公共事业管理概论课件第四章公共事业管理中的组织.ppt

第四章 公共事业管理中的组织,学习要点：政府与公共事业管理非政府组织与公共事业管理事业单位与公共事业管理,第一节 政府与公共事业管理,在现代社会生活中具有举足轻重地位的政府，其内涵是什么？其基本属性是什么？其基本职能又是什么？,一、政府概述,1、政府的产生中国历史上“止争论”墨子和韩非等西方历史上自然论 亚里士多德社会契约论 霍布斯、洛克和卢梭社会分工论 摩尔根,马克思主义马克思主义认为，人类进入原始社会后期，随着生产力的提高，产品有了剩余，私有制开始出现，以占有剩余产品和社会财富多寡为界，阶级也随之产生，氏族部分公共组织逐渐变为奴隶主的统治机构，并进而发展了一套专门管理社会公共事务的国家机构，国家开始产生。,2、政府的涵义 所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。广义上的政府：立法、行政和司法机关 狭义上的政府：国家行政机关 公共事业管理中的政府，主要是行政机关，即狭义的政府,3、政府的基本属性 政府的基本属性：阶级性和社会性 所谓政府的阶级性，是指政府实施国家阶级压迫功能，即指政府通过暴力机器消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权。所谓政府的社会性，是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务进行的管理。,4、政府的基本职能和特性,所谓政府职能，是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，通俗地说，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要内容。政府职能作为国家基本职能的一个重要组成部分，是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政权力来实现的。政府基本职能具有下述特性：第一，整体性。第二，适应性。第三，差异性。第四，统一性。,（二）政府与市场的基本关系及现代市场下的政府职能,1、政府与市场的基本关系区别：政府是一个人为设计、集中决策、分层管理的组织，而市场是一个自发形成、分散决策、自由竞争的组织体系。市场方式即市场经济，政府方式典型的例子就是计划经济。联系：市场与计划有所长所短，必须在市场经济的基础上把市场机制和政府作用结合起来。,一般来说，在政府与市场关系中界定政府职能的主要依据是市场失灵或缺陷。市场失灵或缺陷的主要表现是：垄断、交易成本过高、经济活动的外部性、不公平、难以全面实现社会共同利益等。必须注意的是，“市场失灵”可以靠政府去弥补、纠正，但政府代替不了市场。在许多情况下，市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决，即使能解决也不一定比市场解决更有效率。,所以，应确立政府与市场的良性互动的基本观念。一方面，政府通过立法和行政手段，发展和扩大市场的作用；另一方面，市场力量在改善政府功能上有其重要作用，如在国家控制的公共领域引入市场竞争。,必须政府去做的事务：（1）提供公共产品，如国防、治安、教育、文化、制度等。（2）消除外部效应。政府通过补贴或直接投资、直接管制来实现。（3）调节收入及财产的再分配，通过财税及社会保障制度来实现。（4）维护社会与市场秩序。,2、现代市场经济下的政府职能,（1）政务管理职能。即政府进行政治事务的管理。（2）经济管理职能。指政府对社会公共事务层面上的经济事务进行管理。（3）社会事务管理职能。指政府对狭义的社会公共事务进行管理。,政府的具体职能：,（一）政府是公共事业管理的主体 1、政府的基本属性和基本职能，从根本上决定了政府是公共事业管理的主体。政府作为公共事业管理的主体的客观要求和必然表现：第一，现代市场经济条件下公共需求扩大对管理的需求，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府。第二，市场经济条件下公共事务管理的法制化、规范化趋势，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府。,二、政府在公共事业管理中的地位,2、政府是公共事业管理的核心 政府作为公共事业管理的主体，在整个公共事业产品的生产和提供过程中，其作用和效果是基础性和决定性的。这表明政府是整个公共事业管理的核心。其一，政府在一定的公共事业管理模式形成中起着关键的作用。其二，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。其三，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。其四，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。,公共事业管理主体示意图,非营利组织,政府,事业单位,一定的企业,三、公共事业管理与当代中国政府社会管理改革,所谓政府的社会管理，其基本内涵是指政府以社会公平和公正为首要目标，通过制定系统的专门的社会政策和法规，对社会进行必要干预和控制的过程。这里的社会，主要是指与国家（政府）相对的一个领域，即通常所说的公民社会。第一阶段:新中国成立至改革开放以前 第二阶段:党的十一届三中全会以来至二十世纪九十年代 第三阶段:二十世纪八十年代至今,(一)社会管理改革是当前我国政府管理改革的重点和急需,政府的社会管理改革：管理理念上，由社会控制转向社会服务管理内容上，从泛化结构转向分化结构管理模式上，从体统的残补模式转向制度模式,（二）公共事业管理体制的建立与公共事业的发展直接推动政府社会管理改革的深入,现阶段我国政府的社会管理改革应当注意以下方面：第一，确立改革目标。第二，树立市场和服务观念，转变管理者的指导思想。第三，进行社会管理方式的转变，即应以公共事务管理社会化和市场化为方向，引入竞争机制，提高服务质量。第四，积极推行“政事分开”，进行事业单位改革。第五，大力培育和管理好非政府组织，促进社会发育，为政府社会管理方式改革和构建以政府为核心的公共事业管理体制提高保证。第六，加快社会公共事务管理的法制建设，实现依法进行公共事业体制的建构和管理。,第二节 非政府组织与公共事业管理,一、非政府组织概述（一）国家与社会的关系1.国家与社会关系思想中的国家、社会的基本内涵 政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，代表着国家，因而国家与社会的关系在现实中最直接的表现为政府与社会的关系，所以，国家与社会的关系通常也称为政府与社会的关系。,那么,国家与社会关系中的社会是什么?,一般所说的社会,是指以共同的物质生产活动为基础而相互联系的人们的总体,是人们交互作用的产物,即一定的经济基础和上层建筑构成的整体,它包括政治、经济、文化等人类活动的全部领域。而国家与社会关系中的社会，是一个特定的、与国家相对的概念，相当程度上是作为国家的对应物而存在的。这一社会概念来自西方，在英语中以civil society 表示，是指在一个国家领土范围内的居民及其群体的非国家组织与关系的总和。公民社会是指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。,国家与社会关系的思想产生于西方社会，以洛克等为代表的市民阶级关于国家与社会关系的思想。基本内容：社会是一个先于政治、外在于政治的独立领域，它由许多相互的生产、交易、消费行为和私域构成，它有自己的内在规则，不受外界影响。这一思想的基本指向，一是捍卫个人权利，二是社会可以不需要国家权威干预自己、管理自己。,2、国家与社会关系的基本思想内涵,现代公民社会思想：一是强调社会自我管理，不受国家干预或侵犯，即有消极的自由的同时，也强调公民社会有参与国家事务、影响国家政策的权利，即有积极的自由。二是现代公民社会思想中强调公民社会与国家存在合作互补关系。,洛克简介：,约翰洛克（16321704），英国哲学家，同时也是第一个全面阐述宪政民主思想的人，在哲学以及政治领域都有重要影响。1689到1690年写成的两篇政府论是洛克最重要的政治论文。第一篇是对罗伯特费尔默爵士的先祖论即论国王之自然权的反驳。洛克有效地驳斥了费尔默的君权神授的主张。在第二篇中洛克主张统治者的权力应来自于被统治者的同意，建立国家的唯一目的，乃是为了保障社会的安全以及人民的自然权利。当政府的所作所为与这一目的相违背的时候，人民就有权利采取行动甚至以暴力的方式将权力收回。洛克第一次系统地提出“天赋人权”学说.他把在英国革命中提出的各种基本要求概括为自由权,生命权和财产权,并把它们说成是天赋人权.,3、社会自我管理及其国家与社会的良性互动,公民社会的自我管理，实际上就是公民社会中的各部分通过市场互动自我建设、自我协调、自我联系和自我整合，形成一个有组织的公共体系、一个制度化的社会自治领域。公民社会的主要思想：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或幸他们的利益或价值。,理想状态：如果一个国家的社会结构是社会个体与政府之间存在一个健全的社会自我管理层，就能既沟通政府与社会各方面的联系，也能保证政府与社会各局其职、各负其责，避免政府管不该管的事务。政府与社会的关系即与公民社会的关系，实际上就是与这一社会自我管理层的关系。政府与社会的良性互动，将极大地促进社会的政治、经济和文化等各方面的发展。,国家 社会政府 社会自我管理层,政府与社会的关系表明，社会中介组织是公民社会内部事务管理的承担者。社会中介组织对公民社会的自我管理，主要是通过向上（即国家）表达公众要求，维护公众的权益，又向下通过经营盈利性事务，或承担公益性事务服务于公众的需求，同时，还向社会转达信息，沟通政府与社会各方面的联系。社会中介组织以盈利与否为标准，可以分为盈利性中介组织和非盈利性中介组织。,4、社会自我管理的事务类别划分及其与公共事业管理的关系,盈利性社会中介组织的含义所谓盈利性社会中介组织，是指以盈利为目标从事社会管理或服务工作的中介组织，如职业介绍所、证券交易所、律师事务所、会计师事务所、审计事务所等。非盈利性社会中介组织的含义所谓非盈利性社会中介组织，即不以盈利为目的从事社会管理或服务的中介组织，如各种志愿者组织、失业救济基金会、环保协会，以及非营利的教育、卫生、科学、文化机构等，另外，非营利的律师事务所等也属于这一中介组织类别。,（二）非政府组织的概念及其特征 1、非政府组织的概念 所谓非政府组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利的社会组织，显然，社会组织中从事社会公共事务管理和服务的非营利的社会中介组织，就是非政府组织。2、非政府组织的特征 一是组织性，也称正规性。指必须具有正式注册的合法身份，有法人资格，即民事责任能力，而在组织内部，则有成文章程、制度，有固定的组织形式和人员。二是民间性，又称非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隶属于政府或受其支配，在体制上是独立于政府的，而且，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。,三是非营利性。指组织不以营利为目的，不进行利润分配。四是自治性。指有独立的决策与行使能力，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织。同时，能够进行组织的自我管理。五是自愿性。指成员参与组织，以及组织的资源集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。六是非政治性。指组织的目标和手段在服务社会上高度统一，不参加竞选等政治活动，即不是政党组织，社会领域是其活动范围。七是非宗教性。指不开展传教等宗教活动，在组织目标和活动中都不具有宗教色彩，是非宗教组织，从而区别于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教组织。,二、非政府组织在公共事业管理中的地位和作用,（一）非政府组织在公共事业管理中的地位和作用 1、非政府组织在公共事业管理中的地位 非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成部分且是公共事业管理的主体。非政府组织是公共事业产品生产和提供过程中的必然参与者。公共管理的社会化和市场化：明确政府的核心职能；公共服务尽可能交由社会组织；部分公共服务领域交给私营部门经营。概言之，就是发挥社会力量在公共服务和管理中的作用社会事业由社会办。,1984年洛杉矶奥运会,奥运会的花费是巨大的。如1972年，慕尼黑花了10亿美元；1976年，蒙特利尔花了20多亿；而1980年，莫斯科竟花了90多亿美元左右。尤伯罗思任主席后，面临的第一个难题是经费源。1984年洛杉矶采取了如下主要措施：与企业集团订立资助协议；出售电视广播权和比赛门票；压缩各项开支，充分利用现有设施，尽量不修建体育场馆；不新盖奥林匹克村，租借加入两座大学宿舍供运动员、官员住宿；招募志愿人员为大会义务工作等。本届奥运会原计划耗资5亿美元左右，后来不仅没有出现亏空，而且有盈余。,志愿者,2、非政府组织在公共事业管理中的作用,第一，非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也就是公共事业管理的必然主体。第二，非政府组织能提高公共物品的供给效率。第三，非政府组织能较好地满足社会多元化的需求。此外，如从整个现代社会运行来看，非政府组织作为公共事业管理的主体，还具有扩大就业渠道，增强社会保障制度能力，以及提高公民民主意识，增加社会公民化程度等作用。,三、当代中国公共事业管理中的非政府组织,（一）我国非政府组织的兴起 伴随着建立社会主义市场经济改革的展开和深入，回应着新型公共事业发展，我国的非政府组织应运而生，承担起了特定的公共事业领域中的公共服务和管理任务。实践表明，传统的政府以行政方式对社会的全面管理方式已不适合新型公共事业的发展，而政府让出的空间也难以全部交给营利性企业，市场缺陷不能全部通过政府来弥补，而政府缺陷同样也不能全部通过市场来解决，在政府和企业领域之外的事务，需要社会自己的组织来承担。,第一、非政府组织自身存在的问题方面：一是身份不清。二是非政府组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性。此外，还有一些组织传播封建迷信，滋生不稳定因素。第二、与非政府组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境方面：一是在对非政府组织的基本政策的实施一定程度上存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象。二是与包括非政府组织在内的整个民间组织相关的法律过于简略、薄弱。,（二）当前我国非政府组织的不足,（三）我国非政府组织改革发展的基本取向,一是在社会领域推进“政社分开”革命；二是重点在资金方面进行必要的资助。,第一，从培育非政府组织来看，现阶段政府有两项主要的工作：,第二，从加强对非政府组织的监督管理看，现阶段政府要重点抓好两方面的工作：一方面，是逐步完善有关非政府组织的尤其是其活动的民事法律法规。另一方面，是在逐步完善有关法律法规的过程中,通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，将监督管理的重点放在过程管理上，对非政府组织运行的规范化及质量进行监督。,第三节 事业单位与公共事业管理,一、事业单位及事业单位管理体制概述（一）事业单位的基本界定、类别和特征 1、事业单位的规范性定义 国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。,（1）教育事业单位（50%）（2）卫生事业单位（17%）（3）农业事业单位（4）科技事业单位（5）文化事业单位（6）体育事业单位,2、事业单位的类别：,（7）城市公用事业单位（8）交通事业单位（9）社会福利事业单位（10）机关后勤服务事业单位（11）社会中介事业单位 此外，还有气象、环境保护、质量技术监督检 测、知识产权保护以及银行监管、证券监管、保险监管、电力监管等各类独立监管单位。,3.事业单位的主要特性：第一，服务性 第二，公益性 第三，实体性 第四，公有性4.新的事业单位供给方式,（二）事业单位管理体制的基本内涵与特点,1、事业单位管理体制的基本内涵 事业单位管理体制，是为了有效地对事业单位进行管理，使之更好地提供事业产品即必须的公共服务，保障和发展公共利益，国家通过相关的法律法规等而形成的一整套有关政府对事业单位进行管理的各种制度和行为规范的总和。,2、事业单位管理体制的特点 这里所说的事业单位管理体制，主要是指计划经济体制下形成，并且目前虽经一定改革但总体上还保留其特征的事业单位管理体制。特点表现为以下三方面：其一、政府办事业，即事业单位主要由各级政府及其工作部门直接举办；其二、政府管事业，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府直接控制；其三、政府养事业，即经费开支均由国家财政拨付。,3、事业单位管理体制下事业单位运作的特点,第一、事业单位活动的非经济性和政治性；第二、事业的活动由国家直接负责；第三、事业单位经费由国家财政供给；第四、整个事业单位系统具有行政性。,二、事业单位改革的必要性及改革的目标取向,（一）事业单位及其管理体制改革的必要性 1、现阶段事业单位在社会经济生活中的地位 目前，事业单位仍然是我国提供科教文卫等公共服务的主要承担者。事业单位也是我国人才的最重要的集中地，是实施科教兴国战略的重要阵地。2、事业单位本身存在的问题（1）事业单位经费支出大，人头费比例高，使国家财政负担十分沉重。（2）社会效益不高，官僚作风严重。（3）与经济建设结合不紧密。（4）内部机制不活。,“60%的人才，1/3的国有资产，国家预算开支的1/3，贡献才5%-10%，和企业的贡献没法比，效率是很低了，不改怎么行？”吴江.不能向市场一推了之.南方周末，2004.4,3、事业单位管理体制存在的问题,（1）投资主体单一;（2）布局结构不合理;（3）政事不分的格局没有打破，管理手段不适应。,（二）事业单位改革发展的目标取向,1、改革开放以来事业单位管理体制改革的简单回顾与改革有待深入的原因分析 第一，由于同时期的政府社会管理改革以及社会非政府组织的改革没有同步，社会长期形成的对“事业”的思想的转变也要有一个过程，第二，更主要的是因为在实际改革中出现了目标不明、盲目扩大产业化、法制不全、配套措施滞后等，相当程度上无法打破政事不分的格局。第三，对事业单位涉及领域产品属性的简单化定位。即将这些产品简单地定位于完全纯公益的产品，或者是视为市场商品。,2、事业单位改革的目标定位,第一，事业单位的社会化。事业单位的社会化有两层基本含义:其一、社会事业社会办。其二、资源配置和服务的社会化。第二，事业单位运行的法制化和民主化。,三、事业单位改革的基本原则和分类改革,(一)政事分开的基本要求 所谓政事分开，从根本上说，是要解除政府与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，但具体事务则完全由事业单位自主解决，同时，要根据中央有关取消事业单位行政级别的精神和指示，有步骤地取消现行事业单位的行政级别。在这一基础上，重点进行政府和事业单位的职责分开、管理方式及手段分开工作。,其一、职责分开。职责分开的主要内容，是指原来在政事一体化的情况由事业单位承担的政府行政职能，应交回政府由政府承担，而原来各级政府机构承担的一些技术性、服务性的工作，则可以交给事业单位去完成。其二、管理方式及手段的分开。主要是政府行政主管部门对事业单位实行简政放权，对事业单位在宏观上按有关法律进行行政监督管理，而在事业单位的人事、工资、计划、编制、财务、项目、职能等方面事务的具体运行上，由事业单位自己管理。,(二)事业单位的分类改革,在以政事分开为基本原则进行事业单位改革，要对不同特点的事业单位采取不同的措施，进行分类改革：第一,具有非政府公共机构性质的事业单位。这类事业单位在解除与政府行政管理机关的直接隶属关系的同时，政府应通过立法，一方面进行全额拨款，并在经济发展的基础上逐步加大公共财政对其的扶持力度，另一方面进行必要的行政监督。如社会科学联合会、社会科学院、基础理论研究所、图书馆、博物馆、计划生育协会等。,第二、具有一定经济效益的公益性的事业 单位。对这一类事业单位，政府仍需通过差额拨款进行资助，其经济上的收入应收支两条线。同时，应通过相当法律进行非营利公共组织的严格管理，避免其由公益性变为营利性，改变其作为社会公共组织的基本性质和宗旨。如养老院、大专院校、中小学校、医疗卫生单位、疗养院、考试管理中心等。,第三、具有生产经营性和能力的事业单位。对这些事业单位总体上应使其企业化，让其自收自支。但总体上仍需将其纳入公共事业管理的范围,必要时还需给予适当的财政补贴或政策支持。如广播电视台、报纸、刊物和出版社、声调公用事业方面的市政管理、房产管理、园林设计等单位，以及种子站、科技服务中心等。,