交通运输行政管理行为.ppt

第三节 交通运输行政管理行为,一、行政行为的概念二、行政行为的特征三、行政行为的分类四、行政行为的内容五、行政行为的合法要件,3.1 交通运输行政行为概述,重要问题,1.掌握行政行为的概念、特征。2.能够区分抽象行政行为与具体行政行为。3.了解行政行为的内容。4.掌握行政行为的合法要件。,一、交通运输行政行为的概念,行政行为是指行政主体(行政机关、组织及其工作人员)行使行政职权（实施行政管理活动）所作出的能够产生行政法律效果的行为(或者不作为)。,交通运输行政行为是指行政主体为实现交通运输行政管理的目的，在行使行政职权和履行行政职责过程中所实施的一切具有法律意义，产生法律效果的行为。(p13),理解(p13)：1主体要素：行政行为是行政主体所为的行为。2权利要素：行政行为均是行使行政职权或履行行政职责，进行行政管理的行为。3法律要素：行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。4目的要素：行政行为是对社会公共事务的管理和提供公共服务的行为。,行政事实行为是行政主体所从事的与行使行政职权有关的行为，是一种不产生、变更或消灭行政法律关系的行政活动。,行政主体可能会和公民产生事实上的联系，如：设置路灯、架设桥梁以及设立公立学校、公共水电设施、医院等；消防车疾驶导致人被撞；公布统计数字的行为；发布气象消息；派出所在马路上悬挂“天上不会掉馅饼，警惕陌生人上前搭讪”、“姑娘，请不要把手机挂在胸前”；质量技术监督局抽查饮用水的合格率，公布某些饮用水品牌的不合格率。,下列关于行政法律行为与行政事实行为的表述正确的是？A.工商局没收个体户非法所得的行为属于行政事实行为B.交通管理部门在国道上设置交通标识的行为是行政事实行为C.国家赔偿法中公务员暴力行为及警察误用警械的行为属于事实行为,引起了法律后果D.某区国家税务局向漏税的私营企业主调查取证而制作笔录的行为属于行政法律行为 答案：BCD,第一，从属法律性；第二，裁量性；第三，单方意志性；第四，强制性；第五，无偿性。,二、行政行为的特征,（一）抽象行政行为与具体行政行为 按行政相对人是否特定、具体为标准，行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为。,三、行政行为的分类,抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规和行政规章的行为。具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取的具体措施的行为，其行为的结果和内容将直接影响某个人或组织的权益。,区分标准有五个：一是调整的对象不同。具体行政行为所针对的对象是特定的，而抽象行政行为所针对的对象是不特定的；二是能否反复适用不同。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，在有同样条件的情况下，可以反复适用；而具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。,三是影响相对人权利义务的方式不同。抽象行政行为本身一般并不会直接导致行政相对人权利义务的变化，是一种间接的影响，往往通过一个具体行政行为对当事人发生作用；而具体行政行为是对相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务。四是行为程序不同。抽象行政行为的程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序；具体行政行为则强调调查程序以及听证程序。五是救济途径不同。,“对张三昨天在公共场所吸烟行为罚款100元。”“凡在公共场所抽烟的，必须罚款100元，该规定从颁布之日起施行。”,案例分析,市政府作出两个不同的规定：“在2002年前在本市已领取车牌的车主必须交城市扩容费1000元。”“今后凡在本市申领个性化车牌的车主必须交城市扩容费1000元。”,案例分析,某市新闻管理部门向有关单位下发关于停止对“水变油”“水基燃料”宣传报道的通知，该通知命令禁止各所辖新闻单位对“水基燃料”的发明进行报道，并要求所有与“新能源公司”有经济往来的企事业单位不要给该公司投钱投物，不得参与此事，已经参与的要退出等。,案例分析,原告赵某原就读于厦门市金鸡亭小学，该校2004年推荐入读厦门市外国语学校的名额为5人。赵某在小学毕业考试中总分名列第四。根据思明区教育局关于2004年初中招生工作补充意见(简称补充意见)“推荐人选中男女生比例限制不低于推荐数的”的规定，此次思明区教育局确定外国语学校男女生招生名额比例为。由于金鸡亭小学毕业考试的英语成绩排名中前四名均为男生，而五、六名为女生，赵某未能进入推荐名单。为此，赵某以思明区教育局在推荐入读外国语学校名额中限制男女生比例的具体行政行为侵害他的平等受教育权为由，将思明区教育局推上了被告席。,案例分析,法院审理认为，思明区教育局作出的补充意见中关于推荐入读厦门外国语学校的男生或女生比例的规定，属于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定，即抽象行政行为，根据行政诉讼法第十二条第(二)项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼。为此，思明区法院驳回了赵某的诉讼请求。,案例分析,铁道部在2001年发出关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知（以下简称“铁道部通知”），规定：节前（1月13日至22日）自广州（集团）公司、北京、上海铁路局始发、节后（1月26日至2月17日）为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮20%，其他列车上浮30%。除夕、正月初一、初二不上浮。儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。,探讨：乔占祥诉铁道部案,乔占祥购买了2001年1月17日2069次从石家庄到磁县的车票，2001年1月22日2069次从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多支出了5元票价，第二张车票比涨价前多支出了4元票价。据此，乔占祥认为铁道部关于涨价的通知侵害了其合法权益。请问：铁道部关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知是抽象行政行为还是具体行政行为？,探讨：乔占祥诉铁道部案,第一，铁道部的通知是抽象行政行为。大多数行政法学者及铁道部持这种观点。主要理由是：按照最高人民法院的司法解释，所谓抽象行政行为，其特点是针对不特定对象、能反复适用的行为。铁道部的通知，不针对特定的对象，具有普遍约束力，能够反复适用，属于抽象行政行为。,观点介绍,第二，铁道部的通知是具体行政行为。少部分学者持这一观点。主要理由是：（1）铁道部的通知直接发生了执行效力，即导致了客票涨价的行为后果；（）铁道部的通知只适用于2001年春节前后特定时期；（）铁道部的通知通过铁路局就得到了实施，没有中间环节；（）铁道部明确规定了客票上浮的范围、时间和幅度。,观点介绍,（二）内部行政行为和外部行政行为 按行政行为的效力范围，即行政行为所针对的问题是属于对社会上的管理事务还是行政主体自身内部的管理事务为标准，行政行为可分为内部行政行为和外部行政行为。,外部行政行为，是指行政主体对社会实施行政管理过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为。内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作出的、只针对行政组织内部产生法律效力的行政行为。如行政处分行为，上级行政机关对下级行政机关下达的行政命令等。,下列行为属于内部行政法律关系的是()A、某省公安厅表彰省交警大队的“英模干警”B、某卫生局检查所辖范围内的餐饮企业C、某大学对违纪学生进行处罚D、某企业到税务局纳税,（三）依职权的和依申请的行政行为 依行政相对人申请做出还是依职权做出，可以分为依申请行政行为和依职权行政行为。,1、概念 依职权的行政行为是指行政机关主动行使行政职权，无须相对人的申请而作出的行政行为。如行政处罚、行政征收、行政强制等。依申请行政行为，或称被动行政行为、消极行政行为，是指行政主体只有在相对人申请的条件下方能做出，没有相对人的申请，行政主体便不能主动做出的行政行为。如行政救济、行征许可、行政奖励等。,2、特征（1）依申请行政行为是依行政相对人的申请为前提。如行政许可。（2）依申请行政行为是授益性行政行为。正是由于其授益性行政相对人才会主动而积极提出申请。（3）依申请行政行为的目的在于抑制公益上的危险，抑制影响维持公共利益的因素。（4）依申请行政行为必须依法做出。（5）依申请行政行为是要式行政行为（p15）。,四、行政行为的内容,1.赋予或剥夺权益。权益：法律上的权能或权利和利益。权能，是指能够从事某种活动和行为的一种资格，如给予律师资格。权利，是指能够从事某种活动或要求他人不为某种行为，或指基于某种权利所得到利益。,2.科以或免除义务。行为义务，如接受审计监督；财产义务，如纳税决定；人身义务，如拘留决定。,3.确认法律事实（往往成为其他行政行为作出的前提）。指行政主体通过行政行为对某种法律关系有重大影响的事实是否存在，依法加以确认。如交通事故中受伤者伤残等级的确认（接下来就是民事赔偿），医疗事故责任认定，火灾事故责任认定，上述确认并没有直接对相对人的权利义务作出处分，只是对相对人作出权利义务行政行为的前提，实质上是作出行政行为的一个重要环节。,4.确认法律地位（往往成为其他行政行为作出的前提）。指行政主体通过行政行为对某种法律关系是否存在及存在范围的认定。如县政府对甲乙两乡山地权属纠纷的处理，既是对甲乙两乡法律地位的确认，也是对法律事实的确认。如对批准扩大或缩小经营范围，减少或增加纳税税种、税率等确认。,五、行政行为的效力(p16),（一）行政行为的效力内容（二）行政行为的效力要件（三）行政行为的效力时间,（一）行政行为的效力内容行政行为的效力内容包括公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。1、行政行为公定力公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人表示尊重的一种法律效力。它是行政效力原则的要求。公定力是一种对世的法律效力。它并不是对行政主体和行政相对人双方而言的一种法律效力，而是对行政主体以外的任何机关、组织和个人而言的。,2、行政行为的确定力确定力是指已生效的行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力。确定力是一种对行政主体和行政相对人双方而言的法律效力。它要求行政主体不得任意改变自己所作的行政行为，否则应承担相应的法律责任。要求行政相对人不得任意请求改变已生效的行政行为。确定力是一种不可改变力。这里的改变，即包括撤消、重作，也包括变更。确定力是相对的。行政主体如果发现自己的行为确实具有违法情形，可依法予以改变，但对于受损害的行政相对人应依法承担相应的法律责任。行政相对人也可以在法定期限内，按照法定程序向法定国家机关请求改变。,3、行政行为的拘束力拘束力是指已生效行政行为所具有的约束和限制行政主体和行政相对人行为的法律效力。拘束力是对行政主体和行政相对人双方而言的，对他人不具有拘束力。拘束力是一种约束力、限制力，即要求遵守的法律效力。发生拘束力的是行政行为所设定的权利义务，而不是事实的认定、法律的适用或告知。,4、行政行为的执行力执行力是指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。执行力是指实现行政行为所设定的权利义务。其实现方式有两种，即自行履行和强制履行。其中，对行政相对人的强制履行，行政主体可依法直接强制执行或申请人民法院强制执行；对行政主体的强制履行，通常应由行政相对人通过行政复议或行政诉讼实现。行政行为的执行力只有在其被有权机关确认无效后，才停止执行。,（二）行政行为的效力要件,1.成立要件（1）抽象行政行为成立要件：一定会议审议通过；行政首长签署；以法定形式公布；生效日期届至；（2）具体行政行为成立（生效）要件：作出决定 送达 受领（或另定生效日期）,2.有效要件(p16)合法,(1)主体合法。主体合法要求作出行政行为的主体资格必须是合法取得的。(2)权限合法。权限合法要求行政主体作出行政行为时，运用的是自身法定的职权或履行的是自身法定的职责，符合自身法定的权限分工范围，如果超越范围，则是超越职权或滥用职权的行政行为。,(3)内容合法。内容合法要求行政行为的内容必须合法、适当、真实、明确。(4)程序合法。一般包括下面几个方面：行政行为符合法定的方式；行政行为符合法定步骤、顺序；行政行为符合法定时限。,一、具体行政行为的概念和特征(p19)（一）概念具体行政行为是指行政主体依照职权针对特定的行政相对人所作的行政行为，该行为直接影响行政相对人的权利与义务。,3.2 具体行政行为,（二）特征:1、具体行政行为是行政主体的行为。2、具体行政行为的作用对象是特定的，即行政行为的相对人。3、具体行政行为对相对人的权利义务产生实际影响4、具体行政行为具有可救济性。5、具体行政行为的效力具有一次性。6、具体行政行为一般是要式行为。7、具体行政行为的形式具有广泛性和多样性。,一、抽象行政行为概述二、有普遍约束力的决定、命令,3.3 抽象行政行为,一、抽象行政行为概述,（一）抽象行政行为的概念 抽象行政行为，是指国家行政机关制定法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。,（二）抽象行政行为的分类 行政立法行为和制定其他规范性文件的行为前者指行政机关依据授权法（含宪法）创制行政法规和规章的行为。后者指除上述以外的其他具有约束力的非立法性文件。如行政解释性文件，行政技术性规范，行政指导性文件，内部行政规则。,（三）行政立法行为的分类 1.职权立法与授权立法（1）职权立法，是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。,例如:宪法第89条：国务院享有制定行政法规的制定权 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第60条“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。”,（2）授权立法，是指依据特定法律、法规授权或依据国家权力机关或上级国家行政机关通过的专门决议的授权，制定规范性法律文件的行为。授权立法又分为一般授权与特别授权立法两种。,一般授权是指根据单行法律、法规的条款中授权某一行政机关，制定具体的实施细则或实施办法。A.中华人民共和国教育法第八十三条“境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定。”B.传染病防治法第40条规定，“国务院卫生行政部门根据本法制定实施办法，报国务院批准后施行”。C.中华人民共和国食品卫生法第五十五条“出口食品的管理办法，由国家进出口商品检验部门会同国务院卫生行政部门和有关行政部门另行制定”,特别授权是指最高权力机关将应由法律规定的事项，以“决定”的形式，特别授予国家最高行政机关行使。例如:1983年，全国人大常委会关于授权国务院对职工退职退休问题的几个行政法规；1984年，全国人大常委会关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例（草案）的决定；1985年9月全国人大通过关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。,2.中央行政立法和地方行政立法 国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。中央行政立法所制定的行政法规和行政规章在全国范围内有法律效力。地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。如上海市律师管理办法。,2.中央行政立法和地方行政立法 目前有权进行地方行政立法的机关包括：A.省、自治区、直辖市的人民政府；B.省、自治区的人民政府所在地的市；C.国务院批准的较大的市；D.经济特区所在地的市的人民政府。,3.执行性立法与创制性立法 执行性立法，是指行政机关为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件所作出的具体规定。执行性立法所制定的行政法规和规章一般称为“实施条例”、“实施细则”或“实施办法”。创制性立法，是指行政机关为了填补法律、法规的空白或者变通法律法规的个别规定，以实现行政职能而进行的立法。,3.执行性立法与创制性立法 国务院制定的教育法实施细则？教育部制定的国家教育考试违规处理办法？,（四）法律规范的效力及其冲突适用规则 1.等级效力规则（1）上下位法的，下位法服从上位法。（2）规章之间具有同等效力。（3）民族自治地方的人大制定自治条例和单行条例(常委会无权)可以根据本民族、地区的需要，对上位法作变通规定，在本民族、本地区优先适用该规定。（4）全国人大授权经济特区所在的省、市人大及常委会制定的经济特区法规也可对上位法作变通规定，在经济特区优先适用。,（四）法律规范的效力及其冲突适用规则 2.冲突适用规则及裁决（1）同一制定主体的规范（同位法）效力冲突规则：A.法无溯及力，但是，有利（赋权）的除外。B.特别法优于一般法。C.在无法区分特别规定和一般规定，或者都是特别规定或都是一般规定的情况下，新法优于旧法。D.若新的一般规定和旧的特别规定相冲突,由制定机关裁决。,（2）不同主体制定的规范效力冲突规则 A.授权制定的法规，含授权制定的行政法规与经济特区法规，若与法律相冲突，由全国人大常委会来裁决。B.部门规章之间，部门规章与地方规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院解释或裁决。C.地方性法规与部门规章冲突，国务院提出意见认为应适用地方性法规就适用地方性法规，但国务院认为应适用部门规章的，需报全国人大常委会裁决。,3.立法监督（1）监督的标准与条件即抽象行政行为的合法与违法标准。合法 违法（之一）内容与上位法 相一致 相抵触法定权限 符合 超越法定程序 符合 违反 同时具备缺一不可,二、有普遍约束力的决定、命令,1概念 规章以下的规范性文件，通常称为“有普遍约束力的决定、命令”。所谓有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。即指行政复议法第7条所指的“规定”(p44)，可以被相对人申请复议时以不合法为由一并提出附带审查。基本特征：规范对象的不特定性和适用的反复性。,2制定主体 国务院和地方各级人民政府及其工作部门。包括没有规章制定权的行政机关。3制定程序和监督程序 参照规章的制定程序和规章的改变与撤销的权限执行。,对于违法的具体行政行为，人民法院可以予以撤销，而对于违法的一般规范性文件，人民法院可以不予适用，但无权撤销。人民法院可以向有权机关提出司法建议，由有权机关加以改变或撤销。,2006年7月23日，河南荥阳市一辆吊车的养路费滞纳金总额达49万多元，一举打破了半个多月前一辆车40万元的滞纳金纪录。对此，车主感到非常不解，把车卖了也不够数，干脆放弃纠错机会而听天由命。理财专家称滞纳金年利率是同期银行活期存款利率的507倍。而交通部门则称，滞纳金按照每日1%计算，是有法可依的。,天价滞纳金呼唤立法规范,其实，养路费天价滞纳金的形成，不仅在于它的高利率，还在于它“驴打滚”式的特殊计算方法。据专业人士透露，欠养路费半年时，滞纳金是所欠本金的一倍；欠一年时，滞纳金是所欠本金的两倍；欠两年时，滞纳金是所欠本金的3.8倍。“交通规费的算法很麻烦，反正欠的时间越长，滞纳金就会越多，其增长速度也越快，会对车主造成很大的损失。”因此，有车主称如此收取养路费滞纳金简直就是倚仗法律“抢劫”。,天价滞纳金呼唤立法规范,据以产生“天价滞纳金”的公路养路费征收管理规定，是交通部、国家计划委员会等部门于1991年联合发布并于1992年1月1日起实施的。这也是目前公路管理部门对部分车主征收公路养路费的依据。其中有这样的规定，“对拖、欠、漏、逃养路费的，除责令补缴规定费额外，每逾一日，处以应缴费额的1%的滞纳金；连续拖、欠、漏、逃养路费三个月以上的，并处应缴养路费额度30%至50%罚款；连续拖、欠、漏、逃养路费六个月以上的，并处以应缴养路费额度50%至100%的罚款。”据此，似乎不能说公路管理部门决定对车主征收养路费、罚款和相应天价滞纳金没有依据。但是，并不能就此认为，公路管理部门的行为是合法的。,天价滞纳金呼唤立法规范,公路养路费征收管理规定总则明确，该规定的目的是“为加强公路养路费征收管理工作，保障公路养护和改善的资金来源”，制定该规定的依据则是中华人民共和国公路管理条例（国务院1988年1月1日起实施）第十八条“拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费”的规定。,天价滞纳金呼唤立法规范,即，中华人民共和国公路管理条例乃是公路养路费征收管理规定的上位法。但是，对于欠缴养路费，中华人民共和国公路管理条例只在第三十五条规定可以由公路主管部门分别情况，“责令其补交或者返还费款并处以罚款”，并无加收滞纳金的规定。因此，公路养路费征收管理规定关于加收养路费滞纳金的规定与中华人民共和国公路管理条例相抵触，应属无效规定。仅此，就可以说公路管理部门对车主加收天价滞纳金不合法。,天价滞纳金呼唤立法规范,区政府认为根据1996年发布的江宁县城镇房屋拆迁管理办法（不是行政立法文件，因为江宁区没有地方行政规章的制定权，这只是一个制定规范性文件的抽象行政行为。）（其依据是1996年3月南京市房屋拆迁管理办法制定的，然而该办法已于2000年3月废止），应补偿130万，而原告杨春庭认为根据现行的南京市房屋拆迁管理办法（根据2000年国务院的行政法规制定的）应得到补偿是400多万。,首例公民状告政府行政“立法”不作为案,原告向南京市中级人民法院提出政府行政立法不作为之诉，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法，致使自己损失惨重。根据最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释第八条：“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”可由中级法院审理的规定，才选择了向南京市中级法院起诉江宁区政府。但遗憾的是，此案最后还是移交给江宁区法院一审。江宁区人民法院向原告发出受理通知书，并作出裁定，驳回起诉。理由是政府发布的1996年江宁县城镇房屋差遣管理办法是属于抽象行政行为，被行政诉讼法排除在司法审查之外，但法院同时向江宁区政府提出了司法建议。,首例公民状告政府行政“立法”不作为案,上海的桂亚宁丈夫陈苏阳罹难，其丈夫生前任上海复旦复华科技有限公司的总经理。桂亚宁决定状告中国民航总局，因为她无法接受以21万元作为对丈夫生命的“廉价补偿”，以及东方航空公司在通知她接受赔款时的“傲慢”态度。诉至北京市第二中级人民法院，诉讼理由为民航总局行政立法不作为。据悉，这是中国民航空难史上遇难者家属首次打官司追究有关部门的行政责任。,中国民航第一案,2004年11月21日8时20分，从包头飞往上海的MU5210航班、东航所属CRJ200型客机刚起飞不到1分钟，就坠入距机场不远的南海公园。包头空难后6天，11月27日，东航即单方面制定了每位罹难乘客21万元的赔付方案。依据是，1993年国务院修订的国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定（下称“暂行规定”）：“民用航空运输旅客伤亡赔偿最高限额为7万元人民币”，考虑到消费价格总指数的变动因素，东航在此基础上追加7万元，加上行李损失、丧葬费、家属抚慰金等，共计21万元。仅就陈苏阳而言，21万仅仅相当于他生前几个月的工资而已。55位遇难者中，有13家家属拒绝接受这一“过低”的赔付。但事实证明，这是一个难以协商的复杂事件。东航表示，他们的赔付方案于法有据，赔付没有谈判的可能仅此一句，便让所有罹难者家属哑口无言。,中国民航第一案,目前国内民航空难对国内旅客的赔偿依据，一直沿用1993年的暂行规定。尽管7万元这一最高限额越来越不合时宜，但作为航空事故的惟一赔偿依据，“暂行规定”一直未修改。陈苏阳的代理律师赵霄洛表示，1993年到2003年的10年间，城镇职工平均工资增长了4.33倍，民航业的总收入增加了近6倍。一份权威数据显示，2004年航空业的全年收入达到1250亿元，2005年则预计达到1435亿元。“在我们这个以人为本的社会中，在世界各国赔偿标准不断提高的情况下，没有人会认为赔偿7万元是一个合理的数额，这样不合时宜的法规是否还有存在的合理性？”,中国民航第一案,民航总局9年都不立法？代理律师赵霄洛随后发现：1996年施行的民航法规定，“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”这就是说，依据1996年的这一条款，民航总局在民航法施行后就应该制定新的赔偿规定，并报国务院批准。但时至今日，9年过去了，7万元最高限额还在“暂行”。赵霄洛律师表示，民航总局的行为属于行政立法不作为。赵霄洛认为，民航总局在有明确授权的情况下负有制定新赔偿限额的立法责任，但在长达近10年的时间里却迟迟未予履行。这种不作为，严重影响了空难遇难者以及所有飞机乘客合法权益的实现。,中国民航第一案,为何出现这一状况呢？有关法律专家向本报记者表示，原因有三：一是缺少有效的程序规则，怎么监督，责任如何追究，这些都没有规定；二是没有利害相关人的参与，监督缺少发起者；三是对立法不作为的监督缺乏宪法和法律依据 但是，3月15日，中国民航总局方面在接受本报记者采访时却表示，民航方面已于2003年起草并提交了新的赔偿规定草案，只是尚未得到批复。民航总局政策法规司副司长马正在接受媒体采访时也表示，民航法颁布实施后，民航总局也意识到了立法问题，制定了一个新的赔偿责任限额，但报送后，由于诸多内部原因，包括征询航空业界等方面的意见，至今没有出台。,中国民航第一案,“7万元实在太低”：在去年举行的“包头空难理赔引发的法律问题”研讨会上，已有专家呼吁：“7万元实在太低，必须尽快修改法律提高标准。”大多数人并不明白，为什么同为空难，各国理赔却千差万别？是什么原因导致中国的空难赔偿一直处于较低的水平？一般而言，空难赔偿包含两个方面：一种是商业保险，即随机票同时购买的航空意外险。目前国内的普遍标准是40万元。因为有保险责任和赔付金额的详细规定，所以商业保险的理赔过程并不麻烦。另一种就是责任赔偿，即发生事故的航空公司根据相关国内法和国际法所必须承担的赔偿。这种赔偿根据空难发生地、国际国内航线、事故原因等具体条件不同而导致理赔金额的不同，理赔过程十分纠缠。目前，国际社会对于责任赔偿普遍遵从的是1929年的华沙公约以及后来的蒙特利尔公约。中国也是其签署国，但目前在中国，这些公约只适用于国际航线的事故赔偿，对于国内航线则仍然依据1993年的暂行规定。由此，出现了空难赔偿因航线不同而厚此薄彼的现象。,以中国国际航空公司2002年4月15日韩国釜山空难为例，虽然中国方面并未公布最终的赔偿数额，但从仅有的报道中获知，其中一名遇难者家属获得了94万元的赔偿。有人因此戏称：如果坐飞机出事，那也要死在国际航线上。航空法专业委员会委员、法学博士解兴权律师就曾表示，我国国内法和国际法在空难事故赔偿上存在较大差距，导致同样一次空难事故，适用国内法的中国旅客获得的赔偿和适用国际公约的外国旅客获得的赔偿相差很大。“解决中国人与外国人之间赔偿悬殊的问题，需要尽快衔接我国国内法和国际公约。”尽管华沙公约等国际公约都是缔约方政府签署的多边协议，不具有强制性，但很多国家都是将公约内容直接植入本国法律。例如，新加坡就将华沙公约的内容直接加入到其国内的空运法令中，使公约内容成为国内法。如此，不分国际国内航线，航空事故一律遵行华沙公约的赔偿规定。据称，美国和日本亦是如此。,另外，一些国家对空难赔偿还有一套自定的原则，赔偿金额计算中他们还将考虑：受害者的年龄、职业、收入、受害者对家庭的贡献以及受害者未来发展潜力等等。如果按此原则，就陈苏阳的个人成就及其对家庭的支柱作用而言，其赔偿将远远不止21万元人民币。根据行政诉讼法的规定，老百姓只能告具体行政行为，而不能告抽象行政行为。这一点，中国民航总局同样心中有底，其有关负责人告诉本报记者：“这个案子法院是不可能立案的，因为这是一个抽象的行政行为。”,中国民航第一案,小结：抽象行政行为,1.行政行为概述：行政行为的概念；行政行为的特征；行政行为的分类；行政行为的内容；行政行为的合法要件。2.抽象行政行为：抽象行政行为概述；国务院行政法规；行政规章；有普遍约束力的决定、命令。,