公共事业组织的公共责任及其监督.ppt

公共事业组织的公共责任及其监督,与之类似的事件：,千里追踪希望工程假信社会救助站付广荣和阳光儿童村诈骗社保基金,被愚弄的爱心 上海科洋科技有限公司的两位先生度过了一个愤怒的国庆节，他们在四川找到公司通过正规希望工程渠道一对一捐助的17名儿童，在一年内只有3名明确收到他们的捐助款。更令人吃惊的是，他们发现曾让他们感动流泪的学生来信，有8封是假的，信中称收到捐助也是假的 2000年9月，这个规模不大的私营企业向四川与湖南的青少年发展基金会各汇去1万元，以一对一结对子的方式，捐助了两省各25名儿童。一对一的方式是捐助者款项专用于一固定儿童，小学期间共400元，每学期资助50元。9月12日与13日，两个基金会寄来收据，确认收到汇款。,科洋公司按发来的受助者名单，给每个孩子写了封信，表示资助意向。一年之内，四川有15个孩子陆续回了信。令人奇怪的是，其中有13个孩子问，钱什么时候能收到？2001年6月，科洋致电四川青少年发展基金会查询。2001年8月，科洋收到了7封四川宣汉县丰城区不同乡的受助儿童来信，都表示收到了钱。这7个信封笔迹完全相同，2001年7月30日8时寄自同一邮局。科洋怀疑信件真实性，请四川青少年基金会查询，不久基金会转来丰城区少工委答复，解释说：“地处山区，大部分学生邮寄书信不方便，有的要步行几十公里，因此由受助学生写了信后由老师在回区学习时统一寄出。”,捐资者自费调查“这学期语文得了78分，数学89分，班上第四名。非常感谢你们对我学习和家庭的帮助。”署名“胡先锋”的信说：“严老师对我说，已经把我当作救助对象。就这样严老师帮我把书费交了，我终于在开学一周又回到校园。我非常感谢你们，不然去年我有可能停学一年。”但12岁的受助生胡先锋根本就没有收到科洋公司的希望工程捐助，他停学一年，直到姑姑在外打工给他付了100元学费，今年秋季才复学。信中还把胡先锋从事实的“课代表”提升为“中队长”，至于“期末考数学98分和第一名差一分”，实际上他却在停学期间，根本不可能有成绩。,这8封假信，表面看起来都是孩子的笔迹，文笔模拟小学生的口吻，甚至不乏文采，有一封说：“你们那今年闷热吗？我们这可把人热坏了，差不多一个月没下雨了，昨天才稍微下了点雨，总算解暑了。阿姨你要保重呀！可千万别中暑了。”有的富有情节：“在写这封信之前，我根本就不会写信，就连格式也不知道，但我苦苦央求老师教我写，后来老师教我查字典，写不来的字就给我说，我终于可以把自己想说的话告诉你了”,收容所救助站,救助站被停用的监控器,广州救助站6月份比5月份主动求助的人员已经增长了2.5倍,监管慈善救助,救助站的困惑：该来的不来跑站倒卖车票孤儿院、养老院资金短缺简单的换牌子,沈阳市的付广荣修建了一个儿童村，专门收养犯人的孩子。儿童村4年之内获得了社会各界100万元的捐赠。但是，随着时间的推移，大家开始对儿童村的帐目产生质疑，怀疑付广荣并没有将全部的钱用在孩子们身上。好不容易才有了上学的机会，却又经常不上课，这又是为什么呢？原来，园园他们被组织到各地去演讲他们讲述着自己充满苦难的过去，赞美着今天的幸福生活。据了解，每次这样的活动儿童村都会得到几千至几万的捐赠，但这种做法却在社会上引起了异议。当地一家媒体的记者做出评价说：不断重复那段母亲杀害父亲的痛苦经历，对于一个孩子来说实在是太残忍了。,对此，付广荣却解释说，这样做的目的就是让孩子们把心里的冤屈尽情发泄，让眼泪尽情流淌，这样对他们的身体有好处。付广荣说，每次演讲都是受邀请才去的，根本不是以筹集募捐为目的。但是，仍然有人怀疑付广荣在利用孩子们赚钱。人们开始以另外一种眼光重新审视儿童村。那么，园园他们在儿童村的生活到底怎样呢？人们发现园园他们虽然住着宽敞的楼房，可吃得并不好，衣服也破旧，儿童村也没有洗浴设施，孩子们连洗澡的地方都没有身上常散发着不好的味道。据了解，孩子们的生活主要依靠社会上的捐赠。那么，这几年儿童村到底接受了多少捐款，孩子们的正常生活能得到保证吗？,有儿童村的老师透露，大部分钱都没用在孩子们的身上，却一连建了三幢小楼。付广荣说儿童村接受捐赠她都记有流水账，但捐赠的形式很多也很杂，有钱有物，有多有少，她不能保证每一项都有据可查。对这些捐赠，付广荣没有雇佣会计，只是按照家庭管理的方法记账，她说她凭良心保证，捐赠的每一分钱都用在了儿童村的孩子身上。付广荣说，儿童村是她和孩子们的家，这个家的进账和支出也全由她这个当妈妈的掌管，然而，正因为如此，使人们对儿童村有了更多的猜疑。,慈善监督难在哪里？独家采访民政部法规办负责人,记者：个人或民间团体允许依法注册儿童福利院吗？吴明：允许。记者：需要什么资质条件？吴明：社会福利机构管理暂行办法规定，必须与当地县级以上政府民政部门共同举办，社会福利机构收养孤儿或者弃婴时，应当经民政部门逐一审核批准，并签订协议书。记者：孩子如果不是孤儿，就不在社会福利机构的收养范围之内，是这样规定的吗？吴明：按法律规定，民政部门管理的儿童福利机构的收养范围是孤残儿童，但在现实中有很多复杂情况。,记者：那么，“不是孤儿的孤儿”父母不能尽抚养义务的孩子谁来管呢？有没有合法的机构收养这种孩子？吴明：虽然父母在世，但因患重病或者在监狱服刑等原因没有能力抚养孩子的，按现行规定，应该由孩子的近亲属做监护人抚养孩子。如果近亲属不愿做监护人，也可以由当地居民组织或者民政部门做监护人。现在有很多公民自愿为“不是孤儿的孤儿”尽抚养义务，也成立了一些组织，对这些做法应给予鼓励。例如，西安有一位女警察，辞职注册了一个民间组织，专门抚养父母在服刑的孩子，表现了公民的公益心。,记者：沈阳市成立了调查组对儿童村的账目进行审计，初步结论中包括“财务状况混乱”。如果发生在合法注册的慈善组织，应该如何处理？吴明：是贪污、挪用还是侵占，要按具体情况依法处理。捐赠人有权要求撤回捐赠。记者：对于财务混乱问题，是要规范还是取缔？因为沈阳儿童村没有经过注册。吴明：我国对社会组织实行登记核准制度，满足一个组织的合法地位是要登记的，非法民间组织应予取缔。具体不清楚沈阳儿童村为什么没有注册，如果做的是公益事业，还是应该按程序确认合法性。,记者：如果取缔儿童村，孩子由谁来管？会不会流浪街头？吴明：如果取缔，应该在取缔之前，由民政部门对孩子作出妥善安置，可以安排到政府举办的儿童福利院，也可以安排到合法注册的民办福利院，绝不能让孩子流浪街头。记者：类似沈阳儿童村这样未经注册的民间福利机构在全国各地比较常见，主要是什么原因？吴明：原因是多方面的。目前国家对民间组织登记实行双重管理，也就是说在登记之前，需要一个同级政府部门初审，由这个部门作为民间组织的业务主管单位，但找这样一个“婆婆”非常难。现在政府职能还没有完全转变，有些政府不该管的事还在管，随着法治政府的建立，相信这些问题会得到解决。,案例分析,公共事业组织公共责任的特殊性：,1、公共事业组织的公共责任分为两个层次，低层次的责任意味着“避免违规，避免不当行为和账目的完善管理”；高层次的责任体现为“资源的有效利用以实现所追求的目标”。2、慈善事业，运营的是公众的信任和期许，承担的也是公众的信任和期许。3、没有约束的人性不可信赖，对道德的完美要求往往潜伏崩溃的前景。慈善事业对一个人的品质要求是很严格的。,4、产权特点：非营利的资产不存在一个完整产权的拥有者剩余索取权和剩余控制权的分离受托人剩余控制权的受约束性受益权缺乏明确主体,财务监督是我国公益机构监督中最为薄弱的环节。,目前公益机构的财务违规现象和腐败主要体现为：一是公益机构的违规筹款；二是挪用公益基金及捐赠物资从是不符合其宗旨的活动和事业；三是侵占或贪污捐赠款；四是逃税漏税、逃汇骗汇；五是日常管理中的财务浪费。,财务规制对慈善机构的特殊要求，包括：第一，盈余分配约束。第二，支出比例规定。机构的支出必须达到总收入额的90%以上，即剩余不得超过10%，以鼓励事业投入及发展。第三，行政开支比重规制。项目开支和行政开支，行政开支要保持在15%-20%。第四，对公共事业组织“不公平竞争”的规制。,在美国社会有大大小小上万个民间公益基金会，它们独立于政府。政府通过税收制度予以鼓励，同时用相关的法律予以监督。美国现代公益事业与传统的慈善活动不同，主要有三个特征：一是其目标是“治本”，美国不少基金会的口号是“向贫困的根源开战”；二是有组织、科学地用钱，其有健全的组织架构，每笔钱的用途都会加以严格评估；三是“授人以渔”，不是“授人以鱼”，其主要是帮助人自立以摆脱贫困，很注意避免养“懒汉”。因此，美国的基金会所开展的项目虽然林林总总，但教育和健康领域始终是最集中的关注点，有了平等的受教育机会和健康的体魄，就有公平的竞争机会。,美国人普遍认为，发财是自己有能力，但发了财就应该回报社会，每个公民、包括每个企业都应该对社会有责任感。公益捐助在美国不但被看作是一项义务，而且是捐赠人的权利和精神寄托，从全社会的价值观而言，有一种无形的压力要人们为社会尽义务。洛克菲勒等美国早期慈善家认为，弱势群体受教育程度较低，越穷越上不起学，所以这样就形成了恶性循环；同时营养不良导致健康状况不佳，就无法与别人竞争。这样一来，它就失去了竞争能力，所以早期的一批公益家的关注点在于教育，还有一个重点就是医疗卫生。,在卡耐基基金会建立初期它捐赠给教育的经费是560万美元，而当年美国联邦政府的教育经费是500万美元，它一家就超过了美国联邦政府一年的教育经费。不管怎么样，它的富可敌国还是很重要的。这个传统一直传下来，包括比尔盖茨，据说比尔盖茨最喜欢读的文章就是卡耐基的文章，他的文章讲了现代公益社会的基础。而且他们还有一个思想就是人们要在生前把财产捐出来，卡耐基自己也是这样。他们认为所谓的体面生活是要全社会认可的，花钱的智慧和赚钱的智慧是一样的。,在一些发达国家，慈善事业等第三次分配的总量大概占GDP的3%5%，而在我们国家现在只占0.1%；在美国，从事与慈善、社会公益事业相关的工作人数大约占了就业人口的10%，如果我们国家慈善事业发展到如此程度，将创造上亿个就业岗位。继盖茨决定全身心投入慈善事业之后，世界第二富豪、美国投资家沃伦巴菲特准备将自己80%的财产捐给慈善事业。巴菲特目前资产总额大约为440亿美元，根据当日市值计算，巴菲特打算捐出的股份价值370亿美元，将主要捐给由世界首富比尔盖茨及其妻子梅琳达建立的基金会,这笔资金将使盖茨基金会的资金翻倍。,非营利组织监督的理论基础,(一)经济人假设与非营利组织的监督不论国外国内，在医疗、教育、科学研究、文化艺术、社会福利等多个非营利机构最为活跃的领域，我们都可以看到大量的非营利组织的成员偏离甚至背离非营利组织的宗旨，置社会公益于不顾而谋求自身的利益，而在我国“改革开放以来，我国在“政事分开”、“政社分开”的进程中，更多强调的是政府的分权与放松管制，而忽略了对非营利组织的监督与管理。政府现行的所谓管理更多只是表现为对社会团体、民办非企业单位、事业单位的审批，而不是监管在缺乏有效监管的情况下，非营利组织的发展更加不规范。,(二)我国非营利组织的发育与非营利组织的监督我国非营利组织的成长与政府行为和政府意志有着异乎寻常的密切联系，不仅其发展受到政府意志的巨大影响，而且现有的相当一部分非营利组织本身就是由党政机关转制而来，在这种格局下产生的非营利组织是十分不完善的，非营利组织往往不能充分发挥其公益性的作用，与政府间的特殊联系又导致了对非营利组织监管上的困难，而这无疑为非营利组织运营中贪污腐化现象提供了温床,(三)产权不清、道德失控与我国非营利组织的监督非营利组织作为公益性和志愿性的组织，其产权归属在我国不是很清晰，并被社会公众包括相当一部分的非营利组织从业者所误解。公益组织应该具有公益产权，这实际上是对非营利组织非营利性的回应，非营利组织应以整个社会公益为目的，而不是以经营者的个人利益为目的。根据清华大学NGO研究所王名等人的调查，大多数的民办非企业单位认为其产权归出资者或“本单位”所有，这种主观认识同时反映了人们的经营动机与社会事实中的产权状况。由于产权不清，民间组织将产权看作是自己的，因而它们实际上是在按照市场原则运作，同时又在享受非营利组织的税收优惠。,(四)责任机制的缺失与我国非营利组织的监督美国学者里贾纳E赫兹琳杰将非营利组织容易出现的逃避公共责任的问题分为四类:低成效，非营利组织由于主观原因不能圆满完成其使命；低效率，这类组织与它们所花费的成本相比，成果距理想效果想去甚远；中饱私囊，即掌管免税组织的人为自己牟取过多利益;风险过高，其不科学的经营策略极易导致组织财政崩溃。；这类问题之所以出现并变得十分严重，其主要原因就在于非营利组织缺少企业所具有的三种责任机制:缺乏个人利益的存在，个人利益与组织利益无关致使个人容易侵害组织的利益;缺乏提高效率竞争机制导致非营利组织缺乏进步的动力;缺乏显示组织业绩的晴雨表利润致对非营利组织的评价难以进行。,(五)非营利组织的自治性及其监督构造宽松的外部行政环境并不意味着放手不管，而是有进有退。改革开放以来，随着国家和社会关系格局的变迁，我国基本确立了“小政府，大社会”的发展模式，政府逐步放松了对社会的管制，但是在我国目前的环境下，过度放松对非营利组织的规制会产生一系列的负面影响。我国的情形不同于西方发达国家，西方发达国家具有较完备的非营利机构监督体系，从政府到民间都有相应的监督，而我国对非营利组织则主要以政府监督为主，其它各种监督力量尚不成熟。,我国非营利组织监督机制存在的问题,1、相关法律政策的缺失导致了外部监督权威性依据的缺乏目前的情况是，中国规范非营利组织行为的主要是国务院等行政机关制定的行政管理条例和其它一些暂行规定。在我国关于非营利组织的法规体系中占有重要地位的公益机构的单行法缺失，有关法规缺乏针对性和特定性，虽然官方文件承认社会团体的多样性，但对不同性质的社团依然采取了“一法统揽”的做法。同时，关于非营利组织的法规权威性不足，由于关于社会团体的基本立法都属于程序性的行政法规，没有上升到国家立法的层次，导致了立法的权威性和约束力的不足。关于公益机构的外部监督，上述法规仅确定了多样化的监督主体，但在监督的内容、监督的程序和监督需要的信息渠道等方面，依然存在“一法统揽”的状况，同样缺乏针对性和可操作性。,2、政府规制的制度安排上存在一系列的问题我国政府对非营利组织进行管理的制度性规制主要包括了双重管理体制、分级管理原则、非竞争性原则、限制分支原则等等，这些原则在一定程度上促进了我国非营利组织积极稳妥地发展，但是，一个显然的事实是，我国对非营利组织的各种规制均不同程我国政府规制对非营利组织的发展采取限制竞争的政策，现行法规规定:“在同一行政区域内不得设立业务范围相同或者相似的两家社会团体或民办非企业单位”，由于竞争能够给非营利机构提供公共物品、实现公益性的目标带来外部的压力和约束，这一限制条款实际上排除了这一可能性。,非营利组织监督主体的多元化导致了监督主体在实质上的缺位与激励不足。政府民政部门、“业务主管部门”、审计部门和人民银行等都对公益机构负有监督的职责，但关于四个部门之间的职责分工，各监督主体实施监督的程序和手段等，现有法规缺乏可操作性的界定。大量的事实表明，监督主体往往把监督视为一种权力而非职责和义务，利益和义务感的缺乏导致监督的消极、被动和动力不足，而权力感的过盛加上制度缺失又产生了干预的随意性和非理性，这样政出多门，难免出现积极争取或消极相互推诿的局面，致使非营利机构无所适从。,3、非营利组织的社会监督尚显薄弱社会监督是通过来自民间社会的压力实现对非营利机构的有效约束，主要包括了新闻媒介的监督、社会公众的监督和有关社会组织的监督。从非营利机构的三个主要社会监督主体来看，首先我国社会公众的监督难以落到实处，我国的相关法律虽然对公民的社会监督权作出了法律上的保证，“但在实际中，由于受到多种因素的影响，社会公众很少主动对非营利机构的运作和行为进行监督。即使是某些公益性组织的捐款人，在将款捐出之后，对于公益机构最后如何处置这些捐款也常常不再过问。一般的社会公众和公益基金的受惠者由于其自身所处的位置，就更少对非营利机构行使监督。其次是新闻舆论监督的力度相对不足。主要表现为新闻舆论的监督受到多种限制，监督的渠道不畅，前期监督、追踪监督不够等等。另外，具有监督功能的社会组织和评估性机构发展滞后。,4、非营利组织的自律机制仍不完善自律的出现是有条件的，从自律的形成过程看，当经常化、严密化的外力约束下的行为产生惯性并最终成为行为主体的“下意识”的反应时，他律就转化为自律，达至自律与他律的有机统一。只有在良好的社会环境中，非营利组织受到多重外力的约束，外部的力量才能转化为自觉的责任意识和内部自律机制。我国非营利组织的监督所依靠的主要是一种在道德和责任感驱动之下的自律，总的来看，由于缺乏硬性的约束，这种道德和责任驱动的自律缺乏稳定性和可持续性。另外，在外部监督主体缺位的情况下，部分非营利机构内部管理松弛，规章制度形同虚设，以致产生大量不良现象。,非营利组织监督的国际视野,(一)制度供给与法律规制目前国际上对非营利组织进行监督的法律框架有不同的模式，但从总体上看，国外特别是一些发达国家对民间非营利组织在社会发展中的作用有充分的认识，在有关民间非营利组织的立法方面投入了很大的精力。比如日本基本将各类非营利组织纳入了法律法规的调整范围，形成了一个完整的对非营利组织进行管理的体系。这个体系的基础是日本的民法，在民法中对公益法人(包括财团法人、社团法人)的等记、管理等都作出了规范，除了这些基本法律之外，国家还跟据政治、经济形势和促进某一项事业发展的需要，对一些特定类型的非营利组织制定了专门的法律，如商工会议所法、商工会法、宗教法人法等。,在美国，根据联邦税法501款，在宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面，从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织，获得税收优惠，并设有一部专门的法律来统一规定非营利组织的活动。在其他一些国家如英国、德国、匈牙利等也都制定有针对非营利组织的专门法律。在整体上，这些国家对非营利组织的法律规制主要体现在以下几个方面:,l、对非营利组织的准入控制西方各国主要采取行政许可主义或者准则主义，德国民法第21条规定，非营利性社团因登记于主管初级法院而取得权利能力，其成立无须获得许可，只要符合法律规定的形式要求，即可因注册而取得法人资格。在美国、加拿大等国家，公民自组织被认为是公民的权利，注册与否则是可以选择的，但是组织要获得优惠，则要经过复杂的申请、验证，只有在经过批准获得相应的资格后才能享受相应的税收优惠。在日本，其民法典及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序.由于日本民法对成立社团法人的条件要求很高，很多从事公益活动的任意团体难以达到民法要求的社团法人条件，在日本未经登记的市民活动团体约有8.6万个，但同时也允许这些未经任何登记注册的“任意团体”存在，它们不具法人资格，但同样具有组织合法性。,2、用税法进行的监督侧在美国，对非营利组织的税务控制主要有:严格审定免税组织。美国法律认定，一个组织审定为免税机构后都应予以免税，不仅对于免税机构所从事的法定免税事业免征所得税，而且凡是给免税机构捐款的企业和个人，只要捐款不超过最高限额，均可免征所得税.区分私人性质的基金会和公共筹款机构。尽管同属联邦税务总局批准的免税组织，但由于公共筹款机构和私人基金会在性质上仍然存在较大区别，所以税收优惠上对两者有很大不同，税法要求私人性质的基金会必修把当年财产(包括基金、不动产、投资收入以及利息)的5%用于慈善捐款，另外，还要对其当年投资纯收入征收1%的税。公共筹款机构不仅没有这些限制，而且还可以将部分慈善款用于支付成本。,严格审查与非营利目标无关的活动。美国税法规定，任何非营利组织，只要经营与该组织慈善事业无关的活动或事业，就必须按照公司所得税法对其收入照章纳税。税法的规制作为西方国家对非营利组织法律规制的主要手段，在整个发达国家的非营利组织监督体系中占有非常重要的地位。可以看出，整个西方发达国家建立非营利组织法律体系的一个出发点，就是给予非营利组织更大的法律生存空间，明确非营利组织的法人地位，在对非营利组织进行合理分类的基础上实行税收优惠，以确保非营利组织的健康运行。,(二)政府监管1、管理体制。目前国外的政府对非营利组织的管理体制主要有以下四种:(1)政府部门主管制，即由对应的政府主管部门来管理相关的非营利组织。这种管理体制以日本为代表。日本民法规定，批准设立公益法人以及指导监督公益法人的权限，为分管其目的和事业事务的日本内阁府及其十个中央政府机构;如果公益团体的目的和事业同时涉及到几个中央政府机构的管理权限时，则由这些中央政府机构共同管理，共同为主管机构;将特定非营利团体法人的主管职能统一划归经济企划厅;此外，为了减少各主管机关之间对公益法人进行管理的差异性，总理府设立由各省、厅公益法人行政负责官员参与组成的“公益法人监督事务联络协议会”，它所制定的协议传达至各都道府县进行实施。,(2)司法部门管理制，即非营利组织的监管主要依靠本国的司法部门。这一管理体制的显著特点是政府对非营利组织的监管主要依靠税收和法律手段。美国、德国、瑞士和泰国主要实行这种管理体制，其中又以美国为代表。在美国，联邦政府的税务局和各州税务分局对非营利组织进行减免税的登记和管理，每个州的司法厅主要负责管理非营利组织的注册登记、处理非营利组织违反宗旨的非法活动以及内部贪污等问题。,(3)政府内务部门管理制，即由政府的一个特定部门负责审查、注册登记和管理非盈利组织的一种管理体制，它以新加坡为代表。新加坡的社团登记机关也设有政府内务部，称为“社团注册官”，所有社团的成立必须到该机构进行登记和注册，否则被视为非法社团。除了进行登记和注册管理之外，新加坡政府还对社团的各种活动规范在原则上进行了严格的限定。,(4)共同管理制，即由政府几个部门共同管理非营利组织的一种管理体制，以加拿大为代表。在加拿大，管理非营利组织的政府部门主要有三个，一是消费者商业事务部，主要负责非营利组织的成立和注销登记，督促非营利组织提交年度报告以及处理非营利组织进行的违反其宗旨的活动等;二是税务局，主要负责依据税法决定非营利组织的免税登记等的使用等;三是国内事务部，该部公民事务司下设的义务活动处，主要负责向非营利组织提供包括经费在内的各种服务，同时也负责协调非营利组织与政府各部门的关系。,2、税收财务监督。世界各国的政府对于非营利组织在税收财务方面的监督主要包括两个方面的内容，一是进行减免税登记，二是政府有关部门通过财务审计等方式，对违反规定的非营利组织进行相应的处罚。各国政府都不同程度的对非营利组织实行税收优惠政策，但是同时明确规定，任何人申请成立免税性质的非营利组织，都必须接受政府免税审批部门的严格审查，以确保其活动符合法律要求和社会公共利益。,例如，美国的国家税务局(IRS)内设“受雇者计划及免税部”，该部门负责所有免税待遇机构包括慈善机构在内的各个法律的管理实施，并主要通过三种方式对其进行监督:(l)年收益:属法律约束内的机构向公众和IRS公开年收益信息。(2)稽查财务和经营账目:联邦税法授权IRS稽查慈善机构及其它非营利组织的账目和记录，但IRS须服从程序保护规定，该程序设计用来防止政府滥用权力;(3)罚金和处罚:一般情况下，慈善机构同意纠正问题并交纳罚金，而不是去面对可能吊销其免税身分的极刑处罚。,西方国家中政府对非营利组织的监管主要集中在两个方面，一是登记注册管理，二是税收财务方面的监督，而在非营利组织的日常活动方面则干预较少，只是做一些原则性的规定，这样才能给予非营利组织较大的活动空间，增强其自主性，在提供公共服务方面有更多的选择权。,(三)社会监督从世界各国的经验来看，对非营利组织的社会监督，首先包括对其日常工作的信息监督。在美国，为了让公众了解各个基金会的资料和信息，由几家大的基金会赞助，在纽约成立了一个专营图书资料的全国性非营利机构一长基金会中心，它设有5个图书馆，出版100种刊物，收集全国所有基金会的资料，并通过计算机网络与其他组织进行交流。该中心还设有专门的研究部门，分析美国社会的捐款趋势。基金会中心免费对外开放，每天平均约有150人来查阅资料。这个基金会中心的成立，成为社会公众对全国的基金会进行监督的重要窗口。,其次，社会监督还包括评估监督。这种评估监督通常是指第三方对非营利组织进行的审计和鉴定，“第三方”通常是指具有法定权威的中间机构或组织，由它们制定标准，对该行业内的非营利组织的工作进行评审，并在此基础上确认或否定非营利组织自己所作的评审结果。再以美国为例，美国的三个独立的权威性机构国家慈善信息局商务发展局理事会的慈善咨询服务部和福音教会的财务理事会就是属于从事非直接管理慈善事业和非营利组织的第三方机构。他们目前虽然是一种权威性的机构，但他们在成立之初则完全是靠自愿的私人资助并由自己任命，而且也缺乏相应的法律权威和制裁条例。但是，三个机构建立的初衷都是为了保护用户和捐赠者，为他们提供信息和咨询服务，并通过制定慈善机构的”标准，对机构进行审议并出版报告。虽然慈善机构和其他非营利组织并不需对其给予任何关注，但许多机构还是自愿服从他们的“管理”，因为私人捐赠者、募集资金的机构、政府部门以及媒体都会对这些机构的评估结果给予极大的关注。,最后，对非营利组织的社会监督还需要社会的舆论监督和媒体监督。这在一些科技先进、媒体开放的国家尤其明显。非营利组织和其他组织一样，声誉作为一种无形资产，对组织的发展极为重要，但是良好的声誉必须要经受住社会舆论的监督和媒体监督的考验。实际上，许多非营利组织的问题都是被新闻媒体披露出来的。,(四)非营利组织的行业监督各国的做法，非营利组织的行业管理和监督主要具有这样几个特征:从监督的形式来看，有第三方的独立监督和行业监管;从监督的方式来看，有制定共同遵守的道德标准和服务标准、进行独立的审计和鉴定、评估非营利组织的服务和项目、资格的审查和认证、信息的公开和披露等;从监督的功能来看，不仅有利于淘汰社会公信力较差的非营利组织，而且有利于促进健康的非营利组织更好的发展，另外更重要的一点是节约了监督成本，避免了政府规治过多带来的种种弊端。下面从监督形式的角度对国际上非营利组织之间的监督进行介绍。,l、第三方独立进行的审计和鉴定。独立的第三方是指那些不直接从事向公众提供专项业务服务的非营利组织，它们制定标准，对其他非营利组织的工作和项目进行评审，确认或否定其他非营利组织的自我评估。有些这种组织在美国被称为“看门狗”组织，如华盛顿非营利研究与咨询机构，其工作任务就是来监督其他非营利组织的活动，并对一些组织加以评估。,2、行业监管侧.这里所说的行业监管主要指同类的非营利性组织通过自发联合组织起来的联合会、全国性协会或者行业性社团等，对同类会员单位进行的监督和管理。行业监管的优势是依靠非营利组织自身的力量对组织行为进行监督，节约了监督成本，弥补了政府与第三方评估的不足。通常，联合会、全国性协会和行业性社团制定共同遵守的道德标准和行为规范，规范行为，提升同类非营利组织的社会公信力，维护会员共同的社会形象。例如，在美国，红十字协会制定详细的管理规则，分会必须遵守统一的标准要求。在法国，约有50个法国机构是法国慈善委员会的会员单位，该机构己制定了非营利组织的道德准则。,(五)非营利组织的自律1、改进内部治理结构。许多国家的非营利组织机构往往采取董事会领导决策下得最高经理负责制。前者侧重决策和资源开发，后者侧重具体管理和公共服务的提供。董事会是最高的决策机构，代表公众利益度对组织进行监管，最重要的职能在于战略决策以及选择和监督经理人员。由于特殊地位以及较强的信息优势，董事会的监督是强有力的，可以制定相关组织章程，批准计划和预算、评价管理效能，然后基于业绩或能力的考核，对经营者的任免有最后的决定权。加强董事们的监督效能，应当从这样几个方面实施严格的监管(1)一个组织的目标是否与它的财力资源相一致?(2)组织的行为符合代际公平的标准吗?(3)可供支出的资金与实际支出的资金匹配吗?(4)组织的发展是否具有可持续性?,2、完善运行程序和规章制度。各个国家都有不同的管理机制，但是西方非营利组织的发展起步较早，相对中国而言，各种制度和规范较为完善，从而有效的预防和控制了各种违规行为。例如，许多国家的非营利组织在战略管理、财务管理、人力资源管理、志愿者管理、项目管理、营销管理、筹款管理、信息资源管理以及绩效评估等方面都建立了相对完善的规章制度。尤其以财务活动为重点，从制度上、技术上等各个方面确保董事及管理者正确有效地行使职权，而不是滥用职权。制度的完善使得非营利组织的运行程序呈现公开透明的特征，各种信息能够及时的向公众公开，消除暗箱操作，非营利组织和政府、社会之间相互信任、关系融洽。,3、强化组织信念和使命。非营利组织的起源本身就蕴含了为公共利益奉献的信念和使命，这正是非营利组织的根基和灵魂，引导着非营利组织的健康发展。明确、崇高的公益使命和信念是非营利组织文化的核心价值。强化组织的信念和使命，能够把非营利组织的价值观内化为组织成员的价值观，规范、引导非营利组织在健康的轨道上运行。西方国家在强调个人自由和法制的同时，非常重视道德具有的监控作用:道德具有导向性和约束力。道德一旦内化为人的价值观和行为规范，像过滤器一样把假公济私、哄瞒欺诈等腐败动机过滤掉，极大的激发人的主体性，全身心的为社会公益服务。,实践经验,2007年月日，名慈善监督员在重庆走马上任，为的是加强对重庆慈善资金的监管力度，助力“阳光慈善”。首批受聘的名监督员主要由市人大代表、政协委员、企业捐赠代表和新闻工作者组成。除了对慈善总会进行监督外，监督员还将对受赠方的情况进行监督。重庆慈善总会常务副会长冯秀文表示，监督员上岗后，将联合各区县的慈善分会对每个受赠方入户调查，落实清楚后再发放善款，把过去事后追善款变成事前核实再发款。,据了解，年重庆市慈善总会共筹募到账资金万元，区县慈善会筹集资金8849.5万元，有个区县的贫困群众受到救助，其中“为希望续航”助学活动全年共资助了名贫困大学生。“民间并不缺乏慈善捐赠的爱心和意愿，要多加以引导和利用。”从重庆市慈善总会会长程贻举手中接过慈善监督员的聘书后，来自民间的志愿者张世文激动地说。另一位监督员高沙飞也表示，慈善组织在资金的内部管理上应该加强透明度，让老百姓明白资金的使用去向；同时需要加强与捐赠人的沟通，把捐款的用途、效果积极向捐赠人反馈。,据重庆市慈善总会常务副会长冯秀文介绍，慈善监督员由重庆市慈善总会聘任，每届聘期年，其主要职责是对慈善组织进行监督，了解并反映其执行慈善法律、法规、政策和项目披露制度的执行情况；及时反映和帮助出谋划策解决慈善热点问题。据悉，今后重庆慈善总会开展的各项重大活动，均需监督员协商通过。年，重庆将进一步健全慈善监督员制度，进一步作好捐赠救助工作。,