【教学课件】第三章公共行政职能.ppt

第三章 公共行政职能,主要内容,第一节 公共行政职能概述第二节 西方国家公共行政职能的演变第三节 中国公共行政职能的转变,学习目标,1、重点掌握公共行政职能的含义、特点、构成，公共行政职能的转变，理解研究公共行政职能的重要意义。2、一般了解西方公共行政职能的发展历程。3、一般了解我国公共行政职能的转变历程，理解我国公共行政职能转变的任务。,第一节 公共行政职能概述,一、公共行政职能的含义及特点（一）公共行政职能的含义职能一般是指人、事物、机构具有的职责和功能。公共行政职能是指政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。公共行政职能也称行政职能，它是政府存在的前提和基础，是一切行政管理活动的依据。,（二）国家职能与公共行政职能,区分国家职能和公共行政职能，要从国家与政府的概念区分入手。马克思主义认为，国家在本质上是阶级统治的工具，是一个阶级压迫另一个阶级的暴力工具。国家的基本特征是按地域划分居民和公共权力的建立。,为了执行国家职能、必须建立一个执掌政治权力的组织体系，这个由不同的国家机关组成的有机整体，称为国家机构，也就是广义上的政府。其中，掌握行政权的行政机关，就是狭义上的政府。,1、国家职能和行政职能的联系,（1）国家职能与行政职能在本质上一致的。国家职能是国家活动的总方向，即全部国家机器的整体功能。它决定了政府活动的基本方向、根本任务。行政职能则是国家职能的具体实施和国家本质的外在表现，侧重于揭示政府作用范围和作用方式等有形方面。,（2）国家职能包括行政职能,一方面，统治阶级要实现自己的意志，既要经由国家权力机关表达国家意志，也要通过政府来执行国家意志。国家履行职能的权力功能是制定法律，而政府履行职能的权力功能是执行法律。这是行政职能从属于国家职能的本质原因。（郭小聪，1997）,另一方面，政府作为国家机关的一个重要组成部分，与立法机关和司法机关一起承担着共同的职责，如维护国家主权的统一和领土的完整，维持社会秩序等。但它们的职能范围和职能方式各有不同，行政机关行使的是行政职能，它以国家的立法职能为依据，以司法职能为后盾，并受二者监督。,2、国家职能和行政职能之间的区别,（1）国家职能是由一国的阶级属性和社会生产力发展水平决定的，在相当长的历史时期内都是固定不变的。行政职能主要取决于阶级力量的对比、社会经济发展的需要等，必然要随着形势发展做适应性的调整。,（2）国家职能具有综合性和整体性，是对全部国家机关职能的总体概括。行政职能具有层次性和部门性，不同层次的行政机关和不同的职能部门，其行政职能的性质和大小都是不同的。,（三）行政职能的特点,1、公共性公共性是指特定社会群体存在和发展所必需的，该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值。行政职能的公共性还体现在处理政府与市场的关系、政府与公民的关系时，政府有其严格的作用领域和范围。,公共行政学,第八讲,主讲教师：孙德超 学时：48,、执行性行政机关的主要职能就是执行立法机关所表达的国家统治阶级的意志，它实际上是行政权力的具体化和外化，具有明显的执行性质。、多样性由行政活动作用的客体决定的。、动态性国家性质的变化，必然引起行政职能的变化。行政职能又是根据国家形势和任务的变化而变化的，同一历史类型的国家在不同的历史时期，随着行政环境的变化，行政职能的范围、内容和重心也必然会发生变化。,二、公共行政职能的构成,一是从静态意义上去研究行政职能的基本内容，将其分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。二是从动态意义上研究行政职能的运行过程，将其分为计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。,（一）政府基本职能,1、政治职能政治职能直接反映国家阶级统治职能。它是指通过行政机关行使约束性、镇压性的功能，防御外敌的入侵和渗透，妥善处理统治阶级内部的各种关系，制止和打击不法分子的各种破坏活动，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序，其核心功能是巩固国家政权。,2、经济职能,经济职能是指政府作为上层建筑的重要组成部分，负有推动社会生产力发展、维护经济基础稳定的责任。政府的经济职能主要包括：宏观经济调控；区域经济调节；微观经济管制；国有资源管理等。在不同时期，经济职能在行政职能体系中的地位不尽相同。,3、文化职能,文化职能是指通过政府文化管理机构依法对教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视等社会科教事业和社会文化事业的管理。,4、社会职能,社会职能是指政府管理社会公共事务的职能。制定各种社会福利的法规，建立一套完整的社会福利和社会保障体系。建立健全合理的社会福利管理体制，加强对社会福利的指导、规划和协调。筹集社会保险基金，从物质上保证社会福利事业。创办各种社会服务事业，解决涉及人民群众的福利问题。,（二）政府运行职能,1、计划职能计划职能是指拟定行政目标和任务，设计实现目标的方法、步骤和程序。在行政职能中处于首要地位，直接关系到其他职能的作用和效果。,2、组织职能,组织职能主要包括机构的设置、调整和运用，对组织内部职权的划分和人员的选拔、调配、培养和考核，以及对具体工作的指挥监督。组织过程实际是一个目标分解和任务分派的过程，任何管理目标和任务都要通过一定的组织机构和具体的组织、指挥活动才能完成。,3、协调职能,贯穿于行政管理的全过程，通过行政协调，理顺各方面的关系，减少、消除不必要的冲突，从而引导行政机构之间、人员之间建立相互配合的良好关系。,4、控制职能,控制就是指上级部门或行政领导者按照行政计划标准，在计划的具体执行过程中，衡量计划的完成情况，对具体执行机构和人员进行检查、监督和纠偏的功能。,三、研究公共行政职能的重要意义,（一）行政职能是科学建立行政组织的根本依据行政职能的状况在很大程度上决定了行政组织的设置、规模、层次、数量及运行方式。（二）行政职能是确定政府目标和任务的重要标准行政职能反映着政府管理的基本方向和实质内容，规定着国家和社会事务究竟管多少以及管的范围和程度。（三）行政职能是组织管理活动科学化的重要基础研究和确定行政职能，能让我们更清楚、更科学地认识和把握政府管理过程，从而把握各个阶段所产生的实际影响和效果。,四、公共行政职能转变,公共行政职能转变是指行政机关在一定时期内，根据经济和社会发展需要，对其职能的范围、内容、重心和实现方式等作出改变。既包括行政职能内容的转变，即行政基本职能侧重点的变化，也包括行政职能的实现方式和方法的转变，即行政运行职能中行政管理方式的转变。,（一）公共行政职能转变的必然性,1、政治方面的原因政治环境发生变化，例如国际政治局势的变化、国内新的领导集体的成立，都可能引起公共行政职能的转变。,2、经济方面的原因,我国从计划经济向市场经济转轨，要求政府管理方式实现从微观管理向宏观管理，从直接管理向间接管理的转变。,3、文化方面的原因,文化影响人们的世界观、人生观、价值观，当文化发生了变化，人们势必对政府该做什么的看法发生变化，也就要求政府的职能发生变化，承担起社会公众要求政府做的事。,4、科学技术的发展,信息化技术的推行，以及电子政务的兴起，使得行政职能的实现方式发生了翻天覆地的变化。,（二）实现公共行政职能转变的基本要求,1、公共行政职能的转变要有正确的目标取向一是要符合本国的国情，适应本国经济和社会发展的要求；二是要符合世界性的行政改革潮流，在某些职能设计上应和世界通行的惯例接轨。,2、公共行政职能的转变要立足全局，统筹兼顾,公共行政职能本身是一个多方面、多层次因素构成的整体。在考虑行政职能转变时，一定要兼顾其内部的整体性。公共行政职能还是整个社会系统的一部分，其转变必须和社会的政治体制、经济体制以及社会体制的改革相统一，才能收到系统推进的成效。,3、公共行政职能转变要把握好速度和幅度,一是社会对公共行政职能转变的要求，不仅决定着行政职能转变的基本原因是否成立，而且表现为社会成员对这种转变的认同程度。二是社会对公共行政职能转变的承受能力，这既包括实行行政职能转变所需要的各种成本准备是否已经完备，或者在转变进程中的再投入是否确有保障，同时也包括社会公众对转变的心理准备是否已基本成熟。,第二节 西方国家公共行政职能的演变,就西方国家来说，行政职能的发展与社会形态的演化息息相关，已经经历了奴隶社会、封建社会、资本主义社会等不同时期。依据不同时期行政职能的内容、侧重点、方式的不同，可以大体上把行政职能的演变分为四个阶段：前资本主义时期、资本主义自由竞争时期、垄断资本主义时期和当代资本主义时期。,（一）前资本主义时期的行政职能,前资本主义时期包括奴隶制、封建制时期。奴隶制国家是在经济上占统治地位的奴隶主阶级对占被统治地位的奴隶阶级的专政。行政职能的重点在于政治统治，通过强化政治职能，运用国家强制力来维持奴隶主阶级政权的存在与发展。经济职能十分微弱，其他的社会管理职能也很少。,封建制国家经济职能的内容有所增加。国家为了巩固封建主的统治、增加国家税收，往往由政府出面管理一些有利于经济发展的事务，同时也承担一定社会管理职能。总体上看，封建制国家的社会管理职能仍十分微弱，其职能的重点在于政治统治。,（二）资本主义自由竞争时期的行政职能,进入自由竞争阶段，商品经济取代了自然经济，经济的发展要求政府为其提供公平的市场竞争场所和机制，并开始运用行政和法律手段，对社会生产的各个环节进行干预，以便摆脱专制的束缚，使经济得到较快的发展。,资产阶级政府以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用。在经济与社会事务管理方面，奉行自由放任主义，不插手市场领域和公民私人事务。政府的社会公共事务管理职能仅被界定为“建设并维持某些公共事业及某些公共设施”。,亚当斯密：在完全自由放任的市场经济中，政府应该：第一，“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略。而此种义务的完成，又只有借助于兵力。”第二，“尽可能保护社会上的个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法。”第三，“建立并维护某些公共机关和公共工程”，这些公共机关和公共工程的“建设与维护绝不是为着任何个人或任何少数人的利益。”这可以看作是政府最低限度的行动范围。,（三）垄断资本主义时期的行政职能,十九世纪末二十世纪初由于市场自身存在的缺陷，在实际运行中造成了社会矛盾的激化、周期性爆发了几次严重的经济危机，对各国都造成了一定程度的冲击，要求政府做出相应的改变。随着以凯恩斯主义经济理论为基础的国家干预政策的推行，危机得到了有效控制。,在美国，以罗斯福为首的新政派认为，大萧条不仅是经济衰退的结果，而且是政治崩溃的结果。必须大大扩展联邦政府的权力，加强国家的作用。政府不仅应该是社会秩序的消极保护人，弥补“市场失败”的缺陷，而且应该去干预市场正常运行，以防止市场出现新的失败。,政府的干预是全面的，不仅要干预生产，还要干预分配。这一时期，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会服务职能都得以扩大和加强。如政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序的维持，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担起大量社会公共事务，在收入再分配领域内采取一系列福利措施等。,（四）当代资本主义时期的行政职能,政府包揽大量社会事务，使政府开支大幅增加；庞大的政府机构和僵化的体制，导致官僚主义盛行。20世纪70年代起，特别是石油危机后，西方各国出现经济衰退、政府赤字，造成了公民对政府的信任危机。这使得一些学者重新回到自由主义立场上，对国家干预社会、经济领域的行为进行多角度的反思。,政府奉行“尽可能市场，必要时国家”的原则政府的社会服务职能也在逐步扩大。对于诸如就业、住房、交通、人口控制、环境保护、生态平衡等系列问题以及一些投资大、成效慢，私人垄断组织无力承担或不愿承担的社会公共事务，政府不得不加以解决。,（五）发展趋势,1、行政职能范围有限化经过多年的实践发展和理论争论，西方各国逐渐认识到，行政职能既不应该是“全能”的，也不是“无为”的，而是要在两个极端之间找到恰当的平衡点。政府的有效性不是体现在政府规模的大或小方面，而是体现在政府能否发挥适宜的作用方面。,2、行政职能实现方式民主化、法治化趋势日益增强,民主政治的发展，公民法治意识的增强，要求行政职能的实现要按照这一趋势发生转变。公共部门的活动范围和活动方式都必须受到严格的约束，公共权力要以明确的法律授权为依据，公共部门活动必须符合正当程序原则。也就是要求，政府对社会的各个阶层实施平等的、法制基础上的公共管理。,3、政府治理模式的开放化,伴随公民社会的生长和第三部门的发展壮大，政府将不再依赖于传统的管制方式，而是逐渐与非政府组织（NGO）和私营商业机构建立互信合作的新型伙伴关系。政府着重于“掌舵”的功能，也就是发挥在统一治理领域中的规则制定与执行的角色，而多样化、差异化的公共事务将由非政府组织借助于对社会资源的动员而加以解决与缓解。,第三节 中国公共行政职能的转变,以党的十一届三中全会和十六大为分界点，我们将我国行政职能的发展大致划分为三个时期。,一、从建国到改革开放前,由于受“左”的思想的影响，我国在解放后长达20多年的时间里一直是重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设，形成了一条“以阶级斗争为纲”的错误路线。在这一时期，每次改革的初衷都是为了克服官僚主义，提高行政效率，但是计划经济体制和政治挂帅的环境下，政治体制、经济体制和行政体制高度重合，党政不分、政社不分、以党代政的情况非常普遍，行政职能并未发生实质性变化。,1、行政职能的变化与调整受到传统经济行政体制的制约和影响,我国传统的经济行政体制是在建国初期，依据当时苏联的理论和实践，逐步建立起来的以计划管理、高度集权、部门管理为主要特征的体制。从建国到1978年，行政职能并没有发生实质性的变化。,2、行政职能的调整主要是在政府系统内部进行,（1）纵向职能调整，即在中央政府与地方政府之间调整配置。1956年至1958年，进行了建国后第一次大调整。调整的标志是中共中央、国务院于1956年向各地发送国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）。调整的措施是统一领导，分级管理。调整的主要内容是中央向地方下放权力，把以中央部门为“头”的条条管理为主，改为以地方的块块管理为主。,1960年至1965年，进行了第二次大调整。1960年秋冬，党中央和毛泽东决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。1961年，中共中央做出关于调整管理体制的若干暂行规定。规定的重点是强调集中统一，管理权限上收。调整的主要内容是中央上收在1958年下放给地方的权力。,1970年至1974年，进行了第三次大调整。调整的主要内容是中央向地方下放管理经济、企业的权力。从1970年开始，先后将2400多个中央直属企业、事业单位下放给地方管理。1975年至1977年，进行了第四次调整。调整的主要内容是加强中央的集中统一，中央上收部分经济管理权限。,（2）横向职能配置，即在政府各部门之间调整配置。如1955年在中央一级机关开展的机构精简中，对政府各部门的业务范围进行了初步划清，确定了“管什么，如何管”，拟定了部门的组织原则和工作细则。,3、行政职能的变化主要体现为政府机构的变动与政府职权的调整,（1）行政职能的变化体现在政府机构的变动上。据统计，从建国到1978年的29年中，我国政府机构只有断续的5个年头基本稳定，其余的24年每年都有不同程度的变动。变动幅度最大、最频繁的是经济管理部门。,以国务院为例。1954年设经济管理部门35个，1956年增加到50个，1959年减为36个，1965年增加到53个，1970年减为21个，从1977年1978年3月又开始逐渐增加，在这一年多的时间里国务院部门增设了20多个，其中经济管理部门就有16个之多。,公共行政学,第九讲,主讲教师：孙德超 学时：48,（2）行政职能的变化体现在政府的职权调整上。主要是调整政府的经济管理权限。当管理权限过于集中时，就进行职权的分解、转移，当管理权限过于分散时，就进行职权的合并和集中。,二、从改革开放到党的十六大,1978年12月，党的十一届三中全会在北京召开，将党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，我国确立了以经济建设为中心的发展方针。行政职能的重心开始由政治职能转移到经济职能。,1992年党的十四大明确提出了社会主义市场经济的发展目标，开始按照市场经济的要求探索转变政府职能问题。1994年政府工作报告中指出，政府的主要职能是搞好宏观调控、综合协调和社会管理。1998年的国务院机构改革方案明确提出，要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来。,1、政府外部职能关系的调整,（1）加强宏观调控与监督服务职能，理顺政府与市场的关系计划经济体制的基本特征是政府对经济的行政性控制，各种经济杠杆或手段都是为这种控制服务的。市场经济条件下政府干预的前提是政府与市场功能的科学、合理界定。,（2）加快现代企业制度的建设，建立良性政企关系,1978年以来，国家对原有的企业管理体制进行了市场化改革。一方面，政府按照建立现代企业制度的要求，推进国有企业的产权制度改革。另一方面，政府也鼓励、支持和引导非公有制经济发展。,（3）理顺政府与社会的关系,政府有计划地培养和扶植了行业协会等一批社会中介组织，以使社会有能力在政府权力退出之后承接起管理社会公共事务的职能。政府积极推进基层管理体制改革，实行基层民主自治。,2、政府内部职能关系的调整,层级关系集中体现为中央政府与地方政府间的关系。我国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施。调整横向职能关系主要是为了避免职能的交叉和空白，以免造成政府效率低下。,3、改变政府管理方式,（1）不断深化行政审批制度改革，清理、减少和规范行政审批事项，改变行政审批方式。（2）改变单纯以行政手段管理经济的方式。（3）不断提高依法行政能力,三、党的十六大以后行政职能的转变,1、面临的主要问题（1）居民收入差距不断扩大。（2）劳动就业保障制度不完善。（3）教育发展不平衡。（4）公共卫生管理落后。,2、行政职能的转变,党的十六大提出了全面建设小康社会的发展目标。此后，我国又提出了坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。科学发展观总结了中国改革开放和现代化建设的成功经验，吸取了世界上其他国家在发展进程中的经验教训，揭示了经济社会发展的客观规律，反映了中国对发展问题的新认识。,全面落实科学发展观，实现经济社会全面、协调、可持续发展，必然要求在继续转变政府经济管理职能的同时，加快推进政府社会管理职能转变，形成与社会主义市场经济体制相适应的政府社会管理体制。行政职能主要包括四个方面：经济调节、市场监管、公共服务和社会管理。,四、当前行政职能转变面临的形势与任务,（一）我国行政职能转变面临的形势1、行政垄断大量存在主要表现为行业垄断和地区垄断。,2、政府对经济的宏观调控能力仍然较弱,20世纪90年代，我国政府灵活运用财政政策和货币政策等经济调控手段，先后实现了经济“软着陆”，成功地克服了亚洲金融危机对我国的不利影响，并顺利地走出了通货紧缩的阴影，充分显示了我国政府在宏观调控方面的能力。,然而，与经济全球化的要求相比，我国政府的宏观调控能力仍然较弱。（1）金融体系不完善、影响了货币政策的效果。（2）在货币政策作用有限的情况下，财政政策作为我国政府主要的宏观调控手段有长期化的趋势，不利于经济的长期增长。（3）个人收入差距、城乡差距和地区差距扩大的现象突出。（4）产业结构的优化升级仍然没有到位，经济增长与环境治理难以协调。,3、政府对微观领域的干预依然较多,集中表现为政府行政审批项目依然较多、审批范围仍然很广、审批环节还十分复杂和不规范。在社会经济生活中，政府既是社会经济管理者，又是国有资产所有者。作为社会经济的管理者，政府职责主要是国民经济的宏观调控；而作为国有资产所有者，政府的职责就是要发展国有企业，保证国有资产的保值、增值。这种双重身份使政府既当“裁判员”，又当“运动员”，承担了大量本来应由企业来完成的经济建设职能，市场机制难以充分发挥作用。,（二）我国行政职能转变的任务,1、不断弱化政府的微观经济干预职能一是要按照中华人民共和国行政许可法的要求，精简行政审批项目。二是要坚决反对行政垄断。加快电力、民航、铁道、邮政等行政垄断行业的改革，放松行业进入壁垒和行业管制，重新恢复市场竞争。三是要加快国有经济战略性调整，依据国有资本“有进有退”的原则，使国有资本向关键和重点行业集中。,2、不断强化政府的服务职能,一是要强化公共信息服务。政府应通过规划和政策指导，加强公共信息发布，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。二是要强化公共教育和职业培训。必须保证基础教育，特别是要让农村地区的九年义务教育得到贯彻实施；加强下岗职工再就业培训，提高他们的再就业率。,三是要强化转移支付。对低收入群体、农村和落后地区给予适当补偿。四是要强化公共卫生管理，健全公共卫生安全的预防、监督和控制机制。五是要强化公共基础设施建设。切实加强交通、电力、供水、环保等基础设施建设，尤其是要向农村基础设施建设倾斜，推进城乡统筹发展。,3、转化政府的部分职能,为了应对经济全球化的挑战，政府必须专注于重大的战略问题和国民经济的关键性问题。这就要求将政府的部分职能转化出去给社会中介组织来承担。社会中介组织就是通常所说的介于政府和私人企业之间的第三部门。,公共行政学,第十讲,主讲教师：孙德超 学时：48,关键概念,公共行政职能 公共行政职能转变,复习思考题,1、公共行政职能有什么特征？2、公共行政职能为什么会不断发生变化？3、公共行政职能的构成是怎样的？4、我国公共行政职能转变的任务是什么？,