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中美立法体制比较研究,主讲人：卞琳,绪论,一、比较对象：立法体制,广义上的立法体制，是指一国有关的立法制度的总系统，包括立法权限的划分体制，立法主体的设置体制，立法权的运行体制、规范性法律文件的效力体系和立法监督体制等。狭义上的立法体制，是指在一定政权中立法行使权力的配置体系和制度，也即，立法权限的划分体制。本课程是指广义上的立法体制。,二、比较方法,1，以问题为准 2，宏观比较与微观比较 3，功能比较与规则比较 4，以客观陈述为主，适当评价为辅,三、参考资料,1，立法学教程，徐向华主编，上海交通大学出版社2011年版；2，我国宪法、立法法3，An Introduction to The American Iegal SystemDiane S.Kaplan著，知识产权出版社2012年版；4，Legislative Law and ProcessJack Davies著，法律出版社2005年版,第一讲 立法权限体制比较,一、立法权限体制概述,（一）概念及其实质 现代宪政理论认为，国家政权的活动受到法的限制，政府的权力不能超出法所限制的范围。立法权作为公权力的一种，其行使也是有限度的。在一定政权中划分不同立法主体之间的立法权行使限度和范围，就形成了该政权的立法体制。立法权限体制是指在一定政权中立法权力的配置体系和制度。其实质在于要解决两个层面的问题：第一，一定政权中哪些立法主体行使立法权？它们各自的立法权在性质、范围、层次上有何不同？第二，这些不同的立法权之间的相互关系是什么？,（二）形成不同立法权限体制的制约因素,1，国家性质2，政权组织形式3，国家结构形式4，历史传统5，地理环境6，民族7，经济发展水平,（三）立法权限体制的划分标准及其种类,1，根据行使立法权的政权机关的性质（横向）：一元、二元或多元立法体制例 越南：国会是唯一拥有立宪立法权的机关 丹麦：立法权同时属于国王和国会,2，根据行使立法权的政权机关的层次（纵向）：一级、二级或多级立法体制例 朝鲜：立法权唯有最高人民会议行使。奥地利：联邦的立法权，由国民议会与联邦议会共同 行使。州的立法权由州议会行使之。一元一级、一元两级、一元多级立法体制 二元一级、二元两级、二元多级立法体制 多元多级立法体制,（四）立法权限的划分办法,1，“列举”与“概括”列举：宪法或宪法性法律文件对某立法主体有权立法的事项予以逐一表明的方法。例 法国宪法第34条规定：法律规定有关下列事项的准则：公民权利和给予公民关于行使公共自由的基本保障；为了国防对公民在人身上和财产上所设定的负担；国籍、人的身份和能力、婚姻制度、继承和赠与,概括：是指宪法或者宪法性法律对列举以外的剩余的立法事项集中地规定由某立法主体行使立法权的方法。例 印度宪法第246条第3款规定：联邦议会有权对印度境内不属于任何邦的任何地区就任何事项制定法律。,2，“专有”与“共有”专有：宪法或宪法性法律确定某些立法事项只能归由某个立法主体行使立法权力的方法。共有：宪法或宪法性法律确定若干个立法主体可以就某些立法事项共同行使立法权的方法。,例 德国基本法第73条：联邦就下列事项享有专有立法权：1）外交和国防；2）联邦的国籍11）联邦性的统计第74条：联邦和州的共同立法权的范围包括下列事项：1）民法、刑法和执行判决、法院的组织和诉讼程序2）出生、死亡和结婚登记24）处置废物，保持空气洁净，以及与噪音作斗争。,3，“法律绝对保留”和“法律相对保留”两者合称为“法律保留原则”，是近代民主宪政国家为巩固议会民主制度而普遍遵循的基本原则。同时涉及议会与行政机关之间，中央与地方之间的立法权限分配。法律绝对保留：某些特定领域的立法事项只能由法律进行规定，其他立法主体在任何情况下均无权涉及。法律相对保留原则是指某种情况下议会可以将本应制定法律的事项授权给其他立法主体进行立法。,立法法第8条,下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。,立法法第9条,本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外,二、中国立法权限体制,（一）中央权力机关立法权（限）,1，全国人民代表大会（1）修宪权（2）制定、修改基本法律权（3）立法监督权（改变和撤销权）,2，全国人大常委会（1）宪法和法律解释权（2）制定和修改其他法律权（3）部分补充和修改基本法律权（4）立法监督权（撤销权，裁决权，批准权，备案权）（5）其他立法权,立法法第七条,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。,（二）中央行政机关立法权,1，国务院：行政法规（1）职权性立法权：来源于宪法规定执行性立法：执行或实施上位法的规定创制性立法：执行行政管理权（2）授权性立法权：来源于中央权力机关的授权可授权立法事项（法律相对保留范围）禁止授权事项（法律绝对保留范围）（3）立法监督权（撤销权、备案权）,立法法第56条,国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。,2，国务院各部、委员会、具有行政管理职能的直属机构：部门规章 部门规章的立法权限范围仅限于为执行上位法（包括国务院的决定或命令）而制定的实施性或执行性立法。不允许进行创制性立法。,例：1，社会保险费申报缴纳管理规定（人力资源和社会保障部2013年第20号令）中华人民共和国社会保险法 2，烟花爆竹经营许可实施办法（国家安全生产监督管理总局2013年65号令）烟花爆竹安全管理条例 3，中央预算内投资补助和贴息项目管理办法（国家发展和改革委员会2013年第3号令）国务院关于投资体制改革的决定,立法法第71条,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。,（三）地方权力机关与行政机关立法权,1，一般地方立法权,立法法第63条,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。,经国务院批准的较大市：,1984年：唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、（重庆）；1988年：宁波；1992年：淄博、邯郸、本溪；1993年：徐州、苏州,立法法第64条,地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。,立法法第73条,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。,2，特殊地方立法权,立法法第66条,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。,例：1，阜新蒙古族自治县自治条例 2，阜新蒙古族自治县实施的变通规定 第二条户籍在阜新蒙古族自治县内，夫妻双方均为全国总人口一千万以下的少数民族的，可以生育两个子女。生育间隔期为三年。3，湘西土家族苗族自治州老司城遗址保护条例,立法法第65条,经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。,例：珠海市相对集中行政处罚权条例 珠海经济特区道路交通安全管理条例,小结：,横向：议行合一制度与实践需求相结合 法律优先，行政立法以执行为主，行 使授权为辅纵向：中央与地方立法权限分权模式 集权分权模式 立法权主要由中央行使，但在一定条件下，地方享有某些中央授予的地方立法权，主要特征在于以中央集权为主，以地方分权为次。地方立法不仅范围有限且受制于中央。,三、美国立法权限体制,（一）联邦国会的立法权1，列举（明示）权力：enumerated(express)power联邦宪法A1.S8,2，默示权力（implied power）联邦宪法中的“弹性条文”：扩大联邦权力的依据A1.S8 18“necessary and proper”-1819“Mcculloch v.Maryland”-1824“Gibens v.Augeden”包括：设立银行和公司，设立军事学院，发电和出售剩余物资，管理河道运输，为发展教育、交通、卫生、保险事业提供经费，帮助和管理农业等等,3，禁止行使的权力（prohibited power）A1S9及修正案不得中止人身保护状的特权 不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往的法律;不得对任何州输出的商品征税；不得剥夺权利法案所做的保证；未得到州的同意不得改变州的疆界；不得授予贵族爵位等等,4，修正宪法的提案权，A5 国会遇两院议员三分之二多数认为必要时，得提出本宪法的修正案。A6：联邦宪法和法律的法律地位，高于任何州的宪法和法律，州宪法和法律不得与联邦宪法和法律相抵触。该条款肯定了联邦政权的法律地位高于州政权的法律地位。,（二）联邦行政机关的立法权,1，总统立法权（1）立法否决权A1S7:总统有权否决国会通过的立法议案(直接否决权与口袋否决权)（2）立法创议权A2S3：总统可以将国情“以本人认为必要而妥当的议案条陈于国会，以备审议”（3）监督法律执行并发表有法律效力的命令权。A2S3：总统应注意一切法律是否忠实施行,2，行政机关立法权(administrative/delegated legislation)行政立法权的发展过程：为解决立法不能满足社会变迁之需要的问题，大多数国家议会授权行政机关在行政权基础上，就社会生活中技术性、专门性、细则性问题依照一定立法程序制定。美国宪法对行政立法未作明确的规定，而是通过宪法判例确立了行政立法的合法性。1813 the Cargo of Brig Aurora Burnside v.United States,行政立法权不同于国会立法权，是从属于国会的二级立法权（subordinate legislation）。行政机关制定的行政法规不能违反宪法和国会制定的法律，并且要符合法律授权的目的和适当的程序.行政机关符合条件:（Associated Procedure of AdministrationAPA）1，行政机关制定法规必须有法律授予的权力；2，不违反宪法和法律；3，在自由裁量领域内符合授权法的目的；4，遵守制定法规的程序。,（三）州的立法权,1，专有或固有立法权（inherent power）A1S4联邦选举；A2S1总统选举；A5宪法修正案的批准等 2，禁止行使的权力（prohibited power）A1S10及修正案不得缔结任何条约、结盟或组织联邦；不得铸造货币或发行纸币；未经国会同意，不得对进出口货物征税；不得制定损害契约义务的法律等等,3，剩余或保留立法权（reserved power）A10“凡宪法所未授予联邦或未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留”包括州内工商业、交通、卫生、文教以及一般民刑事案件等本州事务,小结,联邦制下立法权力的划分横的联邦制权力分立与制衡原则纵的联邦制“联邦权力列举、各州权力保留”在纵向上表现为：分权集权模式。在一国中，立法权主要由地方政权行使或者地方和中央共同行使，在有些事项上是地方立法为主，有些则是以中央立法为主，其主要特征表现为分权的比重相对大于集权。,第二讲 立法程序比较,一、立法程序概述,（一）程序具有独立存在的价值“看得见的正义”（二）立法程序的概念：指有权的国家政权机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定步骤和方法。（三）立法程序的价值取向：民主，科学，有效,二、议会立法程序,（一）提出立法议案（Bill Introduced）：是立法程序启动的正式标志1，提出主体我国:全国人大全国人大主席团，常委会，各专门委员会，国务院，最高法院，最高检察院，中央军委，一个代表团，30名以上代表联名。全国人大常委会委员长会议，各专门委员会，国务院，最高法院，最高检察院，中央军委，10名以上委员联名,美国：议员,也称提案人（sponsor）议案来源 选民、公民团体或州立法机关的请愿（petition）行政通讯（Executive Communication）,（2）列入议程我国：直接进入 主席团，委员长会议（审查主体）形式审查 常委会，各专门委员会，国务院，最高法院，最高检察院，中央军委实质审查 一个代表团，30名以上代表联名以及10名以上委员联名,美国：常设委员会（Standing Committee）审查 参议院16个；众议院19个 转交小组委员会（Sub-committee）*立法听证会（Hearing）*法案的定型（Markup）*结果报告（Report）转回委员会：搁置；向众议院提交原法案；提交“清洁法案”（a Clean Bill）提交委员会报告：“拉姆斯伊规则”（Ramseyer Rule）“科德规则”（Corder Rule）规则委员会决定进入审议程序的顺序,（二）审议法律草案（Discussion）,1,我国：(1)普通步骤 全国人大一审制；全国人大常委会三审制(2)特别步骤 加速审议：二审或一审 延期审议：暂不付表决 终止审议：提案人撤回 搁置审议满两年 暂不付表决满两年,2,美国：(1)普通步骤“三读制”（Three Readings）一读：宣读标题，决定交给委员会；众议院进行普通辩论；二读：逐节宣读，可提出修正案并进行辩论；“5分钟规则”；三读：宣读标题，决定提交表决。,（2）特别审议步骤：加速审议：缩短辩论制 一致同意议事日程制 分隔时间终结辩论制 延期审议：有期限 无期限 终止审议：“海盗封锁”（Filibustering）“为阻挠议案通过而作冗长发言策略”,（三）表决法律草案（Vote）,2，表决通过之后的制约程序中国：地方立法中的批准制度美国：总统批准制度 两院分别表决通过（两院协商委员会）正式誊写成法律（Enrollment）众议院院长、副总统（参议院议长）签署 呈送总统,（四）公布法律（Promulgation）,1，中国：国家主席签署公布令 全国人大及常委会公报 全国发行的报纸2，美国：法律活页（Slip Law）美国法律大全 按照时间每届议会通过法律的汇编，包括立法史 美国法典（United States Code）一般法与常设法汇编，按50个标题分类并按照字母顺序排列，列明修正后的最新内容,