外国籍人才别制度研究 边防专业.docx

题目外国籍人才甄别制度研究摘要针对目前形成的比较完善的外国籍人才甄别制度，研究借鉴国外外国籍人才甄别制度对于我国吸引更多高层次人才来华，进行深入剖析研究是非常有必要的，例如，加拿大，澳大利亚，英国是当今世界成功吸引技术移民的典型国家，这几个国家之所以制定技术移民制度是为了应对由飞速发展的社会经济和信息革命而带来的全球性人才争夺战。怎样采取积极的措施，加快人才甄别制度的完善和建立，甄别有用人才尤其是技术型人才对现阶段我国的外国籍人才甄别工作开展提出了新的要求。因此本文对这几个国家的制度进行比较研究，并在此基础上提出对中国甄别外籍人才制度建设的启示。研究主要得出外国人才甄别制度的影响因素，第一是平衡国家劳动力市场需求和本国公民劳动权保护，第二是受到本国历史传统影响，以及配套制度保障。对我国人才甄别工作提出以下启示，首先引入积分评估制度甄别人才，其次引入技术职业清单制度甄别人才，然后将外籍人才的语言能力作为一项评估标准，最后发挥市场评价作用甄别人才。关键词：外国籍人才；甄别制度；研究目录一、外国籍人才第别制度涵义及意义1（一）外国籍人才的涵义1（二）外国籍人才贩别制度的意义21 .引进人才制度重要内容22 .实现人才引进政策重要依据23 .实现政策目标的起点2二、世界主要国家外国籍人才叛别制度模式2（一）积分评估模式21 .主要内容22 .实施国家：澳大利亚33 .评价3（二）配额模式31.主要内容32 .国家：美国33 .评价：4（三）混合模式41.主要内容：42 .国家：加拿大53 .评价：5三、外籍人才葺别制度的影响因素6（一）平衡国家劳动力市场需求和本国公民劳动权保护6（二）受到本国历史传统影响6（三）配套制度保障7四、对于我国的启示8（一）引入积分评估制度虢别人才8（二）引入技术职业清单制度甄别人才8（三）将外籍人才的语言能力作为一项评估标准9（四）发挥市场评价作用蛾别人才9参考文献9世界经济超越了国界，人才跨国流动更加频繁。各国都开始了更为激烈的国际人才竞争，各国更加注重技术移民的甄别，借鉴研究他国技术移民制度中关于人才甄别优良的方面，对于我国识别并留住真正的外国籍人才，节约我国在人才培养方面的成本，弥补我国劳动力市场的人才空缺起到了重要作用。英国、澳大利亚等国家为了引进真正具有高水平的技术移民，不断发展和创新外国籍人才甄别制度。我国要建立具有竞争力的外国籍人才甄别制度，可以研究借鉴他国外国籍人才甄别制度中好的方面并结合中国具体国情，制定出科学的外籍人才甄别制度。综上所述，研究外国籍人才甄别制度对我国制定出科学有效的外籍人才甄别制度是必不可少的。一、外国籍人才甄别制度涵义及意义（一）外国籍人才的涵义“人才”的定义有很多并且较为宽泛。综合不同学者的观点，一般认为，“人才”是人力资源中素质较高、能力较强的那一部分人。广义上讲，是指能够对特定组织或国家社会做出贡献的人员，狭义上讲，指满足学历、职称等硬性指标的人员，一般见于企业、院校等组织的内部评价。本文所采用的人才概念，采用国家中长期人才发展规划纲要（20102020年）所定义的概念，即“人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者。"I于2017年正式颁布并实施的一部外国人才签证制度实施办法中，提出在当前国家经济发展的环境中，急缺“外国高精英人才”，其人才需求方向主要包括企业家、科技人才、科学家等等。并发表声明称：“外国人才引进标准会结合当前人才资源及市场导向情况给予调整，”2综上所述，本文认为，外国籍人才指：在我国经济社会发展过程中，适应发展需要、特别是“高精尖缺”的，不具有中国国籍的，其他国家和地区（不含台湾、香港、澳门地区）的科技、管理等领域的专门人才。参考国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）2参考外国人才签证制度实施办法（二）外国籍人才甄别制度的意义1.引进人才制度重要内容我国一直高度重视海外高层次人才甄别工作，我国大力度实施人才计划，突出“高精尖缺”导向，汇聚甄别了大量海内外人才。2012年，为吸引海外人才来华，包括公安部、人社部等在内的25个部门共同发起并实施外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法。在次年，同时颁布出境入境管理法外国人入境出境管理条例，从“移民法”的高度响应国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）O2016年,出台关于深化人才发展体制机制改革的意见，在该意见中指出：应加强尖端人才引用机制，以提高国家竞争力，同时也需要明确人才引进方式，搭建更为完善的人才沟通平台，做好人才服务工作，以加强对外交流；$此外，还正式颁布关于加强外国人永久居留服务管理的意见，以及2020年2月出台了外国人永久居留管理条例（征求意见稿），进一步加大引才聚才的力度。2 .实现人才引进政策重要依据在党的十九大召开中，有重点提出加强人才培养，人才队伍建设这一战略目标，尤其是在新兴领域，应引进具备国际水平的科技领军人才、创新型人才等，,以满足国家相关领域人才缺口需要，尤其是在国际竞争压力与日俱增的情形下，我国作为世界第二大经济体，中国开始成为有吸引力的移民目的国，越来越多的外籍人才把中国作为移民目的地，我国要抓住机遇，广聚天下英才而用之，需要进一步开放国际人才流动，让外籍人才在科研、管理、教育、创新等领域发挥更大、更积极的作用，不断释放“国际移民红利“，从而服务于国家经济社会的发展。3 .实现政策目标的起点我国为了开拓国际市场，攻克技术壁垒、科研难题，突破企业发展瓶颈，促进经济社会发展，从而引进具有高素质的人才来促进国内国外市场发展。但是法律法规体系相对不够完善，签证制度有待改善，人才移民制度有待优化，这是我国实现人才引进政策目标的起点。二、世界主要国家外国籍人才甄别制度模式（一）积分评估模式1 .主要内容5参考关于深化人才发展体制机制改革的意见'参考党的十九大报告积分评估制度的制定主要用于对国外人才的引进实施一定的考核标准，也即是指针对国内市场需要，通过对各项能力进行审核、评估，确定最终积分，进而评判外籍人才是否符合引智需求，并以此作为人才审批的一项制度5,反映了移入国家对准备引进外国籍人才的需求，控制着引进外国籍人才的质量。2 .实施国家：澳大利亚当前，澳大利亚国家对于人才引进主要实行的是移民制度，其符合移民要求的，包括对各项能力如英语、学历、技能、经验等等一一进行打分，只有最后积分高于60分，才是符合移民资格的，也才能申请移民。积分制通过这样一个基本的量化表来对外籍人才打分，通过这种打分模式，来评判人才引进质量，是具有一定科学依据的，能够通过细化的标准为国家筛选更多优质人才。3 .评价：澳大利亚立足于本国经济发展和劳动力市场的需求，制定了科学、透明、量化的技术移民选拔标准，最终的目的是为了引进澳大利亚最需要、最能为澳大利亚发展作出贡献的技术移民，采用的积分要素涉及多个方面，比较全面，有利于全方位考察技术移民的质量，根据实际需求来制定打分标准，有利于明晰引进技术移民的基本标准，加强对于优秀人才的甄别、审核。（二）配额模式1 .主要内容配额制度主要用于对外籍人才移民数量进行有效控制，指的是为了保护本国劳动力市场和本国公民的权益以及本国经济，进而拟确认一定的移民数额。这是基于保护本国劳动人民及其利益的原则下进而分配外籍人才劳动力，对外籍人才引进加以限制的一项重要举措。2 .国家：美国美国EB签证主要指就业类移民签证是提供外国工作人员到美国居住生活，成为美国长居人口的前提。依据在美移民法，将移民种类划分为如下五类：一是具备某方面才能非常突出的人才，也即是EBT,便具有优先资格；二是专业技术型人才，也即是EB-2；三是包括但不限于技术、非技术类工人等等，也即是EB-3；四是具备特殊移民条件的人员，包括传教士等等，也即是EB-4；五是创业者、企业家等，能够为美国居民带去就业机会的人才，也称为投资移民EB-5°,根据以往执行标准，美国职业类移民配额数量有14万，但在近些年，美国屡屡改变移民政策，从出台的新移民制度中，有效降低了亲属移民配额比例，更多地移民份额给予了具备高技术的、高才能的职业人5刘国福.技术移民法律制度研究M.北京:中国经济出版社，2011:84.6参考美国职业技术移民制度才，川普政府打算，未来将终止绿卡抽签计划，改采“择优制”，计点评估申请移民的外国籍人士，增加了积分系统，提出移民申请的人员将根据相关细分类标准，包括英语、学历、技能、是否具备投资就业能力等，得到相应的积分。3 .评价：美国的移民配额制度可以让美国各个阶层的人为美国各个行业进行服务。美国虽然给各个阶层发放绿卡，但却通过配额制来限制外国人入境，外国人实际上根本没有条件去申请自己想要申请的某类签证。他们申请的签证类别受限于美国制定的配额制度，符合其需要才能引进美国，从而保护美国公民的利益。所以，配额制度能从美国市场的出发，由市场来调节。而即将可能出台的积分制更像计划经济，由政府来甄别外国人才，进行选拔，政府需要和市场合力才能更好发挥作用，积分制需要一系列配套的制度来辅助才能完成对人才的甄别从而有利于本国市场发展，所以综上可以看出配额制度有利于美国发展。（三）混合模式再结合其它人才缺口需用辅以移民制度，对于 学历、职业背景等细分类目来一一进行打分， 是否会对国内的市场造成一定程度的冲击，对 其移民对象包括联邦技术移民、经验类移民、1 .主要内容：加拿大通过积分制筛选引进人才,移民申请者会根据其语言、技术技能、判断引进人才是否符合职业清单要求,于本国发展又是否有利等等。现阶段,省提名计划移民等，值得注意的是，“省提名计划”是各个不同的省份对于本省情况而提出了针对性的移民需求，进而反映到移民政策中，以满足当地人才缺口。与此同时，加拿大还制定了与积分制互为补充的制度，也即是紧缺职业清单，避免因积分制更新不及时而无法正确反映市场需要。针对不同移民类型其评分标准不一，详细评分细则及变化如下表：表1加拿大移民积分值评分因素及分值项目联邦技术移民企业家移民投资移民自雇移民魁北克省技术移民省提名计划教育5-255-255-255-25145-10语言0-280-240-240-24220-15相关经验9-1520-3520-3520-3582-10年龄0-120-100-100-10160-10在加已安排就业10无无无10无适应能力5-10663-6无0-15培训领域无无无无16无家庭因素无无无无85-10伴侣因素无无无无17无子女无无无无S无财务支持无无无无无0-5无关工作经验无无无无无1-5社团支持无无无无无5满分10010010010010090及格分6735353549/57或55/6335资料来源：加拿大公民及移民部CitizenshipandImmigrationCanada,2008b；2008c;2015n)；加拿大移民法律事务所(CanadaianlmmigrationLaWFirm,2015d)加拿大的劳动力市场测试制度又称为劳动力市场意见书，只有通过联邦政府的”快速通道"申请永居的以及外籍劳工项目的申请者需要获得劳动力市场影响评估证书。其目的是为了能够将移民人员与国内市场之间形成某种经济联系，对于系统中符合要求的移民人员再进行打分，并做好排序，分数越高则表明将更有机会获得移民邀请。如果一个申请人收到工作聘书或者得到了加拿大的一个省提名，他可以得到额外的分数。还有职业清单制度用来保证国内劳动力市场引进的技术移民是国家非常需要的，以缓解国家市场中人才分配不均或某项技能人才稀缺的情况，与此同时，还应考虑到移民工人的引入不会影响到本土居民求职就业等机会，所以在“职业清单制度”上对于移民项目也做出了具体的限制。以及数量调控制度主要考虑的是加拿大接受和消化移民的能力，以保证其经济和社会发展不会因为外来人口的过度流入而受到损害。根据加拿大对移民的接收情况和劳动力市场的实际需求，确定和控制一定时期内进入加拿大的移民数量，并定期进行调整。2 .国家：加拿大加拿大通过积分制筛选引进人才，辅以其他技术移民制度，以积分评估制度为核心和其他制度辅助来完成对外国籍人才的筛选，单靠积分制度来筛选不够全面，所以,还需要借助其它制度，如职业清单制度等来加强人才引进的调配，从而更加精准的匹配到更多优质人才，符合本国市场及经济发展的需要。3 .评价：加拿大采用的是以积分评估制度为核心，其他四项制度为辅的制度模式，最主要的还是采用积分评估系统来满足加拿大本国对高素质劳动力的需求，倾向于高技术人才的引进，运用混合模式来更全面识别和引进人才。三、外国籍人才甄别制度的影响因素（一）平衡国家劳动力市场需求和本国公民劳动权保护为了提高本国技术移民的质量，解决国内发展的诸多问题，英国结合本国社会经济发展现状和劳动力市场的相关需求，制定了一系列科学公正的技术移民标准要求。在金融危机的大背景下，英国政府限制移民。英国政府和民众普遍认为，英国的就业岗位应该首先考虑英国本地人，制定严格的移民政策加大移民的难度，英国内政部计划削减20万个准备提供给欧洲之外国家的工作职位，其中大多是医生、中学教师和护理人员。所有这些紧缩移民的措施都是为了节约管理成本，提高本国人的就业率，保证英国顺利渡过这场经济危机。从劳动力市场的角度看，对于当地人来说，无技能移民受到当地有技能居民的欢迎，因为他们可以降低生产成本，提高劳动生产率，增加自己的收入。相反，无技能的当地人欢迎有技能的移民。从社会福利制度来看，移民带来的经济收益并没有让当地人感到收入分配上的好处，反之移民在再分配过程中，占据了当地人本应有的资源和福利待遇。在全球化浪潮不断发展的今天，唯有提高本国的科技人才数量与素质，才能在国际竞争中处于不败之地，基于此，英国的计点积分制度应运而生。为了引导外国人的技术移民申请行为，澳大利亚政府为不同的移民类别设定了不同的通过分数线。每年移民接收国都会对自身国家发展定位、劳动力市场需求和技术移民申请者的状况有一个详细了解，从而对及格分数进行调整。在美国，如果外国移民想要申请临时居留或者永久居留，就必须在美国有一份特定的工作，然后根据工作类别来判断是否能够申请成功。这个过程中，移民申请者雇主提供的工作岗位是否满足劳动力市场的测试需要是申请者能否拿到劳工证的关键。美国雇主在当地的劳工部门提交申请表，劳工部门将告知雇主招募要求、工资和工作环境，并向雇主提交合格的候选人让雇主进行面试。雇主还会被要求登招聘广告，并总结没有符合该职位要求的居民。由此可见，美国技术移民制度上的严格而又灵活，吸引海外人才的主要目的是解决美国雇主的职员雇佣问题，促进国内市场经济的发展，帮助外国人来到美国工作或者生活。（二）受到本国历史传统影响当前，随着信息技术革命的推进和全球化进程的加快，“移民”已经逐渐成为一种新的趋势，世界性移民的数量也在不断扩张。在这个背景下，澳大利亚面临着人口老龄化、人口出生率下降、自然资源出口率下降、国内相关技术人才逐渐流失等问题,这些问题的出现使得澳大利亚政府逐渐重视移民问题，建立健全相关的国外人才引进制度，以期通过高质量人才的引进来解决本国面临的诸多问题。为了解决1976年的技术工人短缺问题，加拿大政府通过了移民法案，法案中首次公布并且制定了积分制度的详细标准。自澳大利亚技术移民政策形成以来技术移民问题一直受到澳大利亚两大政党（工党和自由党）地关注，并时常成为焦点问题。1983年以霍克为首的澳大利亚工党政府在大选中获胜，开始了工党长达16年的执政，澳大利亚工党对技术移民坚持“限制主义”的观点，实施紧缩型的技术移民政策。而自由党则多次提出反对意见，要求工党政府关注技术移民,并提高申请入境技术移民的英语语言能力。虽然自由党的这一呼吁遭到了来自工党的批评，但是自由党倡导的关于技术移民的“扩张主义”对此后工党政府的技术移民政策仍然发挥了较大的影响。从技术移民的政策本身来看，工党不仅废除了原本用来限制技术移民入境的职业共享系统，此外，英语语言能力的积分测试已被纳入一般技术移民选择标准。从技术移民数量上来看，从1985年至1990年初，技术移民总人数一直保持稳定增长的态势。1996年，自由党一国家党联盟赢得澳大利亚大选，在该政党执政期间，历史性地将移民重点转向技术移民，为技术移民政策明确了方向与目标，在满足国内劳动力紧缺的同时，有效保证了技术移民的就业率，提高了技术移民整体的职业技能水平，吸纳更多高层次的技术型人才。（三）配套制度保障英国高技术移民政策的移民对象为专业技术领头人，在本领域有专业经验和技能的高级人才，吸引这些人才移民的目的是为了充实本国的人才资源，为本国的社会经济发展做出贡献。除此之外，移民对象还包括在英国工作、学习过的年轻优秀人土，显然门槛较高。在这项政策中，英国的技术人才引进制度为积分制，具体的积分标准有着详细的规定。积分评估的两个重要内容为学历指标和工作经验指标，除此之外，英国技术移民也十分重视申请者去年的收入和其自身成就。澳大利亚移民部主要承担澳大利亚的技术移民计划的制定和实施。澳大利亚移民部中设立了一系列咨询机构来为其制定移民技术出谋划策，其中移民研究局与国家人口委员会是主要的参考咨询机构。这类咨询机构的主要职责是对澳大利亚各类移民问题，主要是客观地分析了技术移民和家庭团聚类的移民问题，并且结合专业人士的分析，给出了具体的移民问题的解决措施。同时，澳大利亚技术移民政策的制定还间接或直接受到澳大利亚教育、就业和劳动关系部、社会安全部等部门的影响，尤其是澳大利亚教育、就业和劳动关系部门，其在评估了澳大利亚劳动力市场的工作职位数量和质量之后出具的劳动力市场需求报告对移民职业清单的制定有着极其重要的帮助。四、对于我国的启示（一）引入积分评估制度甄别人才当前我国人才引进的相关政策对于学历职位等因素要求过高，实际上是缩小了引进人才的范围，同时人才引进的标准也存在不全面、不科学、难以量化和考察的问题,也没有考虑人才融入我国社会和劳动力市场的能力。加拿大、英国、澳大利亚等发达国家采用的积分评估制度综合融入了国内社会经济发展状况、劳动市场对劳动力和人才的需求，从而对移民申请人的各项能力标准进行量化，确定相关的评估分数，进而确定批准制度。这种积分评估制度相对来说更加符合实际、精确和透明，更有利于吸引合格的技术移民，也防止了权力滥用的发生。因此我国应该借鉴这些国家的积分评估制度，对我国劳动力市场的人才需要进行深入调研，从而确定人才的年龄、学历、技能以及收入等的标准，随后通过积分方式和评估通过的积分标准，对技术移民的资格条件进行甄别。加拿大是一个移民众多的国家，因此其技术移民经验十分丰富。加拿大对技术移民的工作经验和职业技术能力有较高的要求。因此，我国需要建立健全一套与国际接轨、科学的外籍人才甄别制度，从而提高技术人才的质量和素质，为我国的社会主义现代化建设贡献力量。（二）引入技术职业清单制度甄别人才从国际经验来看，职业清单制度的一大优点就是将对外国劳动力有较大需求的职.业目录总结出来，这样能够在将技术巧民引入这些行业的同时与本国劳动力区别开来,减少外国劳动力与本国巧动力之间的竞争。同时，职业清单也反映了国内职业短缺的现状，可以帮助雇主进一步了解劳动力市场的需求，帮助国家制定合理科学的人才引进计划。从2001年开始，有关国家与地区将职业技能规定为申请者申请独立技术移民的基本指标，这意味着申请者必须根据所申请职业的相关要求，在职业清单中提交真实的职业技能评估书，并且在通过相关考核以后，方可申请成为技术移民。我国可以借鉴这种要求，由于我国人口基数大，劳动力资源丰富，尤其与西方国家不同的是我国中低端劳动力并不缺乏，缺乏的是高端人才，应在对大型企业、高新技术产业、外企外国人才需求情况实地调研的基础上，体现职业清单的针对性和需求性，进一步结合中国职业分类的实际情况构建以技术水平为主、职业分类为辅的外国人职业清单。因此，我国技术人才引进的标准应当是职业技能的高低，只有那些符合相关技术指标的人才方可申请移民。在这个过程中，职业清单能够让用人单位和国外人才对自身行业需求和目标国家行业的现状有一个清晰的认知，从而避免盲目申请与盲目引进的情况发生。中国应该建立符合中国国情的技术移民职业清单制度。（三）将外籍人才的语言能力作为一项评估标准在英国与美国，其引进人才的两条重要标准是：高学历和较强的语言能力。这两项硬性指标不仅能够在一定程度上体现出人才的综合素质，同时还有利于人才快速融入本国环境，适应本国的工作需求。因此，我国在引进和甄别外来技术人才的时候，也需要对其语言能力进行考核，为其设置硬性标准，保证人才的汉语听说能力不会影响到其日常的工作与交流。只有这些，外籍人才才能够更好地融入中国，更好地开展相关工作。（四）发挥市场评价作用甄别人才为了提高职业清单的科学性、真实性和全面性，加拿大通常会以咨询问卷的形式来倾听公众的意见与建议，了解他们的需求。同时，加拿大政府还会结合社会经济发展状况，对劳动力市场的发展进行预测。有鉴于此，我们也可以将公众的意见与需求融入到职业清单的规划与制定过程当中来，既做到最大程度上引进外来人才资源，又充分维护国内劳动者的群体利益，将技术移民制度的优势不断扩大。参考文献1郭鑫鑫.发达国家移民政策中的人才筛选及启示J.北京劳动保障职业学院学报.2014(04).杜红亮.移民积分制的全球实践及其启示J.全球科技经济瞭望.2014(10).13刘国福.中国怎样引进更多外国人才?一一技术移民法律制度的国际比较与借鉴J.人民论坛学术前沿.2014(08).4熊缨.国际技术移民制度比较及其对我国的启示J.中国人力资源开发.2015(13).5曹楠.美加技术移民制度比较研究及对我国的启示D.北京林业大学,2016.6胡文韬.吸引外籍人才目标下的公安出入境管理问题研究D.中国人民公安大学,2019.17王婷婷.澳大利亚技术移民政策研究D.华东师范大学,2011.8刘剑雄,朱雄兵.技术移民的国际经验与中国改革趋势J.中共杭州市委党校学报.2010(06).9国际移民政策研究M.厦门大学出版社,李明欢,2011.10技术移民法立法与引进海外人才M.机械工业出版社,刘国福,2012.11我国外籍人才引进与技术移民制度研究M.上海社会科学院出版社,高子平,2012.112 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