国家预算与预算管理体制.ppt

政府预算和预算管理体制,第一节 政府预算第二节 预算管理制度的改革和建设第三节 预算管理体制概述 第四节 中国分税制改革,1,第一节 政府预算,一、政府预算概述 二、政府预算级次及预算管理权限三、政府预算的编制、执行和决算,2,一、政府预算概述（一）政府预算的含义（二）政府预算的特征（三）政府预算的类别,3,（一）政府预算的定义政府预算是政府的财政收支计划。它反映了政府活动的范围和内容，体现了一定时期政府的施政方针和要达到的政治、经济和社会发展目标。所谓“政府预算”，就是政府的收支计划。大致来说，对于政府预算定义可从以下角度去理解。1政府预算是一个政治预算过程可被看作是政治领域中寻求政治利益的政治事件。2政府预算是一个决策在必须做出决策时，经济分析能帮助人们评价相对的成本和收益。3政府预算是政府收支报告政府预算是对所期望政策的陈述，通过实际支出信息与预算的比较，判断政策是否被执行。,4政府预算是政府计划和政策的重要工具阐明了政府活动计划有关的资金量，体现了行政首脑的施政纲领。5政府预算是一种计划是针对一段特殊时期（通常是一年）的计划，和对这段时期内所需的资源做出的预测。6政府预算是一套数字、表格和图表7政府预算是资金的申请这一申请通常由行政首脑提交给立法机构或国会，其中包括对平衡支出所需的收入和其他来源的财力所作的说明。,政府预算是一定时期内，政府为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，即政府的财政收支计划，包括对所需资源和可用资源的预计，通常还要与过去一个或多个时期进行对比，并说明未来的需要。从形式上看，它是按一定标准，将财政收入和支出分门别类地列入的特定表格。从实际经济内容看，政府预算的编制，是政府对财政收支的计划安排；政府预算的执行，是财政收支的筹措和使用过程；政府决算，则是政府预算执行的总结。政府预算要经过国家权力机关的审批方能生效，因而又是政府的重要立法文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。,（二）政府预算制度的基本特征,1计划性政府预算的直接表现形式即政府为下一年度财政收支编制的计划。预测与实际是否相符并能否实现，取决于预测的科学性和民主化程度，也受预算执行中客观条件变化，以及预算管理水平和预算管理手段的影响，但提高预测性的准确度是第一位的。2归一性（统一性）所有的政府收入和支出，除了某些特殊的例外，都应当纳入政府预算，处于政府预算的约束和规范下。3公开性政府收支活动的透明性政府所有的收支计划和活动过程，除某些特殊的例外，都必须向立法机构和社会公众公开，接受立法机构、社会公众和社会舆论的监督。,4法治性 指是立法机构所通过的政府预算具有法律效力，违背政府预算就是违法行为，任何人违背政府预算都必须受到法律的追究和制裁。5年度性 起讫时间，通常为一年。预算年度有历年制和跨年制两种形式：历年制是按公历年。跨年制大致可分为以下三种主要的形式：（1）从当年4月1日起至次年的3月31日止英国、加拿大和日本等国（2）从当年7月1日起至次年6月30日止瑞典、澳大利亚等国（3）从当年10月1日起至次年9月30日止美国,（三）政府预算种类,1.单式预算V.S.复式预算1）单式预算 在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。其优点是把全部的财政收入与支出分列于一个统一的预算表上，单一汇集平衡，从整体上反映了年度内政府总的财政收支情况，便于立法机关审议批准和社会公众的了解，简便易行。主要缺点：没有把全部的财政收入按经济性质分列和汇集平衡，不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。,2）复式预算,复式预算是从单一预算组织形式演变而来的。其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集，编入两个或两个以上的收支对照表内，从而编成两个或两个以上的预算。政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目等经常性政务为支出对象。而资本预算主要以公债收入、国有资产收入等为收入来源，用于资本性支出。,复式预算组织形式的特点：,（1）区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和科学的宏观决策与控制。（2）经常预算和资本预算两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。（3）把国债收入作为资本预算的正常收入项目，使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。,2023/9/7,13,复 式 预 算 表（经常性预算表）,2023/9/7,14,复 式 预 算 表（建设性预算表）,2.项目预算V.S.绩效预算,1）项目预算（分项排列预算）是以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法，依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付的预算管理方法。2）绩效预算 是一种以目标为导向，项目成本为衡量标准，业绩评价为核心的一种预算管理方法。将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，将企业的成本、费用、效益分析用于政府公共支出部门，把市场经济的一些基本理念融入政府预算管理之中，从而有效地降低了政府提供公共产品的成本，提高了财政支出的效率。其目的主要是测量政府财政资金使用效率，以此作为政府资金安排使用的资料和信息。,3.增量预算V.S.零基预算1）增量预算指政府预算收支计划指标在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定。2）零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰，尽可能找出更好的方法，使未来年度的预算一开始就建立在一个科学、合理的基础之上，避免不必要的浪费。,4.其他分类方法（1）按照政府级次分类1）中央预算是中央履行职能的基本财力保证，主要表现中央政府的预算收支活动，在政府预算管理体系中居于主导地位。2）地方预算是保证地方政府职能实施的财力保证。（2）按照预算收支管理范围分类1）总预算2）部门预算3）单位预算,（3）按照预算作用的时间分类1）年度预算：指预算有效期为一年的财政收支预算2）中长期预算（也称中长期财政计划）：一般1年以上10年以下的计划称为中期计划。市场经济国家通常是编制5年的中长期计划；10年以上的称长期计划。（4）按照法律效力分类1）正式预算：凡政府依法就各个财政年度的预计收支编成预算草案，经立法机关审核通过后，即宣告预算的正式成立预算。2）临时预算：为解决预算成立前的政府经费开支，先编制暂时性的预算，作为在正式预算成立以前进行财政收支活动的依据。3）追加（修正）预算：正式预算在执行过程中，由于情况的变化需要增减其收支时，须再编制一种预算作为正式预算的补充。,政府预算是经法定程序批准的财政计划，是对政府财政收支实行的计划管理。政府预算编制是预算计划管理的起点，是预算计划管理的关键环节。政府预算需要按照一定的程序进行编制，还需要按法定程序进行审批。一个编制合理均衡的预算计划，是政府预算能否顺利实现的前提。,第一节政府和市场,二、政府预算级次及预算管理权限各级人民代表大会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级政府的职权监督与法律责任的规定各级财政部门的职责,20,政府预算即政府收支预算，一般来说，有一级政府就有一级财政收支活动主体，也就有一级预算。现代社会，多数国家实现多级预算，从而产生了国家预算的级次和组成问题。预算级次-按国家政权结构及行政区划划分,国家预算,中央预算,地方预算,自治区总预算,直辖市总预算,省总预算,省本级预算,省辖市总预算(自治州总预算）,市本级预算,区（县）总预算,本级,乡镇预算,我国预算法规定：国家实行一级政府一级预算，从中央到地方，共设立五级预算。我国预算体系图：,三、政府预算的编制、执行和决算,政府预算周期过程，起于一个财政年度的开始以前，而止于一个财政年度结束之后。世界各国的预算周期一般分为预算编制、预算执行、预算调整和政府决算四个阶段。,（一）政府预算的编制,1政府预算的编制机构和时间 政府预算的编制，是整个预算周期的开始。预算的编制工作基本上可以分为两大步骤，一是预算草案的具体编制，二是概算的核定。（1）由财政部主持预算编制工作（2）由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算。各国预算编制工作开始的时间不尽相同。我国的预算编制一般在财政年度开始前的一个季度。,2、政府预算原则：（1）公开性（2）可靠性（3）完整性（4）统一性（5）年度性,25,3预算编制的一般程序,2预算编制的一般程序,各部门、各单位具体负责编制预算。,政府最高行政机关决定预算编制的方针政策,财政部门的汇总和审核,4我国政府预算编制程序,（1）国务院下达关于编制下一年度政府预算草案指示，财政部根据国务院指示部署编制政府预算草案的具体事项。（2）中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，提出编制本部门预算草案的要求，具体布置所属各单位编制预算草案。（3）省、自治区、直辖市政府根据国务院的指示和财政部的部署，结合本地区的具体情况，提出本行政区域编制预算草案的要求。,（4）县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案，编制本级政府预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，按照规定期限报上一级政府。（5）财政部审核中央各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。（6）县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，予以纠正。,（二）政府预算的审查批准,世界各国批准政府预算的权力，都是属于立法机构。在市场经济国家中，批准政府预算的机构是议会。预算的具体审核工作是由议院中的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会来进行的，最后将审议意见交议院大会审议表决。我国实行人民代表大会的政治制度，宪法规定，各级人民代表大会有“审查和批准国家预算、预算执行情况的报告”的权力。,不同国家中的立法机关对于预算资源分配的方式有不同的偏好，并且受制于宪法中的许多条款。在整体上，这些不同的偏好和有关要求，会导致预算辩论过程中增加开支的倾向。限制预算辩论的规则：（1）预算进行表决的顺序；（2）立法机关修改预算的权力。为确保财政支出总额得到控制，许多国家的预算草案要进行两阶段表决：先是就预算总量投票表决，而拨款和部门间资源配置则放在第二阶段来投票表决。,（三）政府预算执行,1政府预算执行的任务（1）收入执行必须制定完善的组织收入的各项规章制度；根据政府预算收入计划和核定的季度执行计划组织收入，保证及时、足额入库。（2）支出执行政府预算支出的执行，是财政部门、上级主管部门和国家金库通过国家规定的办法，向用款单位进行拨付财政资金的分配活动。,（3）预算平衡预算平衡是相对的，不平衡是绝对的，组织预算平衡是预算执行中经常性的重要工作。财政部门要根据客观情况的变化，调整预算，组织新的预算平衡，保证国家预算收支任务的实现。这就要求在执行政府预算的过程中，缓解减收增支的矛盾，尽量减轻不利因素的影响。（4）预算管理政府部门为了确保政策目标的实现，一方面要建立一个良好的预算执行的控制程序，加强预算监督，严格执行预算管理制度，监督检查各地方、各部门，促使其正确地贯彻执行各项财政、财务、税收法令和制度。另一方面，将控制的重心转向预算绩效，要求支出部门和机构对预算资源使用的结果负责。,2政府预算执行的机构,政府预算的执行，是整个预算工作周期中最重要的环节。在我国，负责政府预算执行的组织领导机构，是国务院及地方各级人民政府。而各级政府的财政部门则是政府预算执行的具体负责和管理机构，是执行预算收支的主管机构，负责指导和监督政府各所属预算单位具体执行收支预算。政府预算收入的执行工作，由财政部门统一负责组织，并按各项预算收入的性质和征收办法，分别由财政部门和各主管收入的专职机构，政府预算支出由财政部门管理和执行，还有其他各职能机构.,对政府预算执行的监督，主要包括两个方面：（1）由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，即财政监督；（2）由立法机构或对立法机构负责的专门监督机构对预算执行的监督，即审计监督，其目的是监督行政机构是否依法执行预算。,（四）政府预算调整,预算调整按调整幅度不同，分为全面调整和局部调整。1全面调整指国家对原定国民经济和社会发展计划作较大调整时，政府预算也相应对预算收支的总盘子进行的大调整。它涉及面广，工作量大，实际上等于重新编制政府预算。2局部调整局部调整是对政府预算作的局部变动。（1）动用预备费（2）预算追加、追减（3）经费流用（4）预算划转,1,（五）政府决算,“政府决算”，是指经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，是政府预算执行效果的总结，是预算管理过程中一个必不可少的、十分重要的阶段。政府决算由决算报表和文字说明两部分构成，通常按照我国统一的决算体系汇编而成，包括中央级决算和地方总决算。政府决算与政府预算体系构成一样，都是按照国家的政权结构和行政区域来划分的。,我国政府决算包括中央决算和地方决算。1994年后,从法律的角度上讲，传统的全国各级政府的决算汇编而成的“国家决算”，已经被否定。此时的“国家决算”，只是中央决算和由地方各级政府决算备案统计生成的地方总决算合并而成的统计数据。但严格地说，此时的中央决算就是“国家决算”，因为只有中央政府才有资格代表“国家”。,第二节 预算管理制度的改革和建设,一、推进依法理财，加强预算管理和监督(enhance management and supervision under the law)二、编制部门预算(the department budget the purchasing system of the government)三、实行政府采购制度(the purchasing system of the government)四、实行国库集中收付制度(centralized payment system of treasury)五、实施“收支两条线”管理(two routes between revenue and expenditure),39,第二节 预算管理制度的改革和建设,40,一、推进依法理财，加强预算管理和监督 1、加强和改善预算编制工作 2、细化预算和提前编制预算 3、加强对超收收入使用的监督 4、严格控制不同预算科目之间的资金调剂 5、加强预算外资金管理,第二节 预算管理制度的改革和建设,二、编制部门预算（一）编制部门预算的背景和意义（二）部门预算的内容,41,部门预算的含义由政府各部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，有基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。,特点,预算编制的基础单位是部门；预算管理以部门为依托；部门预算是综合预算。内容：1.编制范围：涵盖部门或单位的所有收入和支出-“一个部门一本预算”2.支出角度：包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用途的资金。,3.编制程序：汇总预算4.细化程度：既包括具体预算单位和项目，有涵盖按预算科目划分的各支出功能。5.合法性。,部 门 预 算,一 般 预 算,基 金 预 算,收入预算,支出预算,部门预算的编制流程,“二上二下”的基本流程一上：上报建议数一下：下达控制数二上：上报预算数二下：批复预算,第二节 预算管理制度的改革和建设,三、实行政府采购制度(一)政府采购制度的含义：以公开招标、投标为主要方式选择供货商（厂商），从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。,46,第二节 预算管理制度的改革和建设,我国政府采购法的基本内容：1、政府采购法的宗旨和原则2、政府采购当事人3、政府采购方式（集中采购与分散采购相结合）：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和其他采购方式4、政府采购程序和政府采购合同5、政府采购的对外开放要循序渐进6、财政部门在政府采购中的职责,47,意义和作用：,1、在市场化导向中提高财政资金的使用效益；2、在法制化导向中加强政府系统的廉政建设；3、在科学化导向中提高政府的调控管理水平（总量、结构、稳定物价、特定政策如环保等）。,第二节 预算管理制度的改革和建设,四、实行国库集中收付制度(一)国库集中支付制度的含义(二)我国国库集中支付制度的主要内容,49,第二节 预算管理制度的改革和建设,（一）国库集中收付制度的含义政府所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设账户，所有财政性资金收付都通过财政部门在国库银行开设的单一账户集中办理，实行财政直收直付的制度。也叫国库单一账户制度。由国库集中收入制度和国库集中支付制度。,50,国库集中收付制度具有三个基本特征,一是取消各单位的银行账户，由财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接收缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者，减少资金拨付过程的环节；三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构，对国库进行专职管理。,（二）我国国库集中支付制度的主要内容,国库集中支付制度：就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐户的全过程集中进行全面的监控制度。建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序。1、管理体系和机构设置。根据集中支付的程序，需要设置两大类机构：预算审核部门和资金支付部门。,2、资金管理方式,建立单一账户与分类账户相结合的账户体系。取消各预算单位原来的账户，在人民银行开设“国库单一账户”，将所有财政资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商。,建立国库分类帐册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总帐和分类帐，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。财政部门每年给预算单位下达预算指标，委托支付中心办理具体的支付手续。,3、资金运行程序,按照财政资金的用途和性质，支出类型可分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付制度和财政授权支付制度，相应也分别适用不同的支出程序。,4、监督约束机制,财政部门要对国库资金运行全过程进行监控，包括审核预算单位的年度预算安排和用款计划，制定财政资金管理的相关制度规定，对资金拨付的各个环节进行实时监控，对各种信息进行综合分析，及时发现问题并提出解决方案。,第二节 预算管理制度的改革和建设,五、实施“收支两条线”管理(一)什么是“收支两条线”管理(二)“收支两条线”管理的进展及其进一步完善,57,“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支（预算外收支属于财政性收支）纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。是强化预算外资金管理的重要方法。收缴分离（票款分离）和收支脱钩是实行“收支两条线”管理的核心。,第三节 预算管理体制概述,一、预算管理体制及其类型(the managerial system of the budget and its classification)二、分级分税预算管理体制简介(contents of the budget system with gradation and tax distribution),59,第三节 预算管理体制概述,一、预算管理体制及其类型(一)预算管理体制的内容确定预算管理主体和级次预算收支的划分原则和方法预算管理权限的划分预算调节制度和方法(二)预算管理体制的类型,60,第三节 预算管理体制概述,预算管理体制的类型:建国初国民经济恢复时期实行统收统支体制 于1953-1978年20多年时间内实行“统一领导、分级管理”体制 改革开放后，于1980年开始改行“划分收支、分级包干”体制,61,第三节 预算管理体制概述,二、分级分税预算管理体制简介（一）分级分税预算管理体制的要点一级政权，一级预算主体；事权与财权相对应；收入划分实行分税制；预算调节制度：转移 支付制度,62,第三节 预算管理体制概述,（二）收支划分的基本理论依据 1、社会公共需要或公共物品的层次性 2、集权与分权关系,63,中央和地方支出责任划分的基本框架,64,若干国家中央与地方之间税种的划分,65,若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局,66,表13-3若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（）,（三）政府间转移支付制度,1.政府转移支付制度的功能政府财力的无偿转移，一般指上级政府（财政）对下级政府（财政）的无偿补助或拨款。功能：弥补纵向财政缺口：由于中央收入占主导地位而地方又承担更多的支出责任而形成的地方财政的财政赤字。弥补横向财政缺口：由于规范统一的收支划分方法，形成一些地方的收入能力不能满足支出需要的缺口。弥补地方性公共物品辖区间的外部效应；支持落后地区经济发展。,67,（三）政府间转移支付制度,2.无条件的均衡拨款和专项拨款无条件拨款：一旦确定拨款数额后，无附加条件地归受补助地区自主使用。计算公式：P359专项拨款：与无条件的均衡拨款相对应的有条件的指定用途的拨款。3.粘蝇纸效应：上级政府通过转移支付拨款可以“粘住”接受拨款的一级政府，使其不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平。,68,第四节 中国分税制改革,一、分税制改革的指导思想(the guidelines)二、分税制改革的主要内容(the main contents)三、分税制的转移支付制度(the transfer payment system)四、分税制的运行情况及其进一步完善(actuality and improvements in the future),69,第四节 中国分税制改革,一、分税制改革的指导思想 1、正确处理中央与地方的利益关系，促进 国家财政收入合理增长，逐步提高中央 财政收入的比重。2、合理调节地区之间财力分配。3、坚持“统一政策与分级管理相结合”的原 则。4、坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。,70,第四节 中国分税制改革,二、分税制改革的主要内容（一）中央与地方的事权和支出划分（二）中央与地方的收入划分（三）中央财政对地方税收返还数额的确定（四）原体制的处理,71,中央和地方财政收支比重,72,表13-4 中央和地方财政收支比重（）,中央和地方财政收支比重,73,图13-1 中央和地方财政收支比重（）,第四节 中国分税制改革,三、分税制的转移支付制度四、分税制的运行情况及其及进一步的完善（一）运行情况良好1.政府间的财政关系趋向规范2.有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置3.“两个比重”逐步上升，中央财力有所加强4.调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入的快速增长，保证了全国财政收入的稳定快速增长（二）分税制有待完善的问题,74,第四节 中国分税制改革,分税制有待完善的问题 1、进一步明确各级政府的事权范围和各级预 算主体的支出职责 2、逐步调整和规范收入划分 3、完善转移支付制度是进一步完善分税制的 重点 4、推进省(区)以下转移支付制度的建立和完善,75,