教育体制改革中的法律问题.ppt

教育体制改革中的 法律问题,劳 凯 声,一、1985年以来我国的 教育体制改革,在20世纪80年代以前，我国是一个以计划经济为主的社会，在这一社会体制下，对社会的控制与调整主要靠一个超经济的政治体制。这一机制运行的主要动力是人治，它使社会的各个领域都被置于政府之下，政府的过分强化导致了社会自主力量的萎缩，教育领域的状况也基本如此。因此始于20世纪80年代中期的教育体制改革要解决的基本问题就是如何形成一个既利于政府进行统筹管理，又能调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大的办学自主权这样一种新型的关系。这意味着政府必须转变职能，实行简政放权，这势必会使教育领域内部的社会关系发生质变。,我们可以对中国的教育体制改革作如下的分阶段描述：以1985年最高决策层颁布的关于教育体制改革的决定为标志，意味着改革的开端。一直到1995年，10年期间构成了教育体制改革的第一个阶段，即“前十年”。1995年到2005年是教育改革的第二阶段，即“后十年”。“后十年”的标志是 1993年的中国教育改革与发展纲要，这是最高决策层有关教育改革的第二部文件，虽然发布于1993年，但它的实质性影响是在1995年之后体现出来的。“前十年”和“后十年”构成了中国教育体制改革的两个十年，在改革上具有不同的特点。,1993年出台的纲要在教育体制改革目标方面除继续强调“解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制”外，值得注意的是提出了“建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育体制”，这是1985年决定中没有的内容。我们可以由此判断，从1985年到1993年的8年期间，教育体制改革中的放权目标并未完全实现，这不仅是由于政府与公立学校之间的关系尚未能完全理顺，而且是由于出现了市场经济体制这一新的因素，使这一关系变得更加复杂。因此，以纲要为依据，1995年成了中国教育体制改革的转折年。,2005年至今是教育体制改革的第三个阶段。在这一阶段，改革中出现的矛盾开始爆发，形成了一系列改革的新问题，改革的重点以及改革的路径有了新变化，出现了与之前的改革不同的许多复杂情况，我称之为“后改革时代”。后改革时代并没有终结改革，甚至还要继续坚持先前改革尚未实现的改革目标，但这一改革阶段所要面对的问题，大都属于改革所引发的问题，是由于旧的社会运行模式与新的社会关系格局之间的矛盾和冲突所产生的问题。这些问题就其性质而言，既不同于中国历史上的问题，也不同于其他国家的问题，而有着自己的特点。就此而言，我们可以把后改革时代看成是对改革的改革。,教育改革的1995年：公立学校法人地位的确立 第三十一条 学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。中华人民共和国教育法,教育改革的1995年：自由交易关系在公立学校出现 一些人愿意出钱办学校，一些人愿意出钱上学校，在办学者和上学者之间构成了一种新型的关系。在这种情况下，学习者或其家长是这场贸易的消费者，因而有权选择和获得满意的教育服务。这就在学校、教师与学生或其家长之间形成了一种全新的权利与义务关系。,教育改革的1995年：市场机制在公立学校中的运用 20世纪80年代以来，中国教育的规模、速度、质量和效益都远远不能满足社会的需要，因而面临严峻的挑战。许多人认为，在学校中引进市场经济力量可以改变公共教育体制的缺陷。市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式。这是一种有关公立学校改革的新思路。1995年，在公立学校中集中地出现了一批新的办学形式，不同程度地把公立学校与市场联系在了一起。,2005年至今是教育体制改革的第三个阶段，在这一阶段，改革中出现的矛盾开始爆发，形成了一系列改革的新问题，改革的重点以及改革的路径有了新变化，出现了与之前的改革不同的许多复杂情况，我称之为“后改革时代”。后改革时代并没有终结改革，甚至还要继续坚持先前改革尚未实现的改革目标，但这一改革阶段所要面对的问题，大都属于改革所引发的问题，是由于旧的社会运行模式与新的社会关系格局之间的矛盾和冲突所产生的问题。这些问题就其性质而言，既不同于中国历史上的问题，也不同于其他国家的问题，而有着自己的特点。就此而言，我们可以把后改革时代看成是对改革的改革。,教育体制改革中出现的若干新价值观,市场竞争：引入市场机制，取代或部分取代以自上而下的行政管理为基础的传统公立学校运行机制。,学校自主：在政府与公立学校之间重新进行权力的配置，赋予学校以办学的自主权利，使学校能够进行市场竞争。,法人化管理：建立公立学校的法人制度，借鉴工商企业的管理模式，进行学校内部的组织机构改革。,经济效益：强调投入-产出和成本-效益原则，建立明确的责任制，取代线性的国家财政预算制度。,近十年教育体制改革中出现的若干新价值观,教育成本分担：通过学习者付费，把价格机制引入到公立学校的教育服务中来，缓和政府的财政负担。,教育服务：强调服务意识，把教育服务的接受者视为消费者或“顾客”，赋予顾客选择和参与学校教育的权利。,这些新价值观念在很大程度上颠覆了公立学校的传统，使教育的面貌发生了极大改观。这种改观是双向的：一方面，公立学校的办学积极性提高，绩效意识增强，平民百姓因此有了更多的教育机会，因为在激烈的市场竞争中，更多的人，特别是社会底层的平民百姓成为受惠者。但另一方面，由于市场化、民营化的影响，公立学校的公共性质正遭遇挑战。因为当教育通过市场向社会提供时，教育就会转化为私人物品或准私人物品，就会具有可分性和排他性，从而产生了营利的性质。这时，如果市场不能得到必要的限制，则教育的公共性就会受到损害。近年来，公立学校功能的蜕变问题，公共教育资源的流失问题，弱势群体的国民待遇问题等等，都有加剧的趋势。,二、我国教育改革与发展中的 公共性问题,公共性是公立学校最重要的性质，这里所使用的公共性概念，我取其公正、平等和责任之义，因此基本上可以等同于公益性。对于公立学校而言，公共性即意味着平等、普惠、对所有的人一视同仁，这是现代公立学校必须要坚持的基本价值。教育的公共性决定了教育不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须要通过市场之外的资源配置机制来提供。这就导致了现代社会中政府所提供的教育越来越具有举足轻重的意义。我反对有些学者的一个观点，他们认为应该还教育以它原初就有的民间性。这是现代社会的教育乌托邦，在现代社会中，我们不可能排除政府对教育的影响。因为教育不是商品，教育的平等、普及只有靠政府才能得到保障。,教育法对于教育的公共性做出了明确的规定。其中第八条规定“教育活动必须符合国家和社会公共利益。国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”这是从公益性的角度规范教育与宗教的关系，即通过教育与宗教相分离保证教育公益性的实现。第二十五条规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。/国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这是从公益性的角度规范学校与市场的关系，即学校作为一种提供公共物品的机构不得像企业一样以营利为目的。,第九条规定了“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”；第十条规定了“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业”；第十一条规定了“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”；第十二条规定了“汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字。少数民族学生为主的学校及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。/学校及其他教育机构进行教学，应当推广使用全国通用的普通话和规范字”，都鲜明地体现了教育的公共性。,两种改革思路 公法学的改革思路认为，公立学校是国家以培养人才为目的而举办的、由公共财政经费维持的公立公益性机构，因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而享有确定的公权力，有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体。公立学校的办学权利是一种以公权力为主的复合型权利，为此应保证公权力得到公正的行使。公立学校作为公务法人依法享有的民事权利不应当损害公立学校的公益性质，必须依据公立学校的功能对其法人权利作出必要的限制。应从公法的角度对公立学校法人的法律地位及其权利义务作出必要的规定。,两种改革思路 民商法学的改革思路则从现代企业制度中获得改革的灵感，认为市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式，应该建立一种基于新的市场制度的全新的公立学校体系，加强学校自治并打破科层制的束缚。为此他们提出借鉴现代企业制度中最重要的组织架构，建立公立学校法人治理结构来协调学校与政府之间、以及学校内部各利益集团之间利益关系的改革构想。这一改革思路是从政府、社会和学校三者责任出发，对公立学校中各利益相关者的权利和利益进行明确的定位，是以公立学校的法人制度和法人治理结构为核心对公立学校体制改革的整体设计。,当前，中国的教育体制改革正处在十字路口，改革的进一步发展取决于如何有效地解决以上问题。深入理解当代教育的基本价值，把握教育改革和发展的复杂性，特别是其中所涉及到的利益分配的复杂关系，才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。为了做到这一点，教育体制改革在其目标取向及其路径设计上必须时时关注教育的公共性问题。,三、有关学校的法律地位问题,从20世纪90年代后期以来，中国的公立学校通过改革已经获得了相当大的自主办学权，一种教育管理和办学的新局面正在出现。这一变化正在导致政府和公立学校的主体地位及权责发生深刻变化，并且使原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系发生性质上的变化。由于中国目前的法律体系尚无公、私法和公法人、私法人之分，因此高等学校实际上处于一种模糊不清的法律地位。在组织形态上，法律法规授权学校从事公共服务，履行公权力已经成为一类特殊的行政主体，但其行为却没有受到必要的制约，甚至出现权力失控的现象，这已经成为当前权力转换过程中的一个突出问题。,公立学校法律地位的确定应当实现两个基本的改革目标，即一方面要维护30年教育改革取得的多元化办学的改革成果，另一方面又要坚持公立高等学校办学的公益性质。而要兼顾这两个改革的目标，则在改革设计上既不应使公立学校的改革倒退到国家垄断的老路，也不应把其完全推向市场。公立学校因其活动目的和服务对象的特殊性而应成为一类非政府、非企业的特殊的社会组织，应赋予其特殊的法人地位，并以此为依据对公立学校的权利和义务作出必要的规定，使公立学校既能成为独立自主的办学实体，同时又能体现这类组织机构所特有的公共性质。,总而言之，公立学校应该是由国家设立的，以培养专门人才、为不特定多数人服务的公立公益性机构，是面向社会自主办学的组织机构。理解这样一类特殊的法人组织，我们不应沿袭传统的非公即私的二分法思维方法。事实上在公与私之间，存在着复杂的情况，例如非公非私、亦公亦私、公私兼顾，以公为主、公私兼顾，一私为主，等等。未来的公立学校的面貌取决于我们的选择。我们设想未来的公立学校将是一种介乎公法与私法之间的、应公即公、应私即私的特殊法人。,四、教师法律地位的变迁 及其问题,由于法律传统和政治体制的不同，世界各国对于教师法律地位的规定各有不同。大陆法系国家的教师与政府构成的是比较典型的行政法律关系，英美法系国家的教师与政府构成的法律关系则具有某种程度的雇佣法律关系性质。但一般来说都强调教师职业的公务性质，强调政府与教师的法律关系，并把对教师的管理纳入到了政府的管理职能之中。这是一个有益的启示。,（一）公务员。大陆法系国家一般把教师定位为公务员或教育公务员，须无条件地效忠他所服务的政府，因此构成了一种严格的等级关系。教师接受公务员法的调整，保证国家教育职责得到充分的履行。由于公务员职业所具有的公务性质，决定了公务员法律地位的特殊性，这种特殊地位主要是以一系列具体的权利为基础的，这些权利往往与其职业保障、医疗和退休待遇密切相关。作为公务员的教师具有相当高的职业保障，非因法定事由不受免职或者惩罚。一旦失去工作岗位，政府有责任为其提供新的工作。教师还享有较高水平的医疗保障和退休金。由于具有公务员身份的教师一般必须终身从教，因此具有较高的职业保障，,（二）公务雇员。英美法系国家一般都把义务教育阶段教师定位为公务雇员。教师由教育行政部门任用，并与之签订雇佣合同。政府雇佣与政府任命的不同之处在于，教师与政府构成的是一种基于平等自愿而建立的雇佣合同关系，这种关系意味着合同的双方可以就某些内容进行平等协商，通过谈判达成共意并写入合同。教师在经过规定的雇佣期后，可以获签无限期合同，具有一种终身雇佣的法律地位。但由于教师只是政府通过合同雇佣的人员，因而不能享受国家公务员的某些福利待遇，因而政府的财政负担相对较轻。同时，相对于公务员而言，教师能享有相对较大的公民权利，其争议权、罢工权受到一定的保护。,（三）学校雇员。新西兰等少数国家把公立中小学教师定位为学校的雇员。教师由校长聘任，但由政府支付工资。学校在其权限内可以决定教师的雇用和解雇，向教师布置任务、监督和评价教师的工作。教师在任用期内享有教育自由权以及作为公民应享有的其他权利，并在某些方面享有公务员所不具有的权利，如争议权、罢工权，但其不能享有公务员所特有的听证权、行政救济等权利。,我国的教师制度源于大陆法系国家的法律和教育体制，从清末建立国、公立学校开始，国、公立学校的教师就被规定为国家公职人员。大陆法系国家的教师与政府构成的是比较典型的行政法律关系，英美法系国家的教师与政府构成的法律关系则具有某种程度的雇佣法律关系性质。但一般来说都强调教师职业的公务性质，强调政府与教师的法律关系，并把对教师的管理纳入到了政府的管理职能之中。我国从 1949年后，教师曾长期被定位为国家干部，在任用、晋升、工资福利、退休、奖惩等方面一直适用国家干部管理的相关政策法规，教师与国家直接构成了一种隶属性内部行政关系，其权益由国家保障，并接受国家的指导监督。,从20世纪90年代初开始，我国酝酿建立公务员制度，庞大且外延模糊不清的干部群体开始分化，由此带来的问题是如何为1000多万教师定位。1993年的中华人民共和国教师法以法律的形式把教师规定为履行教育教学职责的专业人员，正式确立了新的教师地位。第十七条规定，“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”1995年的中华人民共和国教育法再一次明确规定了公立学校实行教师聘任制。,法律的这一规定意味着教师与政府之间的纵向型行政法律关系已经转化为性质不同的横向型民事法律关系，这一变化不仅涉及教师的法律身份，而且涉及到教师与政府、与学校、与学生的关系，涉及教师的权利和义务、资格任用以及工资待遇等。甚至在教师的权利受到侵害时，寻求救济的途径和方式也由此发生变化。教师人事制度由任命制向聘任制的转变，导致了两个方面的变化：任用教师的主体由政府转变为学校；任用教师的形式由任命制转变为聘任制。这一变化彻底改变了我国原有的教师地位，并且涉及到教师与政府、与学校、与学生的关系，涉及到教师的权利和义务、资格任用以及工资待遇。,教师法律地位的变迁引发了法律调节以及教育管理上的一系列问题，从而引起人们对教师法律地位的争论。有学者认为依据教师法第三条的规定，教师属于“专业人员”，在权利义务的设定上应具有自由职业者的特点。有学者认为只有把教师的身份明确规定为教育公务员，才能从根本上解决教师权益得不到保障、师资队伍不稳定的问题。还有学者依据最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定和劳动合同法规定，认为教师聘用合同在性质上应属于劳动合同，因此教师身份应定性为“普通劳动者”，这一规定使教师与学校的关系有可能向劳动法律关系转变。,2003年高法最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用中华人民共和国劳动法的规定处理。”劳动合同法第九十六条：事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。,聘任制问题并非教育体制改革所独有，而是更大的国家事业单位管理体制改革的产物。然而聘任制改革一旦在学校内部开展，就成了学校内部管理制度改革的一项重要内容。今日之学校既非行政机关，又非民商法意义上的法人，其法律地位尚不明确。教师与学校之间的聘任关系既具有行政法律关系的某些特征但又不同于典型的行政法律关系，既具有劳动关系的特征但又不属于私法意义上的劳动关系。改革使问题变得不再是非此即彼那么简单，而呈现出一种非此非彼、亦此亦彼的复杂情况。,由于教师聘任关系的隶属性、公务性，同时由于教师聘任合同诸多条款所具有的单方面性，简单地把教师聘任关系认定为劳动合同关系无助于调整法律纠纷。为了体现教师聘任关系的特殊性，我国已经建立了相关的仲裁制度。人事部2007年发布的人事争议处理规定这部规章性文件规定，事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。可以向有管辖权的人事争议仲裁委员会申请仲裁。应当说，把教师聘任纠纷定性为人事争议而不是劳动争议，适用具有行政性质的相关法律法规来加以调节更符合教师聘任制的实际情况。,五、变迁中的学校与学生 法律关系,我国公立学校与学生的法律关系是基于教育与受教育、管理与被管理的一种权利与义务关系，可以称为教育法律关系。这种关系是公立学校依据国家教育方针和教育教学标准，在实施教育教学活动的过程中产生的、具有公法特征的法律关系。因此公法关系就是准确理解学校与学生之间法律关系的一个重要前提。这类关系既不同于民事法律关系，也不同于以往所称的特别权力关系，而有其自己的法律特征。由于决定这类法律关系的权利和义务都是由教育法明确规定的，因此是一种具有公法特征的法律关系。,关于审理教育行政案件若干问题的规定（试拟稿）第二条（受理范围）：受教育者对下列事项不服的，可以依法提起行政诉讼：（一）学校对受教育者作出的有关限制入学、不予录取或者取消入学资格等直接影响受教育者接受教育权利的行政决定；（二）学校对受教育者作出的责令退学、开除学籍等直接导致其丧失学生身份的学籍管理、纪律处分决定；（三）学校拒绝向受教育者颁发、授予学业、学位证书的行为；（四）教育行政部门对受教育者不服学校作出的责令退学、开除学籍等直接导致其丧失学生身份的学籍管理、纪律处分向其申诉作出的申诉处理决定；,（五）教育行政部门其它侵犯公民受教育权的作为或者不履行保护公民受教育权利的不作为；（六）依照法律、法规规定可以提起诉讼的其他教育行政行为。,关于审理教育行政案件若干问题的规定（试拟稿）第六条（被告资格）受教育者对学校拒绝向其颁发、授予学业、学位证书的服的可以（或应当）以学校为被告。受教育者因限制入学、不予录取或者取消入学资格等直影响教育者接受教育权利的行政决定不服的，应当以作出该决定的学校或教育行政部门为被告；受教育者对学校作出的责令退学、开除学籍等直接导致丧失生身份的学籍管理、纪律处分决定不服，在向教育行政门提申诉后，对教育行政部门所作出的申诉处理决定仍不服，教行政部门申诉处理决定维持学校原处理决定的，作出原处理决定的学校为被告；教育行政部门申诉处理决定改变学校处理决定，作出申诉处理决定的教育行政部门为被告。,受教育者对学校等教育机构所作出的警告、记过、留校察看等不涉及学生身份丧失的纪律处分行为以及其它类似行为，向教育行政部门申诉后仍不服的，只能以教育行政部门为被告，请求法院审查教育行政部门所作出的申诉处理决定是否存在违反法律程序的情形。,谢 谢,