公务员晋升制度.ppt

公务员晋升制度,国家公务员职务晋升制度是指按照一定的标准和法定的程序，通过考试和考核等方法，从现有的人才储备中选拔优秀人才晋升到政府机关担任公务员职务，并与其建立公务员权利和义务等法律关系的行为。这一制度的建立和推行，将逐步消除职务晋升工作中的弊端，有利于优秀人才脱颖而出。,西方国家公务员晋升制度,(一)西方国家公务员晋升制度及其操作程(二)西方国家公务员晋升制度的基本理念,西方国家公务员晋升制度及其操作程序,1、美国公务员的晋升制度2、英国公务员的晋升制度3、法国公务员的晋升制度,美国公务员的晋升制度,为了破除政府行政人员晋升中所存在的政党分赃制弊端，1938年，美国文官委员会制定了统一的晋升制度。美国文官的晋升制度是功绩晋升制，即以公职人员的工作能力与工作业绩作为职务晋升依据的晋升制度。,(1)晋升理念，强调功绩制原则。主要有两条：一是行政人员的晋升只根据能力、知识和技能而定；二是所有雇员和求职者，不论党派、种族、肤色、宗教信仰、国籍、性别、婚姻状况、年龄或残废程度，在人事管理上均应受到公正合理的待遇。,(2)晋升依据，以晋升考试与业绩考核为依据。晋升考试是美国文官晋升制度中的重要环节。其具体业务由专门的文官委员会承担。文官委员会可打破各机构界线，自行主持晋升考试；各机构也可依规自己举行晋升考试，但文官委员会要派人监督。业绩考核在美国文官的晋升中同样发挥重要的作用。当然，这种重要作用的发挥是以美国文官制度中已健全科学完善的业绩考核体系为前提。,(3)晋升程序，按高级和中低级职位实施分类管理。第一类，高级行政职位群(SES系列)的晋升程序：第一，各机关运用行政主管选任委员会对符合条件的申请者以口试、演作试、无领导小组讨论等方式进行评审，提出任用建议；第二，人事管理局运用资格审查委员会对任用建议名单进行管理性资格审查，审查合格者发给合格证书；第三，被初次选任为SES职位的公务员需经一年的试用期，但在SES系列中晋升的公务员不需要试用；第四，由所在机关给予正式任职。,第二类，中低级行政职位群(第15职等以下公务员)的晋升程序：第一，公布职位空缺；第二，由人事部门代表和相应部门和职等的公务员代表组成评选委员会，对符合最低资格条件的候选人(或申请人)超过限度资格条件部分的资格和条件加以评审，列出适当比例的候选对象；第三，评选委员会(也可以委托社会上的人员测评专业机构)对候选对象进行为期13日的集体测评。所用方法有工作模拟练习、管理游戏、问题测验、模拟面谈等，对由非主管晋升主管职位的或跨职系晋升的，可以同时使用笔试进行检测，对晋升高级人员的，还要进行心理、情绪、性格和精神状态的测验。根据各项测评的综合分数排列顺序，按照1：3或1：5的比例列出最合适晋升的人选；第四，由机关首长决定晋升人员，并开始试用或给予正式任职。,英国公务员的晋升制度,(1)晋升制度的主要内容。第一，建立了“开放结构”晋升模式，打破行政人员和专业技术人员以及外交人员之间、公务员团体和其他社会团体之间传统上的壁垒界限，拓宽了次官以上高级官员的晋升渠道，强化了中、高级公务员在晋升中的竞争意识；第二，创立“行政见习官制度”，给优秀的青年人提供“越级晋升”的机会；第三，创设“机会职位”，实行中级职位的开放式晋升；第四，淡化资历和学历；第五，功绩晋升制被政府确立为主要的晋升制度。,(2)晋升制度的基本原则与规范。第一，决定晋升的权力由部长行使，不受任何机构的限制和侵犯，但晋升必须咨询晋升委员会的意见，只不过委员会的建议不具有法律约束力；第二，任何公务员对晋升有关的事都有发表意见的权利；第三，晋升的指导思想是提高工作效率，所以“晋升”必须以“胜任”为条件，以年终考绩报告为依据；第四，例行性质的职位应注重年资，管理职位应以功绩和能力为晋升标准；第五，凡依仗关系取得晋升资格的，应取消其资格。,(3)晋升制度的操作程序。第一，高级公务员的晋升程序。英国开放结构中的高级公务员晋升由管理与人事局办理。其基本程序为：首先，管理与人事局的常务次长和首相根据职位的资格要求和拟晋升人员的考绩结果共同商量提出初选对象；其次，高级任用评选委员会对初选人员进行面试考查，根据面试成绩提出拟晋升人员的建议名单，报首相审批；再次，首相作出最后的晋升决定，然后以英王的名义任命。第二，中低级公务员的晋升程序。英国助理次官以下的中、低级人员的晋升由各部负责办理，具体事宜由各部的人事机构负责。为防止部长和常务次长专断，各部一般在其人事机构内设晋升委员会，负责提出晋升意见和报告。具体的晋升程序是：首先，缺额通知；其次，资格和考绩审核。因为英国公务员制度要求主管在每年的考绩表上评定工作成绩等次并写出是否适合晋升的评语；再次，面试。晋升委员会对审核合格者进行面试，根据面试成绩以报告形式提出晋升意见和拟晋升名单报人事部门或常务次官审批；最后，任职。以部长令的形式对被批准晋升人员发布任职令。,法国公务员的晋升制度,法国公务员按层次高低分为A、B、C、D四类。A类层次最高，依次顺降，D类层次最低。每一层次下又分为若干职称，每一职称下同样又细分出若干级别。法国公务员的晋升分晋级和提职两种。,(1)晋升原则。法国公务员晋升的原则主要包括以下四条：第一，平等原则；第二，公开原则，即晋升时间、条件、职位、方式、程序、考试成绩、考核结果和晋升名次等都要在一定范围内公布；第三，法治原则，即公务员晋升条件、方法、程序和不服申诉等都有严格的法律规定，不能由行政首长主观随意决定；第四，逐级原则，即公务员每次晋升必须按照法律规定的职类和职称(职级)的各个层次逐级进行，不能越级晋升。,(2)晋升方式。法国公务员的晋升包括三种方式：第一种，职类晋升(升类)。D到C、C到B、B到A，需参加竟争考试；第二种，职称晋升(职级晋升)，以年资、功绩和考试成绩为基本依据，就是说公务员不仅需要具有较长的任职年资，较优的工作绩效，而且需要经过考试和严格的选拔程序才有可能晋职。晋职在本质上是一种考试晋升；第三种，工资晋升，以年资和考核结果为基本依据，就是说年度考核结果合格的自然晋资。晋资本质上是一种年资晋升。,(3)晋升考试。法国公务员的晋升考试分为两种形式，即公开竞争考试和限制性竞争考试。按照规定，公务员由B类升入A类，必须参加公开竞争考试，内、外部人员公开相互竞争；公务员由C类升入B类和由D类升入C类，必须参加限制性竞争考试，即具有升类资格的在职人员参加考试，在内部人员之间展开相互竞争。法国公务员的升类考试竞争异常激烈，最后晋升人数与参加考试人数的比例通常在I：3和1：10之间。一般说来，职类越低，竞争越激烈。,(4)晋升程序。法国公务员的晋级与提职遵循不同的程序。第一，晋级，即级别晋升，也就是在公务员职称不变的情况下提高其级别。级别晋升主要看资历，即公务员服务达到一定时期，根据职业的差别、鉴定的优劣进行综合考察，够条件的就自动升级。晋级的主要标志是工资增加。第二，提职，也就是将公务员的职称提高。提职主要按下列方式进行：选拔方式。由行政领导决定提职名额，并根据公务员近3年的鉴定，拟出候选人名单。再由对等委员会成员组成的晋升委员会逐个审议，提出意见。行政领导和对等委员会协商确定提职名单。业务考核由考试委员会阅卷打分，并参考公务员的个人档案提出评语。按评语好坏确定提职名单。,西方国家公务员晋升制度的基本理念,综合西方国家公务员晋升制度的制度规范，我们发现这些国家政府在设计其自身公务员的晋升制度时，一般都考虑到要使它们的晋升制度能体现出如下精神或理念：,1、确保公务员晋升制度的开放性,公共职位是公共资源，决不能被少数人所把持，所以必须尽量通过制度安排削弱拥有任命权者的自由裁量空间，淡化人治色彩，实施法治管理。而且，在晋升机会面前，信息必须公开、所有符合条件的申报者必须受到平等对待。,2、将竞争机制作为解决公共职位配置矛盾的核心机制,当有限的职位必须对很多人开放时，引入竞争机制来取舍就是最简单，同时也是最有效的办法。当然，在晋升制度中引入的竞争机制，其目标是要择优汰劣。,3、确保公务员晋升制度的公正性,作为政府行政机构重要激励手段的晋升，对广大公务员来说不仅意味着荣誉，而且还意味着利益，由是，竞争过程的公平性便至关重要。所以晋升的整个程序设计必须体现公正原则，比如独立司考等设计。,4、贯彻公务员晋升制度的能力本位导向,工作能力是晋升制度中竞争机制择优劣汰的依据。作为致力于为全体国民服务的政府，提供高质量、高效率的公共服务是它义不容辞的职责。因此，通过竞争机制的筛选功能逐级遴选出最能提高政府行政效率的能干的优秀公职人员是晋升制度存在的缘由。,5、运用针对职位特征的考试测评技术,考试与业绩考核是目前衡量一个行政人员工作能力强弱的相对科学、相对公平又相对成本较低的竞争择优手段。西方各国政府在晋升制度中基本都将考试成绩作为晋升的必经环节和重要依据。业绩考核固然是一个人工作能力大小的现实体现，但由于政府行政工作业绩衡量的难度相对较大，所以各国在自身公务员晋升制度的设计中是根据其业绩考核制度的科学与完善程度来确定它在决定一个人晋升依据时的重要程度。,中国公务员晋升制度,中国不实行“政治和行政”二分法，因而公务员队伍也就不实行“两官分途”，所有公务员(包括领导干部)晋升途径在大体上是有相似性的,并且也有相互交叉的部分。因此，我国党政领导干部的竞争性选拔，既不同于西方国家政治家的外部政治市场化竞争，也不完全等同于业务类公务员的“功绩制”晋升，而是一种“体制内”的自上而下地考核和选拔机制，并在其中融入科学化和民主化的因素，以保证党政干部的高素质和专业化，以及整体队伍的稳定性和连续性。其次，基于对渐进式民主化进程的掌控和社会稳定的考究，我国的晋升制度开始于中央领导下的基层探索和局部试点。在全国的公务员晋升和地方性的晋升制度中，现行最为适用的四种晋升途径为：社会上公开选拔适合的干部人选、原公务员通过竞争上岗晋升至更高的职位、原部门或单位推荐委任人员补充到上级职务以及经过相应程序后直接晋升。,我国公务员晋升各种主要途径的所占比例如图所示：,由上图表可知，在我国现行公务员晋升制度中，公开选拔所占全国公务员晋升选拔的52.6%，而竞争上岗的比例也高达32.2%，来自国家公务员局的数据显示，公务员法实施的5年中，我国每年职务得到晋升的公务员中，公开选拔和竞争上岗方式所占比例已经超过五成，在一些地方、部门中,竞争上岗已成为选拔任用公务员的一种常态方式2。据了解,到2015年,我国通过竞争性方式晋升公务员的比例每年将不低于三分之一。其它晋升方式也在整个公务员晋升体系中占据着不可忽略的地位。,(一)我国公务员现行晋升制度的基本架构,非公务员转正的制度1、选调生 选调生是各省区市党委组织部门有计划地从高等院校选调的品学兼优的应届大学本科及其以上的毕业生的简称，这些毕业生将直接进入地方基层党政部门工作，作为党政领导干部后备人选和县级以上党政机关高素质的工作人员人选进行重点培养。选调生也属于公务员系统，是公务员晋升的一种特殊形式。2、劳务派遣按资历提升转正 通过民主推荐相应人员，确定考察对象，通过组织的考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；按照管理权限讨论决定晋升人选；最后按照规定履行任职手续。,原公务员晋升至较高职位的制度,1、根据晋升人员的选拔办法，分为：（1）委任晋升制：指公务员的晋升不需要由专门的机构进行考试和评议，而是根据行政首长或有任命权限机构的任命获得职务晋升。（2）考试晋升制：指公务员通过竞争性考试，以考试成绩作为依据的晋升制度。（3）招聘晋升制：指公务员通过公开招聘，而获得晋升职务机会的晋升方式。（4）自荐晋升制：指公务员可以自己申请出任空缺的政府职位。2、根据晋升依据，可以分为：（1）功绩晋升制：以工作成绩作为公务员职务晋升依据的晋升制度。（2）年资晋升制：以公务员工作年限为依据的晋升方式。（3）越级晋升制：公务员工作成绩特别突出或工作能力特别强的，可以获得越级晋升的机会。3、根据晋升人员的来源，可以分为：（1）内部晋升：指职位空缺时，由本部门的行政首长或上级机关将本部门的公务员提升到空缺的职位上。（2）外部晋升：指本部门以外的公务员来补充本部门的职位空缺。,直接选聘：与符合条件的人员直接签订聘任合同1、原本职位被定为事业单位后，经过一定程序以及考核后直接转为公务员。2、选聘生在基层工作的经验达到规定要求后，通过相应考核及选报之后可获得事业编制成为正式公务员。3、调任就是公务员与公务员队伍以外的其他从事公务的人员的交流，实际上是让原来不具有公务员身份的人变成公务员的一种方式。主要适用于选拔担任领导职务或者助理调研员以上的非领导职务的人员，以及专业技术类和行政执法类中相当于助理调研员以上层次的非领导职务的人员。,(二)我国公务员现行晋升制度所存在的主要问题,1、晋升的职位少，而应考人数多 2010年10月26日18:00，2011年国家公务员考试报名正式结束。全国共有141万考生参与，实际参考人数90万人；全国31个区、46个城市、908个考点；137个招考单位、1.6万余岗位、录取率约为1.57%；最热门岗位考录比达到创纪录的49611。,2、官本位传统观念制约“官本位”就是以官权作为基本价值尺度衡量人的自身价值和社会地位，也就是把官权作为社会的中心。受传统任官文化的影响，“官本位”成为相当一部分公务员评判人生价值的坐标、领导干部晋升渠道、管理模式的单一化，无疑又为“官本位”的繁衍提供了土壤。“职务本位”的盛行，导致领导干部能“官”不能民、能上不能下，忙于个人升迁而不顾百姓利益，一些优秀人才则缺少提拔升迁的机会，积极性容易受到挫伤。本来晋升作为激发公务员潜能的一种手段，促使其能够利用好自己的权力去为人民服务，然而官本位等传统思想致使其从思想上产生腐败从而与晋升激励本来的目的背道而驰。,3、晋升途径中存在变相贿赂及裙带关系的不公平竞争 任人唯亲、“搞裙带关系”的腐朽封建思想对我国人民的影响至今依然存在，腐败的滋生导致公务员之间竞争不公平。实行公务员竞争的目的是为了选拔有能力的人，任人唯贤，然而部分思想觉悟不高、党性不强、原则性不强的人为了个人私利，任人唯亲，大搞裙带关系，这在客观上阻碍了竞争公正性的实现，对公务员竞争形成了很大的冲击。不少领导干部为自己的亲戚、朋友或亲信大开方便之门，利用手中的权力为他们的晋升铺路，或者是将他们放到身边工作，这样既为自己服务又方便以权谋私。在这种平的环境中,公务员可以采取不正当手段来取得工作声誉,一些能力平庸的公务员也能得到晋升。不可否认的是，在目前一些地方的公务员招考中，碍于各种各样的关系、情面人为干预的情况依然比较突出，从而由此衍生出的腐败也是必然存在的。最为大家所知的表现是现实中领导秘书的快速晋升。秘书以“近水楼台先得月”的优势逢迎领导，而领导也倾向于提拔自己的秘书，现实中很多秘书与其上级的政治生命紧密联系，甚至已经形成了微妙的利益依附关系。公务员队伍中候选人之间的公平竞争,是职务晋升机制充分发挥激励作用的基础,而我国现行的公务员晋升机制却恰恰削弱了这个基础。,4、公务员晋升机制的缺失 我国公务员晋升任用制度注意吸取了西方公务员选拔任用有关程序性的规定，考试录用过程关于招考、资格审查、笔试、面试、公布成绩等环节都有程序性规定，但有些重要的环节规定不是很具体，特别是职务晋升的一些关键程序、规定有弹性，如规定“晋升由领导集体讨论决定”，而领导集体是如何讨论决定，决定过程的程序如何，则未做可操作性的规定，程序不确定，就难以保证结果的公正，也就为滥用职权留下了余地。与此同时，公务员晋升机制也不够完善。一是现有的公务员队伍，一直存在“只进不出”、“出口不畅”等现象，公务员新陈代谢机制不健全是造成公务员队伍整体执政能力不高的客观因素；二是干部内部晋升程序中，群众参与权落实还不十分到位,没有做到完全公开透明,（三）调整与完善我国公务员晋升制度的对策建议,1、渐次确立干部晋升制度的“能力本位”2、切实建立一套完善的职位分类体系3、尽快研究开发出适应行政职位的考试测评技术4、努力构筑一套以结果和目标为导向的绩效考核体系5、逐步将干部晋升制度的开放化纳入制度化议事日程,参考文献,(美)马克G波波维奇创建高缋效政府组织(日)西尾胜行政学北京：中国人民大学出版社(美)詹姆斯w费斯勒等行政过程的政治公共行政学新论M中国公务员网新闻报道及统计数据舒放,王克良.国家公务员制度教程（第三版）M.北京:中国人民大学出版社,