《公共政策理论》PPT课件.ppt

第四讲 公共政策理论,什么是政策科学？什么是政策分析？,政策科学，是以政策制定、政策执行及政策评估等问题为主要研究对象的一门科学；是对政策的调研、制订、分析、筛选、实施和评价的全过程进行研究的方法，又称政策分析；它使用各种分析方法和分析技术来帮助决策者制定政策。政策分析的核心问题是对备选政策的效果、本质及其产生原因进行分析。,政策研究思想源远流长,它的源头可以追溯到古代文明,而作为一门相对独立的研究领域,政策科学及政策分析的出现则是第二次世界大战以后的事。1951年,斯坦福大学出版了拉纳(Daniel L erner)和拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)主编的政策科学:范围和方法的新近发展一书,这被人们当作现代政策科学诞生的标志。此后,在美国兴起了一场旷日持久的政策科学运动(Policy Sciences Movement),并逐步形成了这个新研究领域的两种基本范式,即拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统和以林德布洛姆、奎德等人为代表的政策分析传统。,第一阶段，20世纪 40至 50年代到 70至 80年代之交，政策科学传统与政策过程各阶段模型的确立 拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统,“犹如行为科学的达尔文”,哈罗德拉斯韦尔,一、哈罗德拉斯韦尔简介,哈罗德拉斯韦尔（Harold Dwight Lasswell，19021978）被称为“传播学四大奠基人”之一。同时也是美国行为主义政治学的创始人之一。他运用S.弗洛伊德的精神分析法来分析和研究政治现象，较早地将社会学、心理学以及精神分析法引入政治学研究，为政治心理学的创立和发展作出了贡献。他主张政治学应侧重研究政治权力和权力主体，成为政治学权力学派的代表。他还是政策科学的积极倡导者。,二、拉斯韦尔的主要论著,精神病理学与政治学（“Psychopathology and Politics”，1930年）；政治学：谁得到什么？什么时候和如何得到？（“Politics：Who Gets What，When，How”，1936年）；传播的结构和功能（“The Structure and Function of Communication”，1948年）；政治的语言：语义的定量研究（“The Language of Politics：Studies in Quantitative Semantics”，1965年）；世界历史上的宣传性传播（“Propaganda Communicaton in World History”，1979年，合著）世界政治与个人不安定；政策科学；我们时代的世界革命等。,三、拉斯维尔及其政策科学,在拉斯韦尔看来,政策科学具有以下几个基本特征:(1)政策科学是关于民主主义的学问,它涉及个人的选择,必须以民主体制作为前提,因此,是一门“民主的政策科学”;(2)政策科学的目标是追求政策的“合理性”,它必须使用分析模型、数学公式和实证数据建立起可检验的理论;(3)政策科学具有时间的敏感性,强调政策的历史脉络,特别重视对未来的研究,要求从现有的事实和状况推测未来发展趋势;,(4)政策科学采取一种全球观点,认为世界上的各民族构成一个共同体,它们的命运是息息相关的;(5)政策科学具有跨学科的特性,它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系;(6)政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问,后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要意义;(7)政策科学必须具有“发展建构”的概念,它以社会的变化为研究对象,强调对变化、创新和革命的研究。,简评,拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑,指明了社会科学中的政策研究方向,深刻地影响了后来美国的“政策科学运动”。许多学者特别是Y德洛尔(Yehezke lD ro r)直接沿着拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的统一社会科学的政策科学方向前进;而另一些学者则吸收拉斯韦尔的政策科学的某些思想,致力于作为一门应用社会科学学科的政策分析的研究。这两个方面合流构成当代美国的“政策科学运动”。,第二阶段 20世纪80至90年代，政策科学传统研究议题的继续深入和政策过程阶段模型竞争理论的形成 德罗尔的政策科学理论,一、叶海卡德罗尔的简介,叶海卡德罗尔是以色列著名的国际政策科学家。1928年生于维也纳，10岁时移居以色列。曾在耶路撒冷的希伯莱大学和美国哈佛大学学习法律、政治与社会学。后相继担任美国兰德公司的高级参谋、以色列国防部高级策略分析顾问，现任耶路撤冷希伯莱大学教授、政治学终身教授。此外，他还担,任过许多联合国组织、国家政府以及大公司、大企业的政策顾问。1988年，应中国科技促进发展研究中心的邀请，德罗尔曾来我国作过题为高层次政策的制定的学术报告。,二、德罗尔的主要著作,德罗尔对政策科学的形成和发展作出的巨大贡献不仅表现在他撰写了多部著名的政策科学著作公共政策制定的再审查（1968年)、政策科学构想(1971年)、政策科学探索(1971年)、疯狂的国家：违背常规的战略问题(1971年)、逆境中的政策制定（1986年）等，还表现在他在美期间与兰德公司著名的政策分析师爱德华奎德一起创立了政策科学理论刊物，并倡导成立了第一个政策科学国际培训班。由于他在政策科学上的杰出贡献，1983年被国际政策研究联合会授予首届哈罗德拉斯韦尔年度奖。他本人也被誉为“政策科学之父”。,三、德罗尔及其政策科学理论,德罗尔的政策科学理论内容十分丰富，概括起来包括三个方面：政策科学研究思想、逆境中政策制定的思想和宏观政策分析的思想。他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论,对政策科学的对象、性质、范围和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证,从而形成了拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统。德洛尔将政策科学的出现看作是一场“科学革命”,认为与传统的常规科学相比,政策科学具有一系列的创新,有如下新范式:,(1)政策科学主要关心的是理解和改善全社会的发展方向,因此,它主要关注全社会的指导系统,特别是政策制定系统。(2)政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次,即地方的、全国的和跨国的政策制定系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。,3)政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。政策科学必须整合来自于各种学科的知识,构成一个集中关注政策制定的跨学科。(4)政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在政策科学中,这两种研究的整合是通过接受政策制定的改进作为最终目标而取得的。,(5)政策科学除了使用常规的研究方法外,还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源，这是政策科学区别于当代常规科学(包括行为科学和管理科学)的一个重要的特征。(6)与当代常规科学一样,政策科学关注工具规范的知识。但是政策科学对于“价值中立的科学”的困难是敏感的。它试图通过探索价值内涵、价值一致性、价值成本和价值承诺的行为基础而对价值选择作出贡献。因此,政策科学突破了当代科学与伦理学、价值哲学的严格界限,并将建立一种操作的价值理论作为政策科学的一部分。,(7)有条理的创造性构成政策科学各部分的一个重要的构成因素。因此,鼓励和刺激有条理的创造性乃是政策科学的一个主题和重要的方法论之一。(8)政策科学对于时间非常敏感,它将现在看作过去和未来之间的桥梁。因此,它拒绝当代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史的发展,又强调未来的方面,以此作为改善了的政策制定的脉络。,(9)政策科学对于变化的过程和动态的情境十分敏感。对于社会转变的条件以及指导变化的政策制定的强烈关注构成政策科学的基本模式、概念和方法论的前提条件。(10)政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献,但是政策科学明显地认识到超理性过程(如创造性、直觉、魅力和价值判断)和非理性过程(如深层动机)的重要作用。为更好的政策制定而探索改善这些过程的方法是政策科学的一个整合部分。,四、简评,德罗尔对政策科学的一般概念及许多具体问题进行了研究，形成了较完整系统的政策科学理论，并为政策科学的学科建设做了大量的组织工作，为政策科学的发展做出了重要贡献。他的政策科学理论在20世纪70年代后已成为被多数政策研究者所赞同和遵循的“范式”或“研究纲领”，从而促使政策科学成为一门相对独立的学科。,政策分析-渐进决策理论,以林德布洛姆、奎德等人为代表的政策分析理论,在拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统中,政策分析只是关于政策科学的一个组成部分。然而,正是这个以量化分析为主导的政策分析领域在政策科学运动中取得迅速的发展,这导致了许多学者离开拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统,转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。可以将林德布洛姆(Cha r le sE.L indb lom)看作这种政策分析传统的奠基者。他在1958年发表了政策分析一文(载于美国经济学评论杂志),首先使用“政策分析”一词,用以表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。,林德布洛姆的渐进决策理论,一、林德布洛姆生平与著述,林德布洛姆，美国当代著名的政治学家和经济学家、“政策分析”的创始人。他1917年3月21日生于美国加州。1937年毕业于斯坦福大学，主攻政治学和经济学。1939年在明尼苏达大学经济系任教。1945年获得芝加哥大学经济学博士学位。1946年前往耶鲁大学任教，直到1986年退休。19631964年还出任美国驻印度大使馆经济参赞，兼美国国际开发总署驻印度办事处主任。1975年当选为比较经济学会主席，1983年当选为美国政治学会会长。1995年他曾来中国进行学术访问，在北京大学、复旦大学等枝作了学术报告，受到欢迎。,作为一个政治学家和行政学家，林德布洛姆在政治学、行政学领域的研究中进行了一些开创性的工作。林德布格姆对政策科学的主要贡献在于，他首先提出“政策分析”概念，并在对政策制定过程的比较深入、全面考察的基础上，提出了“渐进主义”的政策制定模型或“渐进决策”模型(即他自己所谓的“渐进调适的科学”)。他的这一模型在学术界有相当大的影响，因此，人们往往将林德布格姆的名字与“渐进调适”或“渐进主义”相提并论。,二、林德布洛姆的著作,林德布洛姆的著作主要有：政策分析、“渐进调适”的科学、决策过程、政治与市场：世界的政治经济制度、尚未达成，仍须调适等。其中，政治与市场：世界的政治经济制度被认为是20世纪最后25年内虽有影响的政治学著作，荣获美国政治学会的最高荣誉奖威尔逊政治学术奖；“渐进调适”的科学(也译作“竭力对付”的科学)作为经典性的论文是美国攻读政治学和公共行政学专业的学生的必读文献。,二、林德布洛姆的渐进决策理论,（一）渐进决策理论的提出在林德布格姆的决策理论尚未出现之前，最有影响的政治和行政决策理论是理性决策模式。理性决策模式深受传统经济理论“经济人”假设的影响，认为人在政治和行政决策的活动中也是可以非常理性的，是在追求“最佳”决策。20世纪60年代以来，理性决策模式受到了两种决策模式的挑战，其一是著名行政学家西蒙的“有限理性”决策模式；其二就是林德布格姆的“渐进决策”模式。,在林德布洛姆看来，政策制定与其说是一种程序化、科学化的理性过程，不如说是各种政治力量、利益集团相互作用、相互妥协调适的一致性过程。以此出发，他提出了渐进主义决策模式。林德布洛姆的“渐进决策”模式经历了几十年的发展演变(19531979)。,（1）1953年他在政治、经济及福利一书中首次提出了“渐进主义”的概念。他通过对社会政治过程的四种基本形态的分析，提出了他那已具雏形的“渐进决策”模式。他认为社会政治过程包含着以下四种基本形态：,价格体系。价格由供给与需求决定。在政治领域中，社会大众需要服务，政治领袖需要权力。如价格体系一样，政治领袖控制着社会大众，同时又被社会大众控制，两者相互控制。层级体系。层级体系是政治领袖为实现其目标，由上而下、层层控制的工具。在政治体系中，层级分明，上层会不断地控制并利用下层。在控制中，下层级层层贯彻上层级的指令，而其本身无多大自主权。,多元体制。在美国多元化的政治体系中，存在着多元政治权力中心，并且各有其自己的政治领袖。决策经常是在各党派公开地相互竞争中进行，各政治领袖受到多元体制形态的控制。议价。市场上买卖双方要相互讨价还价。妥协的结果是互相退让，选取折衷方案作为成交的价格。在政治上，各政治势力团体，如政党、政治派别与利益集团等等，相互妥协、交易，取得一种能牵制各政治领袖的“议价”。,从价格体系的角度看，价格不可能单方面决策；从层级体系的角度看，除最高层外，其他层次也无法单方面作决定；从多元体制的角度看看，决定是各政治权力中心互动的结果；从议价的角度看，决定又是双方妥协的产物。这样，决策是彼此间相互作用的结果，无一方可以单独做决策。政治上若要做决策，聪明之举是在相关人士取得共识的前提下作决定，才能够对方方面面都考虑到。具体地讲，可以从若干个相差不大的方案中，比较得失后选取其中较好的方案。被选中的方案只是对现实中的执行方案作微小的调节。,（2）1958年，林德布洛姆在政策分析一文中，在批评传统的政策分析方法(即他所谓的“第一种方法”)时，进一步提出了“第二种方法”，即他的“渐进分析”方法。他认为，传统的政策分析方法在探讨政策问题时过于强调理论在政策研究中的作用，注重从政策理论中引申出一般规则，过于强调价值，将价值当作方案的抉择的标准；它过分强调所有重要变量，要求对变项一一广泛综合的分析。而渐进分析(即第二种方法)则不同。,（3）1959年，林德布洛姆在“渐进调适”的科学一文中，进一步批评了传统的全面理性模式，阐述了他的连续有限比较模式(即“渐进调适”模式)。林德布洛姆认为，传统的政策分析模式不切合实际，不是好的政策分析模式，而“渐进调适”的政策分析或政策制定模式较实际、较科学、较妥当。,（4）1963年，林德布洛姆将他的政策分析模型又称为“断续渐进主义”，而传统的理性决策模式则被他称之为“全面分析”。“全面分析”的含义是：小心和完善地对所有可能的行动途径及这些途径的可能结果进行研究，并且用价值观对这些结果加以评估；在各种不同的行动途径中作出选择。而断续渐进主义的特点则是只做因时间差距进行边际的选择，只考虑有限的政策方案和有限的行动后果，只在于调适目标，重新检查资料，作连续不断的补救性的分析评估及社会片段分析。到此，林德布洛姆的“渐进调适”模式已基本定型，并且产生了很大的影响。,（5）对来自各方面的批评意见进行反驳，1979年他在美国公共行政评论上发表了尚未达成，仍需调适一文，对自己的理论进行系统的辩护和补充。他区分了渐进政治、渐进分析、党派相互调适等概念，补充了“党派相互调适”和社会组织等方面的内容，特别对渐进分析的层次进行了划分，即划分为简单的渐进分析、断续的渐进分析和策略分析三个层次，从而使其渐进决策模式得到较为系统的表述。,三、简评,1、合理性林德布洛姆的渐进决策模式作为一种决策思想和方法在某种程度上具有相当的价值。从认识论上说，渐进决策模式的特点在于以历史和现实的态度将事物的运动看作是一个前后衔接的不间断的过程，即无论哪种新的决策，只能在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下进行，这些条件包括历史和现实的特点，包括决策主体的本身条件，以及整个社会、组织的政治经济状况和心理结构。,在方法上，渐进决策模式注重事物变化的量的积累，以量变导致质变；它强调在进行改变时维持社会和组织的稳定，因而主张不间断的修改，而不是引起动荡的变革，逐步对政策加以修改并最终改变政策。从政治和行政决策的角度来看，渐进决策模式不失为在某种条件下的一种有用的思想和方式。,2、局限性和不足渐进决策模式的局限性和不足之处表现为：它在方法上明显地带有保守的特点，它一般适合于比较安稳和变动不大的环境，以及从总体上说是比较好的现行政策。然而，一旦社会条件和环境发生巨大变化，一旦表明对以往的政策需加以彻底改变时，渐进决策模式所主张的修改和缓行就起不到它的作用，有时还甚至会对大变革起阻碍作用。在社会发展的某些关头，需要在政策上作大幅度的调整，有时甚至是需要抛弃以前的政策而重新确立新的政策，即激进决策。,因此在社会政治的发展过程中，有时需要采用渐变的决策方式，而有时则需要激进的决策方式，一切应当以时间、地点和客观条件而定。渐进决策作为一种决策模式，不应当是惟一的、排斥其他模式的决策模式，忽视渐进决策运用的限制条件，把它夸大为普通适用的模式，这正是林德布洛姆的渐进决策模式的一大弱点。,奎德的政策分析理论,一、爱德华.S.奎德简介他是一位著名的应用数学专家和系统分析与政策分析的专家。长期在兰德公司从事政策分析的理论和实践研究，曾担任兰德公司数学部主任。与政策科学家德罗尔一起创办了政策科学理论刊物。其著作有：公共政策分析公共决策分析,运筹学、系统分析和政策分析三者之间关系,奎德认为，政策分析是在运筹学和系统分析的基础上发展起来的。运筹学和系统分析侧重于对系统进行定量分析，政策分析则侧重于对问题的性质进行分析，从而发现新的政策方案和解决途径。,二、奎德的政策分析思想,政策分析的必要性,一 决策失误1.可以避免的：决策所必需的信息、资料、证据完全具备，但由于缺乏科学的决策方法和程序造成的决策失误。其原因是：缺乏政策分析2.难以避免的：由于决策所需要的信息、资料、证据不充分或者有关事件的未来发展尚未充分展现出来，或者决策所涉及的问题复杂并带有大量的不确定性因素而导致的。奎德认为：这种决策失误虽难以完全避免，但可运用政策分析把损失控制到最小程度。,二 决策机构的低效1.决策者众多，代表着不同的利益集团，所以目标很难达成一致。2.使用的决策程序和方法落后。3.政府工作人员的不称职。,上述原因归结到一点就是：缺乏政策分析，由此可以体现进行政策分析是有必要的。,*,政策分析的要素,目标备选方案效果标准模型,目标（goals or objectives）决策者通过其决策试图完成或实现的东西。分析者遇到的一个困难是弄清楚决策者真正所要达成的目标。因为这些目标往往被决策者以抽象的语句或笼统的方式所陈述或隐含，以至于相当模糊。如果决策者还没有一定的目标的话，那么分析者就应认真地分析研究，并在目标应该是什么的问题上与决策者或当事人达成一致。,奎德认为，只有选择正确的目标，关于备选方案，成本和效益的信息才会有意义、有价值。,备选方案（alternatives）备选方案是决策者用来达到目标的选择或手段。在不同的场合，它们可以是政策、策略、项目或行动等。备选方案之间不必是明显地相互排斥(相互取代)或起着相同作用的。备选方案不只是那些决策者从一开始就知道的选择，而且也包括那些后来才被发现的选择。奎德认为：备选方案的选择和确定一般要经过寻找、筛选、检验和准备实施这几个阶段。,效果(impacts)指明一个特殊的备选方案作为取得目标的手段意味着一系列的结果，我们称这些结果是与备选方案相联系的效果。奎德认为，决策的效果有正负之分。有些效果是对实现目标的积极的贡献，即收益；另一些效果则是与备选方案相联系的消极的结果，即成本。与备选方案相联系还有另一种效果，我们称之为外在的结果，即经济学所讲的外部效应(Externalities)。,*,*,*,*,*,*,奎德认为，标准是一种规则和尺度，使用它能够把各个备选方案按照适当的顺序排列起来，并且能够计量各个备选方案的效果。他特别提出，政策分析人员不要掺和到政策标准的选择中去，而要让决策者自己做出选择。一般的决策标准有效能、效率、适当性、公平性、回应性和合适性等。在资源有限的条件下，政策分析常常采用成本利益分析(损益分析)或成本效能分析，以这两种分析的结果作为方案比较选择的标准。针对单一的政策目标，可以运用的标准常常不只一个。,标 准,模 型,奎德指出所有政策分析的核心都在于找到或构造出一个模型，来预测或简单说明采取某种方案将会产生什么后果。模型有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像而已。模型不仅可以用来预测备选方案的结果，而且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应用于整个分析过程。,政策分析的过程,“奎德认为，所谓政策分析的过程是指政策分析工作的先后次序，它是由问题本身及其内容决定的。”,政策分析与政治因素,在奎德看来，与政策分析密切相关的政治因素主要表现在两个方面：,一 政治的可行性指某项政策在政治上被接受的可能性，这里既包括政府机构和政府组织内部的政治，也包括当事人是否接受解决问题的方式、方案和结果。影响政治可行性的政治因素有：,政治家，政府官员和政策分析人员各自的利益，追求不同政策分析和政治考虑问题的角度不同政策分析受多种政治因素的影响有些政策会碰到政治上的反对者,二 谁是真正的委托人无论事实上的委托人是谁，政策分析人员的真正委托人应该是整个社会和全体公民。奎德认为，政策分析人员的价值天平更应该倾向于公众一边。,三、简评,奎德对政策分析的本质，政策分析、系统分析和运筹学之间的关系有了深入的阐述；深刻分析了政策分析的必要性；归纳了政策分析的要素和过程；比较分析了政策分析和政治因素的关系；他提出的政策分析理论与方法为当代政府决策的科学化奠定了基础。当然我们也应看到：由于奎德所处的社会背景和阶级立场不同，所以他的政策分析理论并非十全十美。,1980年美国社会学家S.尼格尔主编的政策研究手册一书正式出版。1983年尼格尔主编的政策科学百科全书正式出版，标志着政策分析这一学科已渐趋成熟。80年代以来美国兰德公司正式培养政策分析博士研究生，社会上开始出现政策分析家。1985年美国设立拉斯韦尔奖，授予对政策分析作出重要贡献的学者。现在国际上已公开出版 5种政策分析方面的杂志，即政策分析、政策科学、公共政策、公共利益、政策研究杂志。,政策科学的发展,政策科学起源于美国。1951年拉斯韦尔与勒恩纳合作，在美国出版政策科学一书，为政策分析奠定了基础。因此拉斯韦尔成为政策科学的奠基人1959年林德布洛姆发表了政策分析一文，首先使用“政策分析”一词1969年拉斯韦尔组织领导了世界上第一个政策科学研究小组60年代末到70年代初美国兰德公司的德罗尔主编了一套政策科学丛书，有人称之为政策科学三部曲，即重新审查公共政策的制订过程(1968)、政策科学探索(1971)、关于政策科学的设想(1971)。70年代初美国社会学家奎德主编的政策科学杂志正式创刊。政策科学的奠基人拉斯韦尔也发表新著二十年之后，对政策分析作了深入的探讨。,*,谢谢观赏拜,