律、法规规范非营利组织的行为。（一）登记要求1、登记 公共事业组织通过正式程序，成为独立的法人实体，财务独立，可以签订合同，并具有法律行为能力。2、登记的法律依据,28,美国没有专门、系统的法典，其组织设立主要在税法、宪法和公司法，具体注册制度各州不相同，但始终结社自由的信念。德国基本法结社法印度法律环境十分宽松,29,（二）登记条件 1、对注册基金的要求 日本：300万美元 2、对活动范围的限制（1）禁止公共事业组织参与任何具有商业目的的活动或商业活动（菲律宾）。（2）禁止与非营利目的商业活动(新加坡)。（3）允许商业活动,条件是商业活动所得用于更广泛的非营利目标(澳大利亚、泰国、越南)。（4）允许商业活动,条件是商业活动所得用于更广泛 的非营利目标,而且事先要获得相关政府部门批 准(韩国)。（5）允许商业活动,条件是不与营利企业竞争,同时,保证商业支出少于50%,公益性支出至少为总支 出的50%(日本)。,30,（6）作为合法行为的商业活动不受限制(印度尼西亚)3、对个人额外经济收入的限制。除印度尼西亚之外，亚太地区其他国家和地区，无论是从法律上还是实践 方面，均禁止公共事业组织对个人服务及捐赠给予过多报酬。4、登记时限的限制。（1）日本：6个月至3年（2）韩国：20天（3）菲律宾：24小时,31,（三）免税 1、免税幅度 不同国家有所不同，但印度尼西亚对公共事业 组织所得税的免税范围在缩小。2、影响免税的因素 组织类型和收入类型 3、捐赠 4、被动收入 被动或投资收入包括股息、利息、房租收入、特许权和投资出让的资金收益。日本：全免。菲律宾：股息收入免税。韩国：股息和利息需征税,32,5、商业收入 澳大利亚：用于非营利，免税 韩国：5年内不支取并用于非营利，免税50%日本：收入用于发展，免税20%印度尼西亚、菲律宾、泰国、越南等没有免税规定 6、免税资格与登记注册 日本、韩国：自动生效 菲律宾、泰国、澳大利亚：申请免税 7、对免税资格的限制 MAE占收入的比例 澳大利亚：85%新加坡：80%泰国：60%韩国、日本50%以上,33,（四）减税（五）资金的使用 1、MAE法 2、严格的法律诠释（1）日本：内阁指导准则要求进行“本金 收回可能性大”而且“收益尽可能”多的投资（2）韩国：不得投资股票（3）澳大利亚：符合英美法中的谨慎原则（4）新加坡：谨慎投资（六）内部管理,34,（七）责任制度与报告1、年度报告 日本：经营活动报表和审计财务报告、年度预算和经营计划。2、公众审查和信息公布 新加坡：允许公众审查 澳大利亚：不允许 日本：自愿公开（八）解散 1、自愿解散 2、非自愿解散,35,我国对非营利组织的组织和管理,我国对非营利组织的组织与管理也通过立法的形式进行了规定，以下从立法的沿革、立法的特点及存在问题进行分析：（一）我国非营利组织立法的历史沿革 1、新中国成立以前（1）1934年的中华苏维埃共和国宪法大纲对结社自由作了规定。（2）1942年公布了陕甘宁边区保障人权财产条例、陕甘宁边区民众登记办法以及陕甘宁边区人民团体登记办法。,36,2、建国初期到改革开放前（1）1950年颁布的社会团体登记暂行办法（2）1951年颁布的社会团体登记暂行办法实 施细则 3、改革开放时期（1）1982年颁布的宪法（第三十五条规 定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集 会、结社、游行、示威的自由”；第五条规 定：”一切国家机关和武装量、各政党和各社 会团体、各企业单位必须遵守宪法和法律“）（2）1986年通过的民法通则规定了四类 法人组织企业法人、机关法人、事业单位法 人和社会团体法人。,37,这一时期的立法又可以分为两个阶段：第一阶段（1）1989年颁布的国务院委托民政部起草的社 会团体登记管理条例（2）国务院的1988年颁布的基金会管理办法 第二阶段（1）1998年修订后的社会团体登记管理条例（2）1999年颁布的中华人民国和国公益事业捐赠法（3）基金会登记管理办法、外国商会管理暂 行规定、工会法、律师 法、红十字会法、消费者权益保护法、注 册会计师法等。（4）2004年国务院颁布的基金会管理条例,38,（二）我国非营利组织立法的特点 1、归口登记和双重管理体制 业务主管部门：审核同意 民政部门：登记把关 2、分级管理体制 业务主管部门和登记机关的管辖范围必须与非 营利组织的活动范围相一致。社会团体登记管 理条例第七条规定：,39,全国性的社会团体：国务院的登记机关 地方性的社会团体：所在地人民政府的登记机关 跨行政区域的社会团体：所跨行政区域的共同的上 一级人民政府的登记机关3、限制竞争原则4、年度检查制度 社会团体登记管理条例第二十七条规定：“登 记管理机关对社会团体实施年度检查”；第二十八 条规定：“业务主管部门负责社会团体年度检查 的初审”。,40,5、财务监督 第一，非营利性的约束。1998年的社会团体登记管理条例第四条规定：“社会团体不得从事营利性经营活动”。基金会管理条例第二条规定：“基金会以从公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人”。捐赠法第四条规定：”不得以捐赠为名从事营利活动”。第二，受赠财产支出比例约束 第三，财务公开制度,41,6、对非营利组织的财政优惠 1993年的中华人民共和国企业所得税暂行条例第六条第四款规定：“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得百分之三以内的部分，准予扣除”。,42,（三）我国非营利组织立法中存在的问题（1）非营利组织单行法的缺失。（2）立法权威性的缺失。（3）实体法的缺失。实体法：规定实体权利和义务的法律。程序法：保障权利和义务得以实施的法律。（4）立法内容的缺失。,43,第三节 非营利组织的组织与管理,二、非营利组织的经费来源制度,据1992年世界银行发展报告等资料，国外非盈利部门的资金来源有三个基本渠道：私人付费、公共部门、民间慈善捐赠。我国非营利组织的收入来源主要是国家财政统包，目前已初步形成了以国家办为以民办为辅、多种所有制共存的发展新格局。,44,第三节 非营利组织的组织与管理,非营利组织内部的激励机制 志愿者参与机制 人力资源管理与开发机制,三、非营利组织的运行机制,45,四、非营利组织与公共服务,行政学者全钟燮在分析非营利组织在解决公共问题的作用时，认为非营利组织有六个显著特征：1、服务导向；2、政府与服务对象之间的桥梁；3、行动取向；4、结构通常较少层级节制，更具弹性；5、通常被作为检验创新理念或实验社会替代方案的场所；6、扮演捍卫公共利益的角色,46,具体分析，在公共服务方面，非营利组织发挥的主要功能在于：1、发展公共政策；2、监督市场；3、监督政府；4、直接提供公共服务；5、维护良好的社会价值；6、促进积极的公民精神和扩大社会参与。,47,第二节 非营利组织与公共服务,非营利组织对公共行政和公共管理提出了许多有价值的参考，也提出了一些挑战：1、公共行政与管理意涵的扩大；2、公共管理的价值；3、对公共服务的强调；4、设计更民主、开放的公共组织；5、参与机制的建立。,48,第二节 非营利组织与公共服务,政府与非营利组织之间的关系，不是冲突关系，而可以发展合作伙伴关系，政府在促进非营利组织的发展和服务提供方面亦可发挥重要作用：补助、租税诱因、委托公共事务、法律管制、辅导监督等,49,一、世界上非营利组织的发展概况,第四节 非营利组织的发展现状,1990年，莱斯特萨拉蒙教授对41个国家进行研究后认为（1）在世界上几乎所有国家都存在一个庞大的非营利组织；（2）非营利组织在不同国家间的发展不平衡；（3）非营利组织就业人口占该部门就业人口的1/3；（4）在非营利组织中，各个不同领域发展不平衡；（5）从非营利组织的收入来源看，比重各不相同。,50,1、基本上每个国家都存在一个庞大的非营利组织，这个组织的平均规模大约是：占各国GDP的4.6%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%；2、非营利组织在不同国家间的发展是不平衡的，从有酬员工的规模来看，比重高的如荷兰、爱尔兰、比利时，就业人口占非农就业人口的10%以上，低的如墨西哥、罗马尼亚等不到1%，美国、英国、日本分别为7.8%、6.2%和3.5%；3、在非营利组织的就业人口中，包含大量的志愿者，其规模大约占到该部门总就业人口的1/3，其中西欧和拉美要略高于其他地区；,51,4、在非营利组织中，各个不同领域的发展是不平衡的。从就业比重来看，在美国、日本、澳大利亚和爱尔兰，最发达三个领域依次是：保健（35%）、教育（29%）和社会服务（15%）；在西欧，这三个领域的顺序为教育（28%）、社会服务（27%）和保健（22%）；5、从非营利组织的收入看，占比重最大的是服务收费（49%），其次为来自政府各种资助（40%），最低的是各种慈善所得（11%）。服务收费占比重较大的领域是专业服务（88%）、文化服务（65%）和发展领域（52%）；政府资助占比重较大的领域是保健（55%）、教育（47%）和社会服务（45%）。,52,第四节 非营利组织的发展现状,二、我国非营利组织的发展状况,我国的非营利组织由于20世纪八九十年代经济体制转轨和政府职能的转变而得到了迅猛的发展。尽管起步很晚，但已经开始积极介入社会发展的重大领域并在其中发挥有效的作用。总体看来，我国非营利组织的发展还存在很多问题：政社不分、经费不足、能力不足、法制的缺陷、政策实施中的不足.,53,第五节 非营利组织的发展趋势,一、非营利组织在西方国家的发展趋势,努力提高知名度 明确法律地位 密切与政府合作 大力倡导慈善捐助 提高公众的信任度 实施专业化发展战略 非营利组织的全球化,54,第五节 非营利组织的发展趋势,社会基础在改善 政治民主化在推进 公民参与意识增强 非营利组织自身能力在提高 相关法制规范体系建立,二、非营利组织在中国的发展展望,55,第五节 非营利组织的发展趋势,三、促进我国非营利组织发展的措施,1）鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系 政府应该认识到非营利组织的优势与作用 非营利组织应主义摆正自己与政府的位置 改革非营利组织的成立制度 建立监督与评估制度 取消“挂靠制”，保证非营利组织的民间性 建立完善的行政管制和司法管制制度,56,第五节 非营利组织的发展趋势,2）创建良好的环境，培养非营利组织发展3）非营利组织积极参加自身的建设 坚持民主作风、支持社会的多元格局，促进社会自我完善管理的改善；提高人员素质、加强经营管理；保持对弱势群体的关怀；加强科学研究，保持创新能力.,三、促进我国非营利组织发展的措施,57,第五节 非营利组织的发展趋势,4）政府制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策 改革非营利组织的成立制度 取消“挂靠制”，保证非营利组织具有民间性等特性 建立完善的行政管理和司法管理制度 建立监督与评估政策,三、促进我国非营利组织发展的措施,