公共管理学公共管理目标.ppt

公共管理学,第三章 公共管理目标,学习目标,公共组织处于特定的社会系统中，它在坚持外部目标的同时也注重实现内部目标。外部目标是公共组织的宗旨和合法性所在，内部目标则是实现外部目标的依托。通过学习本章，要掌握公共管理目标的含义，以及基本结构；理解公共管理目标的特点，了解公共管理目标的类型；最后，要能够运用本章的相关理论分析和解决公共组织的目标管理问题。,本章内容,第一节 公共管理目标概述,公共管理目标的含义公共管理目标(public management objections)是指公共组织为了实现特定的未来状态而设定的一种可以激励组织及其成员投入特定资源、并且可以用作组织管理工具的公共导向。,1强制性，强制性是由公共组织的特性所决定的，公共组织是依法设立的，它必须遵守特定的公共组织法规，其职责、功能与目标在相当大程度上是由上一级组织或权力机关所决定。,服务性在具有强制性的同时，公共管理目标也具有服务性，它服务于公民、公共组织及其成员。,和谐性，为了应对这些不同公共管理目标要求，公共管理目标往往表现为一定程度的和谐性，在维持和谐状态中不断向前发展。,4复杂性公共管理目标具有复杂性，包含了经济目标、文化与社会目标，纵向目标与横向目标，分类目标与综合性目标,第一节 公共管理目标概述,公共管理目标的特征,5动态性，公共管理生态理论认为，公共组织的职能及行使往往与所处的公共管理环境相一致，同样，公共管理目标也与公共组织所处的公共管理环境相适应。,第一节 公共管理目标概述,公共管理目标的作用 1导向作用，任何一个公共组织都是为了实现特定的公共管理目标而建立的，公共管理目标在无形中扮演着引导组织及其成员的努力方向的作用。2激励作用，它可以激励公共组织及其成员为了获取组织未来的发展而放弃对组织资源的即时消费。3整合作用，公共组织为了实现公共管理目标，必须将自身的组成部门根据目标属性进行有机的分工与整合，合理配置工作部门和人力、物力资源。4管理工具作用，为了实现特定公共管理目标，组织中的各个部门和成员必然承担一定的工作任务，这些工作任务完成的进度、质量可以通过客观、公正的考核得以体现，这不仅有助于合理运用奖惩手段调动组织成员的工作积极性，而且有助于提高组织成员的工作能力，从而提高公共组织的整体管理水平。,第二节 公共管理目标的结构与类型,公共管理目标的结构,第二节 公共管理目标的结构与类型,公共管理目标的类型,第三节 公共组织的外部目标与内部目标,公共管理目标的二分法,外部目标是公共组织存在和发展的根据和导向,第三节 公共组织的外部目标与内部目标,公共组织的外部目标 1维护社会公平(1)社会公平是指机会公平和结果公平的统一、生产行为激励机制和社会正义供给制度的有机统一。(2)维护社会公平的机制:生产行为激励机制和社会正义供给制度 2提高社会生产效率(1)社会生产效率是对一个社会的生产投入与产出、成本与收益的比例关系的衡量。(2)提高社会产生率的机制:编制国民经济和社会发展规划，制定产业政策，调控投资规模和速度，具体运作和监管重大工程项目，提高社会人力资本的存量和质量，协调区域发展，稳定宏观经济形势，改革人事管理体制，开发和保护自然资源，促进科技进步、加快自主创新步伐,第三节 公共组织的外部目标与内部目标,公共组织的外部目标 回应社会公众的要求(1)回应社会公众的要求是指公共组织通过获取社会公众对政府管理的各种要求，并将这些要求进行整合，然后根据公共组织的实际情况，采取具体行动对这些要求加以满足和实现的行为过程。(2)回应社会公众要求的机制:首先，公共组织应当把回应社会公众作为一种理念坚持下来。其次，公共组织应当把回应社会公众要求的目标纳入工作议程中去，把任务在组织成员中间进行分解，使组织成员能够根据自己的工作职责自主地回应社会公众的要求。最后，公共组织还要建立、完善和实施考核机制，系统、双向、开放地考察其回应效果。,第三节 公共组织的外部目标与内部目标,公共组织的外部目标 4提供公共服务(1)提供公共服务的内涵。提供公共服务是公共组织的安身立命之所在，这是它区别于其他组织的显著特征。提供公共服务意味着公共组织向社会公众提供市场主体所不能、不愿提供的公共产品和服务，它的作用在于通过税收机制为社会成员提供均等而持续的服务，保障每个成员的基本生活权利和法律规定的各项公民权利。(2)公共服务的主要内容与范围：提供经济基础；提供各种具体的公共服务；协调与解决团体冲突；维护公平竞争；保护自然资源；向弱势群体提供必需的商品和服务；保持经济稳定。(3)提供公共服务的机制：首先，社会成员通过各种方式向政府表达自己对公共服务的需求。其次，权力机关、司法机关和公共组织整合这些关于公共服务的需求，产生提供公共服务的政策和计划，以及具体的公共项目。最后，以政府公共组织为主通过各种方式执行其政策和计划，管理公共项目。,第三节 公共组织的外部目标与内部目标,公共组织的内部目标,第三节 公共组织的外部目标与内部目标,公共组织的内部目标,第三节 公共组织的外部目标与内部目标,公共组织的内部目标,第三节 公共组织的外部目标与内部目标,公共组织的内部目标,第四节 公共组织的目标管理,目标管理的含义(1)杜拉克的观点。著名的管理学家杜拉克认为目标管理是“目标”与“管理”的结合，为了使目标可以被管理或方便被管理，在制定目标的过程中就要尽量使目标具有可操作性及量化特性。目标管理中的“目标”需要具备三个属性：目标是什么，目标如何排序，选择实现目标的策略。目标管理中的“管理”需要具备四个属性：目标认知，责任与权力，资源整合，目标决策。(2)奥蒂奥纳的观点。奥蒂奥纳对目标管理的理解是程序性的，他认为目标管理是一种程序性活动，通过组织上、下层级的管理人员一起来确定组织的共同目标，并以对组织成员的期望结果来规划每一位成员的主要责任范围，同时以此指导各部门的活动，并评估每一位成员的贡献。(3)韦里奇的观点。韦里奇从系统工程的视角对目标管理进行了阐释，他认为目标管理是“一套广泛的管理系统，以系统的方式整合诸多管理的关键活动，有意识地引导组织与个人目标的有效完成”。,第四节 公共组织的目标管理,目标管理的含义目标管理(management by objections)是一项围绕公共管理目标开展的系统管理活动，它的目的在于提高实现组织及其成员个人目标的效率，它采取的主要管理方式包括目标制定过程中的共同参与、目标执行过程中的责任与控制。,第四节 公共组织的目标管理,目标管理的含义目标管理的演进(1)从企业组织到公共组织的转变。由于所有权上的根本不同，企业组织一向坚持效率和利润导向，对于提高管理效率的方法和技术的追求和实践非常积极。公共组织由于承担着政治责任，无法单独追求效率而是要兼顾政治多元性和回应性，没有降低成本的动力和竞争压力；加之公共组织的目标具有模糊性，因而公共组织通常表现为效率低下，进取心不足。随着政府面临的财政压力逐渐加大，公共组织面临的提高效率的压力越来越大，实施目标管理的呼声日益高涨。因此，源自企业组织的目标管理被大量引入公共组织中，如图3-2,第四节 公共组织的目标管理,目标制定 1制定公共管理目标的原则(1)民主参与。公共管理目标具有指向与激励作用，目标的执行需要调动组织成员的责任心与荣誉感，这就需要通过民主参与的方式使公共管理目标得到成员的认同，使组织成员自愿承担起责任，强化自我控制能力，从而有效地实现公共管理目标。(2)系统协调。公共组织是以系统方式存在的，组织自身的不同目标以及不同组织之间的目标需要符合系统和协调的原则，否则会引发冲突和混乱。公共组织所处理的公共事务具有系统性，这些事务的处理需要协调不同的公共组织，因此，公共管理目标的制定需要符合系统协调原则。人事部门与财政部门在人才培养目标的设定上就需要协调进行，这样才能使人才培养得到合理的资金支持，更好地实现目标。(3)定性与定量相结合。定性与定量的结合需要根据具体的目标内容和目标属性来决定。对于战略性公共管理目标而言，应坚持以定性为主、定量为辅的原则，因为战略目标往往具有不确定性和模糊性；对于战术性公共管理目标则应坚持以定量为主、定性为辅的原则，因为战术目标具有重复性和可操作性。(4)现实可行性。公共管理目标必须具有现实可行性，否则就难以顺利实现，给公共组织及其成员带来压力和挫折感。目标的实现需要耗费一定的组织资源，在确定目标时应将组织理想与组织现实结合起来，充分分析实现公共管理目标所需要的资源以及组织可以掌握的资源，比较二者之间的差距，从而使公共管理目标建立在现实可行的基础之上。,第四节 公共组织的目标管理,目标制定 2制定公共管理目标的方法与技术(1)目标分解法。目标分解法的思路是，公共组织可以根据上级公共组织的目标与自身实际情况决定自身的目标。(2)目标综合法。目标综合法是一种自下而上的目标制定方法。为了发挥下级公共组织的创造性，激发其责任感并全面了解有关信息，上级公共组织可以通过采集下级公共组织目标的方法来制定自身的目标，这样，既体现目标制定中的民主原则，又增强目标的可行性。(3)目标滚动法。目标滚动法是一种渐进式目标制定方法，它的思路是在实现组织发展的同时又尽可能地回避风险，在过去信息的基础上逐渐改变现状、实现组织的未来目标。(4)环境适应法。(5)资源规划法。资源规划法是一种线性思维方式，它的思路是最大化利用组织所掌握的资源，寻找实现公共管理目标效率最高的资源配置方法。,第四节 公共组织的目标管理,目标执行1目标执行的前提条件(1)组织及其成员的自我控制能力强。(2)组织认同感强。在实现公共管理目标的过程中，组织成员对组织认同感的强弱发挥着重要作用。(3)公共管理目标得到组织领导的重视。组织领导对组织资源配置具有合法权威，公共管理目标管理过程离不开组织领导对组织成员的协调与督促，目标实现后对组织成员的客观、公正的评估也需要组织领导的参与。(4)目标明确。公共管理目标是一个复杂的系统，需要各个子目标之间的协调与整合，公共管理目标的实现是一个整体最优化问题。所以，必须实现各个具体目标的明确化，确保每一个具体的公共管理目标都能被承担该目标的组织成员准确无误地完成。,第四节 公共组织的目标管理,目标执行具体开展目标执行,(1)目标与人力配置,1,2,3,4,(4)目标修正,(2)目标与组织资源配置,(3)组织协调与监管,第四节 公共组织的目标管理,公共组织的内部目标 公共管理学研究的调整与整合时期,雷格斯 行政类型分类理论,明诺布鲁克会议 强调“公共性”为研究重心,行政生态理论,新公共行政学,柏森斯 决策层 管理层 技术层,系统理论,拉斯韦尔 政策科学：近年在范畴与方法上的进展,公共政策分析,“公共管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“市场导向的公共行政”,新公共管理运动,第四节 公共组织的目标管理,1目标评估(1)评估标准。第一，回应性标准。第二，数量标准。第三，质量标准。第四，成本标准。第五，满意度。(2)评估方法。第一，数据分析。第二，现场评估。第三，自我评估。第四，内部评估。第五，外部评估。,2目标反馈(1)奖惩责任人员。应该根据目标执行前制定的奖惩规定以及目标评估的结果进行奖惩，从而提高公共组织的凝聚力和管理者的权威性。第一，奖惩标准。第二，奖惩形式。(2)提供目标管理信息。在进行评估与奖惩之后，还需要根据评估结果对目标管理进行整体分析，分析目标制定、执行、协调与监管，以及评估与奖惩中存在的问题、表现出的优点，从而为下一个目标管理循环提供经验和教训，改进未来目标管理的效果。,目标评估与反馈,第四节 公共组织的目标管理,目标管理的效果分析 1目标管理的优点(1)奖励作用明显。由于目标具有较强的时限性与可测量性，因此，可以充分激励组织成员努力以较高的效率实现公共管理目标，从而获取奖励、避免惩罚，激发组织成员的工作积极性和创造热情。(2)管理成本低。目标管理的思路是通过民主参与、自我管理来充分发挥组织成员的创造性与才能，减少不必要的组织领导干预，倡导结果取向，这样就可以节约管理成本，减少组织冲突。(3)资源配置效率高。如果没有明确的公共管理目标，以及围绕公共管理目标进行的组织资源配置，组织资源就无法根据效率原则得到合理配置，组织内部会展开激烈的资源争夺。通过将公共管理目标与组织资源进行统筹配置，可以确保组织资源围绕公共管理目标得到有效率的配置。(4)有利于组织发展。通过目标管理，组织可以发现自己拥有了哪些能力，实现了哪些目标，从而有助于组织合理规划可行的未来发展目标，从而使组织在稳定中实现发展。否则，公共组织无法得知自己已经具备的能力和所处的位置，组织会处于无序状态。,第四节 公共组织的目标管理,目标管理的效果分析目标管理的不足(1)容易偏重于短期目标。短期目标具有明确性，实现短期目标的难度小、周期短而且风险小，成绩比较直观，因此，为了在短期内取得成就感，组织尤其是组织领导往往偏重于实现短期目标，为了减少不确定性，甚至会重复实现短期目标。(2)设置目标存在困难。与企业组织相比，公共组织的目标往往无法准确地量化，总有些因素导致目标具有模糊性和难以测量。如果强行通过一些替代性方法使目标具有量化特征，可能会因此损害目标的意义，造成人为的意义扭曲。例如，文化部门的目标就无法完全量化，我们不能通过电影或电视剧的发行数量判断公民享受到的精神服务的数量或质量，通过电影或电视剧的发行数量来判断公民精神享受的目标具有不确定性。(3)管理权变性差。目标管理是一个系统的过程，各个环节之间衔接很紧，目标与资源的配置高度相关。很多情况下，改变目标的代价非常高，往往不得不继续实行不合理的目标。(4)容易导致管理缝隙。公共组织中总有些工作任务无法纳入目标管理中，这样，组织成员会对没有纳入目标管理的工作任务漠不关心。因此，目标管理可能会导致管理缝隙。,第四节 公共组织的目标管理,目标管理的效果分析在公共组织中进行目标管理的注意事项(1)适于目标管理的组织与情势。一般而言，目标确定性强、周期性强的公共组织比较适合采用目标管理方法，因为这些组织的目标容易得到准确界定，便于目标评估与奖惩。当公共组织遇到急需实现的目标时，可以通过目标管理的激励作用来调动人力与其他资源开展集中攻关活动，提高组织效率和激发组织成员的创新热情。(2)组织的成熟度与组织成员的素质。一般而言，在成熟的组织中推行目标管理比较容易，执行目标管理的成本也比较低，原因是成熟组织的文化比较稳定，组织认同感高，组织成员间比较熟悉，容易合理配置目标与人力和其他资源。目标管理的实施需要发挥组织成员的自我管理能力，因此，高素质的组织成员更容易自觉地执行公共管理目标。(3)合理组合公共管理目标。为了提高实现公共管理目标的效率，提高组织士气，应该合理组合公共管理目标，将战略与战术、内部与外部目标进行科学、合理的组合，推动公共组织和谐发展。,本章小结,公共管理目标是指公共组织为了实现特定的未来状态而设定的一种可以激励组织及其成员投入特定资源、并且可以用作组织管理工具的公共导向。公共管理目标具有强制性、和谐性、服务性，负责性和动态性的特征，具有导向、激励、整合以及作为管理工具的作用。公共组织是一种复杂的动态组织类型，引导公共组织活动的公共管理目标往往与组织环境和组织意识发生着交互影响，这决定了公共管理目标的结构比较复杂、类型比较丰富。具体而言，公共组织的目标在结构上有纵向与横向，内部与外部，战略与战术之分；在类型上可以划分为消极目标、积极目标、经济目标、文化目标和社会目标。公共组织的外部目标主要包括维护社会公平、提高社会生产效率、回应社会公众的要求和提供公共服务。公共组织的内部目标包括资源管理，绩效管理，机关管理和组织发展。目标管理是一项围绕公共管理目标开展的系统管理活动，它的目的在于提高实现组织及其成员个人目标的效率，它采取的主要管理方式包括目标制定过程中的共同参与、目标执行过程中的责任与控制。公共管理目标管理是一个系统的循环过程，主要环节包括目标的制定、执行与协调，监督、评估和反馈引发的再循环,本土案例,陕西神木全民免费医疗陕西省神木县自2009年3月1日全面推行全民免费医疗制度，从根本上解决了老百姓看病贵、看病难的问题，让患者及时得到救治，让危重病人起死回生，特别是让贫困群众享受到经济发展的成果，避免了因病致贫、因病返贫。在神木县人民医院采访时，记者恰好遇到北关村武国华在结算窗口“埋单”。老武的孙子因肺炎住院22天。记者问他花了多少钱，老武用浓重的陕北口音说：“还不清楚，正算呢！”说话的工夫，结算单从窗口递出来，共4 263元，由老武负担455.7元。老武告诉记者，住院前交了3 000元押金，只要把多余的钱拿回来就行了。“神木全民免费医疗”是重要的民生工程之一，推出这项制度并非心血来潮，亦非政绩工程和面子工程，而是实实在在地为群众办实事。实施之前神木曾进行了15个月的调研论证，做了充分准备，力求制度设计的完善与可操作性。经过核查，2005年至2007年3年全县医药费用情况，计算出全县40万人口2009年医药费用的大概需求为1.3亿元。经医疗卫生系统有关部门和单位反复论证，数易其稿后，在网上发布，向社会各界广泛征求意见和建议，又经多次讨论修改，制度基本成型。按照规定，资金投入以县公共财政为主体，城乡平等保障，最高报销额可达30万元。医疗免费对象为神木籍户口的城乡居民。截至2010年5月底，全县累计报销住院患者47826人次，其中县内医院住院患者44491人，县外医院3335人；累计报销住院医药费1.83亿元，其中县内1.4亿元，县外0.43亿元。虽然超出了事先核定的1.3亿元总额，但县财政完全负担得起。神木县县委书记郭宝成认为，神木县经济近年来快速发展，去年，全县财政总收入达到93.26亿元，拿出一部分钱来改善民生，完全有条件。“况且医疗保障并不是神木开支最大的民生工程，开支最多的是从2008年就开始推行的12年免费教育。让经济发展成果充分惠及百姓，才能为经济发展提供不竭动力。”郭宝成坚定地表示，无论在实行“神木模式”过程中遇到多少困难，神木县都将持续推行下去，不会因为负责人的更换而终止。资料来源 张玲：陕西神木全民免费医疗根本解决百姓看病难题，载人民日报，2010-06-26。,案例思考,1.神木县政府推行“免费医疗”实现了什么目标？2.请评析神木县政府进行的资源管理做法。3.请思考影响地方政府目标选择的因素。,第3章综合训练选择题答案,1.1单项选择题1.C 2.B 3.A 4.D 5.C1.2多项选择题1.ABC 2.ABCD 3.ABCD 4.ABD 5.ABC,