中国各类投资建设项目审批管理及审核程序李开孟.ppt

,中国国际工程咨询公司 李开孟二九年,中国各类投资建设项目审批管理及审核程序,2,目 录,投资项目周期管理及审核评价总体框架建设项目开工条件及前期工作的联动衔接政府直接投资和资本金注入项目的报批和审核企业投资建设项目的核准申请和审查政府投资补助和贷款贴息资金的申请和审核企业投资建设项目的备案申请和审查外商投资建设项目的核准申请和审查境外投资项目的核准及备案申请和审查企业并购项目的核准申请和审查借用外债项目的审批、核准及备案申请和审查企业投资建设项目可行性研究及决策审查,3,投资项目周期管理及审核评价总体框架,4,1、项目周期的界定工程项目周期（Project Cycle）是指从项目确定开始，到工程实施和终结的全过程。项目周期各阶段的时点不同，工作任务不同，项目管理的要求也各不相同。明确项目周期及各阶段的任务，有利于建立科学完整的项目管理体系。从工程项目管理的角度，项目周期一般划分为策划、准备、实施和完工等四个主要阶段。,一、项目周期的划分,5,2、项目周期的五个关键时点项目起始，即根据规划进行投资机会研究，初步筛选备选项目，提出项目建设初步方案；审核批准，即在详细可行性研究的基础上，进行必要的审核以确定项目能否进入实施阶段；项目开工建设，即设备采购及工程建设合同签订并履行，项目进入建设实施阶段；项目竣工验收，即工程建设和设备安装调试完成，项目经过试运行，投入正式运营，并按规定经过决算审计和工程验收；总结评价，即项目投入运营一定时间后，对运营效果进行自我总结、外部评价，总结经验教训等。,6,3、项目周期的不同划分项目周期各阶段的时点划分，实际上代表着从项目周期全过程管理的角度，如何设置关键控制点的问题。因此，不同的机构从其自身项目管理的需要出发，对项目周期进行不同的划分。例如，亚洲开发银行将项目周期划分为项目筛选（Project Identification）、技援和贷款准备（PPTA&Loan Preparation）、贷款谈判（Loan Negotiation）、项目实施（Project Implementation）和项目完工（Project Completion）等五个阶段。,7,亚行项目周期（ADB Project Cycle）,Project Identification项目鉴别,PPTA&Loan Preparation技援及贷款准备,Project Completion项目竣工,Project Imple-mentation项目实施,Loan Negotiation贷款谈判,8,世界银行将项目周期划分为项目筛选、前期准备、项目评估、谈判与董事会批准、项目执行和监督、项目后评价等六个阶段。欧盟将其对外援助的项目周期划分为规划制定（Programming）、项目筛选（Identification）、前期评估（Appraisal）、项目融资（Financing）、项目实施（Implementation）和后评价（Evaluation）等六个阶段。这些划分体现了有关机构对项目周期全过程风险控制的意图及在不同阶段进行项目管理所关注的重点。,9,世界银行的项目周期：,筛选,准备,评定,谈判&申报理事会,执行&监督,评估,10,规划,识别,评估,融资,实施,后评价,欧洲联盟对项目周期的划分,11,我国过去将基本建设程序统一划分为项目建议书、可行性研究、咨询评估、工程设计、开工准段、施工建设、竣工验收、总结评价等阶段。随着投资体制改革的深化，我国不再要求政府投资项目和企业投资项目执行统一的基本建设程序，并将核准制和备案制纳入政府对企业投资项目进行管理的程序，体现了对不同类型的项目进行管理的理念转变。,我国的基本建设程序,12,我国项目周期各阶段的活动,1、投资意向的提出2、市场研究与投资机会识别3、项目建议书4、初步可行性研究5、可行性研究（项目申请报告、资金申请报告）6、工程咨询评估7、投资决策8、初步设计9、招标投标10、投资准备,11、特殊技术方案设计12、施工图设计13、施工组织设计14、施工准备15、施工过程16、生产准备17、中间评价18、竣工验收19、投产运营与投资回收20、项目后评价,13,4、项目周期不同阶段的工作量,项目阶段性工作,项目决策阶段,项目准备阶段,项目实施阶段,项目竣工阶段,项目运营阶段,项目工作量,项目工作量曲线,1,2,3,4,5,项目可行性研究,项目评估与决策,6,项目设计与融资,设备材料采购,项目施工与设备安装,项目试生产与竣工验收,项目运营,4,项目里程碑,图例说明,I,II,III,IV,14,投资项目管理程序,项目业主：接收,15,项目周期中不同阶段对投资的影响程度,项目决策阶段,项目准备阶段,项目实施阶段,项目竣工阶段,项目运营阶段,项目工作量,项目工作量曲线,1,2,3,4,5,项目可行性研究,项目评估与决策,6,项目设计与融资,设备材料采购,项目施工与设备安装,项目试生产与竣工验收,项目运营,4,项目里程碑,项目阶段性工作,图例说明,I,II,III,IV,2003.8 拉萨,影响投资的程度,16,费用和人力投入开始比较低，然后逐渐升高，在项目的实施阶段，达到最高峰。此后逐渐下降，直到项目的终止。项目开始时风险和不确定性最高，随着任务一项项的完成，不确定因素逐渐减少，项目成功完成的概率将会逐渐增加。随着项目的进行，项目变更和改正错误所需要的花费将随着项目生命期的推进而激增。项目关系人的影响逐步降低。,项目周期各项活动的变动规律,17,国内建设项目前期工作简图,项目建议书审批,初 步设 计,工程咨询评估,初步可行性研究,可行性研究,施 工准 备,机 会研 究,合营合同、章程签字,正式成立项目法人办理公司设立登记,合营合同、章程谈判,寻找合作伙伴与选定的伙伴签意向书,开 工报 告审 批,初 步设 计审 批,可行性研究报告审批,国家计划行业规划区域规划企业战略,18,1、投资机会研究投资机会研究（Opportunity Study），也称投资机会鉴别，是指为寻求有价值的投资机会而对项目的有关背景、资源条件、市场状况等所进行的初步调查研究和分析预测，是项目前期工作中的一种预备性的调查研究。选择投资机会的基本要求：符合合理配置和有效利用资源的要求；符合区域规划、行业发展规划、城市规划等要求；符合国家产业政策和技术政策的要求；符合保护环境、可持续发展的要求。,二、项目周期各阶段的主要活动,19,2、初步可行性研究概念及特征初步可行性研究（Pre-feasibility Study）,也称预可行性研究，是在机会研究的基础上，对项目方案进行的进一步技术经济论证，为项目是否可行进行初步判断。研究的主要目的是判断项目是否值得投入更多的人力和资金进行进一步深入研究，判断项目的设想是否有生命力，并据以做出是否进行投资的初步决定。,20,初步可行性研究的重点,（1）项目目标及功能定位效益目标投资规模目标项目功能定位市场目标定位,21,（2）项目方案构思 项目方案构思是指对未来投资项目的目标、功能、范围以及项目涉及的各主要因素和大体轮廓的设想与初步界定。,（3）项目方案初步论证 论证内容：一是项目的构成，包括产品方案、生产规模、原料来源、工艺路线、设备选型、厂址比较和建设速度；二是比较粗略地估算经济指标，进行财务及经济评价，并采用快速评价法进行社会评价。,22,3、可行性研究可行性研究(Feasibility Study)是通过对项目的主要内容和配套条件，如市场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利能力等，从技术、经济、工程等方面进行调查研究和分析比较，并对项目建成以后可能取得的财务、经济效益及社会环境影响进行预测，从而提出该项目是否值得投资和如何进行建设的咨询意见，为项目决策提供依据的一种综合性的系统分析方法。,23,主要特点预见性。可行性研究不仅要对历史、现状资料进行研究和分析，更重要的是要对未来的市场需求、投资效益进行预测和估算。客观性。可行性研究是在调查研究的基础上，实事求是地按照客观情况进行论证和评价。可靠性。可行性研究要确定项目的技术经济措施，以保证项目的安全性和可靠性，同时也要否定不可行的项目或方案，以避免投资损失。科学性。可行性研究要应用现代科学技术手段，进行市场预测，要运用科学的评价指标体系来分析项目的盈利能力和偿债能力，为项目决策提供科学依据。,24,主要内容（以工业项目为例）,（1）项目建设的必要性（2）市场预测（3）建设规模与产品方案（4）厂址选择（5）技术、主要设备和工程方案（6）主要原材料燃料的消耗和供应（7）总图运输与公用工程（8）节能和节水措施,（9）劳动安全卫生与消防（10）组织机构与人力资源配置（11）实施进度（12）投资估算（13）融资方案（14）财务评价（15）风险分析,25,可行性研究报告的深度要求（1）内容齐全，结论明确，数据准确，论据充分，能满足企业 投资决策定方案定项目的需要；（2）选用主要设备的规格、参数能满足预定货的要求；（3）引进技术设备的资料能满足合同谈判的要求；（4）重大技术、经济方案有两个以上方案的比选；（5）确定的主要工程技术数据，能满足初步设计的要求；（6）对建设投资和生产成本的估算，精确度要求达到10%左右；（7）推荐的融资方案能满足银行等金融机构信贷决策的要求。,26,4、项目核准或备案申请,根据国务院关于投资体制改革的有关规定，企业投资项目中若不涉及政府投资，不再实行审批制，区别不同情况分别实行核准制和备案制。对于实行核准制的企业投资项目，需要编写、报批、评价和核准“项目申请报告”。对于企业投资“政府核准的投资项目目录”范围之外的项目，需要办理备案手续。无论是核准制还是备案制，都需要从外部性角度进行审查，以获得对拟建项目的投资行政许可。,27,5、项目评估 项目前评估是在可行性研究或项目申请报告的基础上，按照一定的目标，对投资项目的进行系统地分析和判断、权衡各种方案的利弊，向委托单位提出明确的评估结论。项目评估包括企业委托对其投资项目的可行性研究报告进行评估、项目核准机关委托对企业投资项目申请报告的评估、项目审批机关委托对涉及政府投资的项目可行性研究报告的评估、项目审批机关对资金申请报告的评估、贷款银行自行组织的对项目可行性研究报告融资方案的评估，投资者委托的项目评估等各种形式。,28,6、初步设计 初步设计的作用和依据初步设计是项目的总体设计、布局设计、主要的工艺流程、设备的选型和安装设计、土建工程量及费用的估算等。对于政府投资项目，初步设计的依据是经政府批准的可行性研究报告。对于企业投资项目，初步设计的依据是董事会对项目的批准意见。初步设计文件应当满足编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需要，是下一阶段施工图设计的基础。,29,初步设计的深度应满足以下要求：（1）设计方案的比选和确定；（2）土地征用(或者受让)；（3）主要设备材料招标采购；（4）建设投资的控制；（5）施工图设计的编制；（6）施工组织设计的编制；（7）施工准备和生产准备等。初步设计的主要内容（以工业项目为例）：（1）初步系统设计，绘制各工艺系统的流程图；（2）通过计算确定各系统的规模和设备参数并绘制管道及仪表图；（3）编制设备的规程及数据表以供招标使用；（4）土建工程量的估算；（5）项目费用估算。,30,7、开工前准备 开工前准备阶段是项目前期工作的最后阶段。为了确保开工建设的顺利进行，要求项目必须满足一系列开工条件的要求，然后才能开始建设；开工前准备，通常需要经过各种审批和行政许可程序。,31,8、项目中间评价,所谓“中间评价”是指投资或项目管理部门对正在建设尚未完工的项目所进行的评价。中间评价可以是全面系统的，即对项目的决策、投资、目标、工程以及未来效益的全面评价；也可以是单独内容的，即对项目建设中某个问题、某项效益的单项评价；可以是一个项目，也可以是一捆项目，即一个行业、一种产品、一个地区的同类项目的评价。,32,9、项目竣工验收,竣工验收是对完成建设的工程项目所进行的验收。对于一个项目是否已经建成，主要从工程、技术、经济、效果等四个方面考察。工程建成：项目的实物建成（physical completion），即项目的土建完工、设备安装调试完成，装置和设施经过试运行。此时可以进行竣工验收。技术建成：设施和设备的运行达到设计的技术指标，装置达到设计能力。一般项目需要23年的时间。,33,经济建成：主要是指项目财务和经济指标的基本实现，包括运营（销售）收入、成本、利税、FIRR、借款偿还期等。一般项目需要项目竣工后3年左右的时间。效果建成：是指项目的经济、环境、社会效益目标的实现，包括项目对国民经济、环境生态、社会发展所产生的宏观或长远的影响。一般需要35年或更长的时间。,34,10、项目总结评价,项目总结评价，即项目自我评价，是指在建设项目竣工后，项目运营基本达到设计能力时，项目法人（业主）通过项目建设全过程的回顾分析，对该项目进行的全面总结和自我评价。项目总结评价是项目后评价的基础和重要的资料来源。,35,11、项目后评价,是指对已经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统客观分析。通过对投资活动实践的检查总结，确定投资预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效,项目的主要效益指标是否实现，通过分析评价找出成败的原因,总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为未来项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议,同时也为被评项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。,36,三、政府审查项目重点关注的内容,在新的投资体制下，对于不同类型的投资项目，政府审查的重点不同，以改变过去那种不分投资主体、不分资金来源，采用统一审批模式的做法。对于企业投资项目，政府部门将其定位为公共利益的维护者、社会事务的管理者，从公共性、外部性的角度进行审查；对于政府投资项目，政府部门具有双重角色，一方面是社会事务的管理者，另一方面又是资金的提供者，对项目审查的内容应比企业投资项目更广。,37,1、政府部门重点关注事项：,发展规划、产业政策和行业准入资源开发、资源节约和综合利用节能方案建设用地；征地拆迁和移民安置；环境和生态影响；经济影响；社会影响；自主创新能力；设备国产化；,38,产业及经济安全影响；公共安全影响；消防保障措施；地震、地质灾害影响；生产安全；军事安全影响；循环经济问题；资源供应安全；水土保持；项目用海影响；自然及文化遗产影响；压覆矿床及文物；,39,防洪、通航安全影响；生态自然修复；项目的社会需求和市场可接受性；政府投资项目建设方案是否合理；政府投资项目建设配套条件是否具备；政府投资估算和资金筹措方案是否合理；政府投资项目的盈利能力、债务清偿能力；项目对公共财政的影响；项目实施方案（包括政府出资人代表、项目法人机构及管理模式、项目招标方案、政府项目的代建方案等）；风险及规避措施分析。,40,政府部门对上述事项的关注，通过以下方式来实现：间接管理方式。即通过制定和完善有关政策法规，并加强执法检查，确保项目业主单位按照政府意图来实施项目，这是我国行政体制及政府投资体制改革继续努力的方向；行政许可审查，包括对投资项目的审批、核准和备案。这是目前我国对投资项目进行管理的主导方式。,2、政府管理和审查项目的方式,41,行政许可审查，通过三种渠道来完成：地方政府职能部门的审查。按照属地管理的原则，由项目所在地的相关政府职能部门层层审查，并上报到最终有决定权的部门做出最终审核。行业部门的前置性审查。各行业职能部门对特定事项进行审查。如环保部门对环评文件进行审批，水利部门对水土保持论证报告进行审查；国土资源部门对项目用地进行预审；城乡建设主管部门对选址规划进行审查等等。对于完成行业职能部门前置性审查及地方政府审查的项目，最终报送投资主管部门进行项目最终审查，以便决定是否予以投资建设的行政许可。,42,投资主管部门对投资项目的管理分别实行审批、核准和备案的管理方式。对于政府直接投资和资本金注入的政府投资项目，实行审批制，对项目建议书、可行性研究报告、开工报告进行审批。对于不使用政府直接投资和资本金注入的企业投资项目，若属于政府核准的投资项目目录范围内，实行核准制，对项目申请报告进行核准；对于不使用政府直接投资和资本金注入的企业投资项目，若不属于政府核准的投资项目目录范围内，实行备案制，一般需要进行网上备案；对于申请政府投资补助及贷款贴息的项目，应对“资金申请报告”进行审批。,43,政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证：特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。【举例】中国环境影响评价的公共参与制度【举例】奥运场馆、国家大剧院、国家博物馆方案的公众咨询,3、专家评估、公众咨询、听证制度,44,建设项目开工条件及前期工作的联动衔接,45,国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知,国办发200764号国务院办公厅二七年十一月十七日,46,新开工项目管理是投资管理的重要环节，也是宏观调控的重要手段。近年来，新开工项目过多，特别是一些项目开工建设有法不依、执法不严、监管不力，加剧了投资增长过快、投资规模过大、低水平重复建设等矛盾，扰乱了投资建设秩序，成为影响经济稳定运行的突出问题。,一、加强新开工项目管理的必要性,47,为深入贯彻落实科学发展观，加强和改善宏观调控，各地区、各有关部门要根据国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）和国家法律法规有关规定，进一步深化投资体制改革，依法加强和规范新开工项目管理，切实从源头上把好项目开工建设关，维护投资建设秩序，以促进国民经济又好又快发展。,48,二、项目开工建设必备条件,符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准。已经完成审批、核准或备案手续。实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报告，其中需审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算；实行核准制的企业投资项目，已经核准项目申请报告；实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续。,49,需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查。建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施。符合国家法律法规的其他相关要求。,50,各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门要加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批或核准。对于未履行备案手续或者未予备案的项目，城乡规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续。,三、各前期审查环节的衔接,51,对应以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地的项目，国土资源管理部门要会同发展改革、城乡规划、环境保护等部门将有关要求纳入土地出让方案。对未按规定取得项目审批（核准、备案）、规划许可、环评审批、用地管理等相关文件的建筑工程项目，建设行政主管部门不得发放施工许可证。对于未按程序和规定办理审批和许可手续的，要撤消有关审批和许可文件，并依法追究相关人员的责任。,52,四、建立新开工项目管理联动机制,各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制。,53,实行审批制的政府投资项目：项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。,54,实行核准制的企业投资项目：项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后，项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据项目核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。,55,实行备案制的企业投资项目：项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续；备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。,56,各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门都要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批或核准。对于未履行备案手续或者未予备案的项目，城乡规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续。,57,对应以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地的项目，国土资源管理部门要会同发展改革、城乡规划、环境保护等部门将有关要求纳入土地出让方案。对未按规定取得项目审批（核准、备案）、规划许可、环评审批、用地管理等相关文件的建筑工程项目，建设行政主管部门不得发放施工许可证。对于未按程序和规定办理审批和许可手续的，要撤消有关审批和许可文件，并依法追究相关人员的责任。,58,政府直接投资和资本金注入项目的报批和审核,59,一、政府投资概述,政府投资项目是指在中华人民共和国境内使用政府性资金投资建设的各类项目。这里所称“政府性资金”，包括：（1）财政预算投资资金（含国债资金）；（2）国际金融组织和外国政府贷款等主权外债资金；（3）纳入预算管理的专项建设资金；（4）法律、法规规定的其他政府性资金。,60,1、政府投资目的,政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善环境条件，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。,61,2、中央政府公共投资的资金来源,发行基本建设国债筹集的资金；中央财政预算投资；行业基金，如铁路建设基金、交通建设基金、水利建设基金等；主权信用借款，如借用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款，外国政府贷款，视同政府性资金进行管理。,62,3、政府投资方式,直接投资：对于政府投资占主导地位的公益事业、政权基础设施和公共基础设施项目，采用直接投资的方式，通过拨款无偿投入。资本金注入：根据实际需要政府参与投资的经营性项目，可以采用资本金注入方式。投资形成的股权或资产，由国家授权经营机构依法行使出资人权利。,63,投资补助：根据经济和社会发展要求，对于需要政府扶持的项目，采用投资补助的方式，给予少量或一定比例资金支持，通过拨款无偿投入。采用投资补助方式投资形成的资产，按照有关规定由有关机构行使所有人权利。贷款贴息：根据国家发展规划和产业政策，采用贴息的方式，支持公民、法人和其他组织利用银行贷款，扩大就业，进行产业结构调整优化，保护环境和节约资源，促进科技进步和高新技术产业化。转贷：使用外国政府或者国际金融组织贷款的项目，采用转贷方式的，由政府提供担保。,64,4、中央预算投资建设项目的主要领域：加强新农村建设，改善农村生产生活条件的项目；促进社会经济协调发展，解决贫困及地区发展不平衡的项目；与环境保护、生态建设有关的重大项目；交通、水利等重大基础设施建设项目；加强民生建设，维护人民群众生命财产安全和切身利益的建设项目；推动创新型国家建设，促进信息化及产业升级结构调整的项目；其他重大专项建设项目。,65,1、政府直接投资的领域政府直接投资项目，也就是财政性无偿拨款项目，应为具有公益性质的非经营性项目。在传统的资金供给体制下，财政投资是采取无偿拨款方式进行的，即每年的财政投资资金按部门归口切块分配和按地区切块分配，由各部门各地区根据当年安排的计划投资项目，通过行政体制层层下拨到每一个具体建设项目。各部门和建设单位无偿使用，财政部门负责对财政投资的使用进行监督管理。,二、政府直接投资项目的审核评价,66,这种投资方式的优点，有利于所需资金的及时到位，保证建设顺利进行，借助于公共财政投资，可使政府获得所有者的产权地位，并可集中国家有限财力进行重点工程建设，是那些具有较大社会效益而无财务效益的投资项目的主要投资方式。但这种方式由于对财政资金无偿使用，因此容易引起建设单位盲目争项目，争投资，从而忽视了对投资项目的可行性分析，造成财政资金使用上的低效或无效，同时也会造成投资资金使用上的浪费，不利于使用单位管好用好投资资金，提高财政资金的使用效益。在新的投资体制下，政府财政直接投资的范围应受到严格限制。,67,政府财政拨款主要用于公共性、基础性和公益性项目的投资，主要包括政权基础设施建设，社会公益项目以及没有直接经济收入的公共基础设施项目，重点包括：（1）国防军工、基础邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、公共博物馆和图书馆等提供纯公共产品的项目。（2）生态建设和环境保护项目，解决环境保护和可持续发展方面的建设投资。我国生态和环境破坏仍在继续，水土流失、土地沙化和退化仍在发展，近海海域污染问题日益突出，城市污染日益严重，必须加大资金投入。,68,（3）教育投资。促进教育水平的提高是提升就业人口素质、适应经济全球化、降低失业率的重要手段。普及义务教育是中央政府对贫困地区教育事业宏观调控的重要承诺。财政拨款教育投资应重点投向扶持贫困地区、边远地区和县以下农村地区的基础教育，从根本上改善这些地区中小学校的办学条件，向农村义务教育方面倾斜，重视与基础教育发展相关的基础设施建设投入。,69,（4）农村基础设施投资。我国城乡差别由来已久，不仅仅表现在农民与城镇居民收入的差距上，还表现在农村与城镇生活的各个方面的不平等。政府在加大城市基础建设的同时，应重视农村基础设施建设，努力缩小城乡差距，这是解决“农民、农业、农村”问题的重要举措。（5）社会保障领域投资。包括再就业工程、推进医药卫生体制改革等方面的投资。,70,（6）公共医疗卫生体系、基层政权和公检法司设施等方面的投资，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、政法机关、人民团体的基础设施项目。（7）其他，如煤矿安全改造、采煤沉陷区治理等方面的投资，文化、卫生、体育、社会福利等社会公益事业投资，以及政府直接举办的没有直接经济收益的非经营性其他投资项目。,71,2、政府直接投资项目可行性研究报告的编写,对于使用政府财政拨款的投资项目，项目单位应委托符合资质的工程咨询机构编制项目建议书和可行性研究报告。可行性研究报告的内容一般应包括以下章节：项目概况；可行性研究的主要依据；项目需求及目标分析；项目建设选址；项目建设方案；外部配套条件分析；项目实施方案（含实施进度计划、项目法人组建方案、招标方案、实施代建制方案等）；土地利用与移民安置方案；环境影响评价；投资估算；资金筹措方案；费用效果分析；社会影响分析；风险分析；结论和建议。,72,3、政府直接投资项目可研报告的审查,项目审批机关在审批可行性研究报告时，应审阅有关法律、法规和文件规定应提交的相关附件。对项目单位编制的可行性研究报告，项目审批机关应根据需要委托有资质的工程咨询机构和专家进行评估论证。咨询评估机构应对出具的评估论证意见承担相应责任。财政拨款直接投资项目的建议书编写和评估，应参照可行性研究报告的内容并有所侧重，同时可进行适当简化。,73,评估依据应为符合资质要求的工程咨询机构编制的可行性研究报告、规划部门的规划方案审查意见和相关部门建设规范标准。根据项目情况，还应将土地预审意见、环评批复等作为咨询评估的依据。对于行政事业单位办公业务用房项目、政法设施项目、社会事业项目和其它相关项目，在评估论证中要严格把握按照国家相关建设规范标准执行。应在规划控制指标范围内尽量优化设计方案。,74,1、以资本金方式投资的政府投资项目类型带有显著外部效益，具有明显公益性特征，具有一定的经济收入但收入不足以弥补投资成本的准公共产品项目，如高速公路、城市道路、学校教育、医疗卫生、公有住房、环境保护等项目；以铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电视等为代表的自然垄断行业项目。这些项目的产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，消费者愿意直接付费，具有一定的收入来源，但由于存在着超额需求，收入难以弥补全部成本支出。,三、政府资本金注入项目的审核评价,75,2、资本金注入项目特点,和政府直接投资项目一样，采用资本金注入方式的政府投资项目，需要编制项目建议书和可行性研究报告，报送政府审批机关进行审批。审批机关根据需要，委托符合资质要求的咨询评估中介机构对项目建议书或可行性研究报告进行评估论证，特别重大的项目实行专家评议制度，审批机关根据评估论证及专家评议的结果进行项目审批。,76,资本金注入方式与直接财政拨款投资、投资补助、财政贴息及主权信用借款转贷等政府性资金投资项目的显著区别在于，政府投入的资金应行使相应的股东权益。政府一般不直接以股东的身份参与项目投资建设，而是通过授权投资的机构或部门组建的具有投资职能的投资公司来代为行使政府财政投资的股权，作为政府投入资本金的出资人代表。,77,由于政府在市场经济运行体系中的角色定位与一般投资者明显不同，即使是以资本金的方式注入，政府投入的资金也不应该以盈利为目的，不应该象商业性的股东那样通过资本金的注入来谋求获得投资回报，并以追求股东价值最大化作为资本金投入的目的。这就决定了政府资本金注入的投资方式具有其特殊性。政府投入资本金的主要目的就是希望通过企业化运作的方式，吸引更多的其他投资者参与到具有公益性质的项目投资建设，使具备一定经营条件的准公益性项目的投资主体能够多元化，提升项目进行市场化运作的财务生存能力。,3、政府资本金注入项目投资方式,78,政府以资本金注入方式进行投资建设的项目，其资本金可以完全由政府出资，其余部分的资金通过银行贷款等方式解决，但更多的是由政府部门与企业共同出资来为项目筹集资本金。根据投资体制改革要求，各级政府要创造条件，通过引入市场机制，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设，以充分发挥政府投资的效益。,79,政府注入的资本金，可以采用多种方式行使股东权益。比如：与其他商业性投资者一样，按照同股同权的原则行使股东的决策权、收益分配权等，一般适用于投资收益水平较高的项目；政府完全放弃投资收益权，仅行使股东参与重大问题决策的权力，适于收益水平较差的项目；,80,政府有限度地让渡资本金收益分配权，如在一定年限、以一定比例放弃，以确保参与项目投资的其他企业能够获得合理的投资回报；政府对部分工程进行投资建设（如地铁项目的隧道开挖及轨道铺设部分），并行使相应的股东权益，同时将相关工程租赁给相关企业进行运营等等。具体方式应根据项目的具体情况进行详细策划论证。以资本金注入方式投入的政府性资金，要确定出资人代表。国家应结合政府投资条例的制定，逐步完善政府股权投资的法规制度，对于资本金注入的方式、股权的确认、股权权益的行使等进行明确规定，以确保政府投资权益及公共利益不受损害。,81,4、政府资本金注入项目可行性研究报告的编写,对于采用资本金注入方式进行投资建设的政府投资项目，往往投资规模较大，可行性研究报告的编写内容要求较为复杂。对于涉及政府部门与企业共同出资建设的项目，还要涉及与多个投资主体之间的关系问题。对于具有盈利能力的大型基础设施项目，往往还需要多个文件作为可行性研究报告的附件。因此对这类项目可行性研究报告的编写，必须强调委托符合资质要求的工程咨询专业机构编写。,82,可行性研究报告应包括以下内容：项目概况；可行性研究的主要依据；项目需求及目标分析；项目建设选址；项目建设方案；外部配套条件；项目实施方案（含实施进度计划、项目法人组建方案、招标方案、实施代建制方案等）；资源开发与综合利用方案；土地利用与移民安置方案；环境影响评价；投资估算；资金筹措方案；财务分析；经济影响分析；社会影响分析；风险分析；结论和建议。,83,可行性研究报告的编写，应根据实际需要，提交有关附件。主要包括：对于环境影响评价、土地利用、水土保持等相关内容，应按行业管理部门的要求报送有关附件；对于需要国家发展改革委或国务院对招标内容进行核准的国家重点建设项目，应附招标的相关内容；对于涉及土地征用和移民安置的项目，应附土地征用及移民安置方案；,84,在地质灾害易发区或建设工程会诱发地质灾害的项目，应按规定附有关部门的地质灾害评估报告。对于涉及地震安全的项目，应按规定附有关部门审定的地震安全评价报告；对于资源开发类项目，应附矿产资源储量报告、水利资源流域开发规划、森林资源采伐与迹地恢复计划等相关报告；涉及有关外部配套协作关系，如供水供电、重要原材料供应、重要合同及协议等，如果这项协议对项目的成功实施具有重要影响，也应作为可行性研究报告的重要附件。,85,4、资本金注入项目可研报告评估对于一些投资规模较大、协作关系复杂、项目投资建设方案需要严格论证的资本金注入项目，一般应委托有资质的工程咨询机构进行评估论证。咨询评估机构应按照委托方的要求，按照独立、客观、科学、可靠的原则，在调查研究和分析预测的基础上，对拟建项目进行相关的技术、经济、社会、环境等方面的评估论证，为政府投资决策和项目组织实施提供专业咨询意见。,86,主要评估依据包括：国务院关于投资体制改革的决定等政策法规；政府投资条例等有关政府投资管理的规定；国家有关投资建设、咨询评估、项目管理的政策、法规、规定等；国家中长期发展规划、行业规划、地区规划及其他专项规划；有关可行性研究报告等编写的指南、规范及行业规定等；有关工程咨询评估的管理办法等规定；符合资质的工程咨询机构编制的可行性研究报告等待评文件；规划部门的规划方案审查意见和相关部门建设规范标准；土地、环保等部门的批复意见；与本项目有关的各种其他文件规范及有关调研、论证资料。,87,政府资本金注入项目咨询评估的判断依据应该包括如下内容：符合政府投资管理的有关法律法规；符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；符合社会需求，目标定位合理；项目规模、建设内容及工程技术方案合理；投资构成、融资方案合理；项目建设及运营模式满足有关政策规定，能够确保项目顺利实施；,88,合理开发并有效利用了资源；环境和自然文化遗产得到有效保护；土地利用、移民安置方案合理，未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响；财务方案可行，政府资金能够得到合理利用，稀缺资源得到有效配置；能够产生理想的经济效果，适应区域经济发展的需要；社会效果理想；项目投资建设过程中可能遇到的各种风险能够得到有效控制。,89,四、政府投资项目审批程序,1、申报主要程序：政府研究制定各类专项规划等；根据政府投资规划及相关政策，提出项目设想，编写完成项目建议书；项目建议书审核，决定立项；进行环评审批、土地预审、规划选址预审等；在专业部门审查的基础上，编写可行性研究报告，并将环评审批、土地预审等意见作为可研报告的附件；对可行性研究报告进行评审，进行投资决策，纳入政府投资计划；根据可行性研究报告审批的结果，正式办理用地审批、规划选址、开工许可等；开工建设。,90,开展规划选址、用地预审和环境影响评价审批,办理规划许可、正式用地手续,91,实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影