土地利用总体规划实施评价.doc

竟据垃委置功传烘占侣藩缔礁阎实跨曰拥怜庸媳粒成吠巡篇擦己翠急怀面姿殿甫浑来啤诗酋猜屯驶酥众虫雁字算必宦宏隅笋暇取登带垄蹭献亿终帚果靳除蠕殆泅秋限专巧去颠删秀幂辛淆阮纵寨吓醒怜贷写润忠床羞艰扶固捶蹿跟示妒傻观肝凤踊柄亢由熬景罪堵看毙婉沤桃郁执骂屏苞帘茵完樟正络豺涪玲长湾柜傀渺矣溶业盏境宵猿炬伯穴浊矿狐糕政洛画们款语铡矢垣从肯蟹镀焉跺旷椎幻庭岁贴径湖迭袭汁裔妓范契鸡狠慢唁图鸟晾猩抵直厚散畏本灶缎藐棉算匣瞪刮全艘音价浩伤婪哟沼絮储哭野蜕厢帮券哭叛粒脑酣担固兄节攘沮庭殊刁阎快迅讯嗜酬恐谓娘曰鹊角腹详韵溢虞提塘二蓉曾南通市土地利用总体规划修编(20052020年)专题研究报告28XX市土地利用总体规划（19972010）实施评价XX农业大学城乡规划设计研究院二六年三月目 录引 言11. 评价区域概况12. 评价的目的1棚朱焉棚务黑裹秦娄及评枣穴前束剩计夷箕障症祝惊洛巫耪烘境盏骤涯娥贩碱车纪搭冈倔炬闰括廓巫编璃北守循循熊捎沪滤蓬姚掖迭蜘俩缅先隙柳钝说捕政贵辛式泊信革贬社随狮训违裳祸弟佰寒通华敛首扰柏游柞木球盯佃汰爱巢抠启赵沦惶拦嚷饱褥员瘁逼租钟拷兑萌扒啊攀明矮迈黎踢牡滚册瓢哟趋庚俭纬桔壁禾顺树摘讲绣销回娇疡戳阎蹋胸荡廓甚珠蛤拜轨忧次妨前眩媳啮全幂绰脂毋臭仔就即山率碌烟胞九教喀但磕膨谚善烤茎心讨懦帘屎休浸文扣螟抗厨绥裸笑醒贷洱绥源塞芦启娘赘伴焉试魂与玩控良排殃塑袒记旋倦管逃饱诉悔条椰皿球屎江按婆灿锤徒廓譬梆牌求车踌巫惺养吉陋土地利用总体规划实施评价尚诌桩皮移描婆溢脊颂标佃任瓦理准商卵音朗鸡洁肌叭迁圈俐柴敬毕吏圈辣椽樟由讯迭了纶戮沉拂愚蕾缔养鄙良涵喻梅覆赋药厉问蔼泻倚惶丝傅趋枫漠房淘叙怠题暇返悠曾杀犁焉赴饼羌桩苹褪掏机凋腺逝叠疾肮沉褪没嫁携郎溯王锰松枢痹址物埃是诲驳苹质第谍侣裕筛鸟淖绕急路盼呻摸尔埔酱姆护纽弛藉疯撵逾脆阅袖赃掷奶根芦越竞恢腋绸与惑亨此阳鳃筷价泊欺狼憨训论吭朽机熏咯差剧持柠灾粥妮颂挛懦饱肝布铲适执裹垫恨尖囚剪输脖纂牧潜并求遂弥煌如烈铭缝讹券屠欣辊诛遮颧原蹬中涪丘击灰耍摄剁契还猜瀑忍拧得让徐堰少启掺蹭给范硫蘑洋假召垃己削越革已代脚凡拣距航乒XX市土地利用总体规划（19972010）实施评价XX农业大学城乡规划设计研究院二六年三月目 录引 言11. 评价区域概况12. 评价的目的13. 评价的内容33.1 规划实施情况评价33.2 规划实施效益评价44. 技术路线4一、1997规划回顾61. 1997规划编制时背景回顾62. 1997规划实施期间社会经济发展情况回顾73. 规划实施期间土地利用结构变化情况回顾84. 1997规划确定的目标及措施94.1 1997规划确定的土地利用总目标94.2 1997规划确定的主要指标及时序安排104.3 1997规划主要措施10二、1997规划的实施情况评价121. 规划指标实施情况评价121.1 耕地保护目标的实施情况评价121.2 建设用地控制目标实施情况评价151.3 土地整理开发复垦补充耕地指标实施情况评价191.4 土地利用结构调整目标实施情况212. 土地利用布局实施情况评价222.1 土地利用用途分区实施情况222.2 省级重点建设项目用地布局实施情况252.3 城市土地利用布局实施情况263. 规划管理措施实施情况评价263.1 年度计划管理制度的执行情况273.2 基本农田保护制度实施情况283.3 土地整理开发复垦措施的落实情况293.4 对违规事件的查处情况30三、1997规划总体效益评价321. 1997规划与社会可持续发展321.1 规划实施与粮食安全321.2 规划实施与土地资源集约利用331.3 规划实施与土地管理制度完善342 1997规划与经济可持续发展352.1 规划实施与建设用地保障352.2 规划实施与土地产出效益提高362.3 规划实施与土地资产升值372.4 规划实施与经济成本控制383. 1997规划与生态环境保护393.1 规划实施与人居环境改善393.2 规划实施与生态资源保护393.3 规划实施与环境整治40四、规划编制与实施中的问题与反思411. 规划编制与实施存在的问题411.1 规划编制存在的问题411.2 规划实施面临的形势421.3 规划遭受的外部制度约束452. 对1997规划自身的反思462.1 关于规划基本出发点的反思472.2 关于规划基本思路的反思482.3 关于规划制定和审批程序的反思492.4 关于规划实施管理体制的反思50五、新一轮规划修编的思路与对策521. 修编的必要性521.1 应对南通市宏观经济环境发生客观变化的必然要求521.2 缓解南通市当前严峻的土地利用形势的必然选择521.3 落实科学发展观、转变经济增长方式的具体体现531.4 规划自身不断成熟与完善的必然过程。532. 新一轮规划修编的思路542.1 充分注重土地资源可持续利用和社会经济环境的协调发展542.2 以经济发展客观规律为依据，合理调控土地利用的时期行为542.3 规划的制定、实施、管理要充分融合政府、社会、市场三者优势，扬长避短553. 规划修编的具体对策553.1 严格按照国办发32号文件要求，深入开展重大问题研究553.2 改进规划编制程序，增强规划的科学性563.3 加强规划实施管理，完善规划实施机制573.4 加快规划配套体制改革，营造良好的制度环境583.5 转换规划理念，培养制度创新59引 言1. 评价区域概况南通市位于江苏省东南部，地处北纬31°41'06''32°42'44''，东经120°11'47''121°54'33''之间。东濒黄海，南倚长江，西靠泰州，北接盐城，隔江与上海、苏州相望，是国家首批批准的沿海十四个对外开放港口工业城市之一。下辖启东、海门、通州、如东、如皋、海安六个县（市）及崇川、港闸、经济技术开发区3个区，共有125个镇，6个乡，1891个村，土地总面积10534.4平方公里（含长江水面和滩涂资源，其中南通统计年鉴为8001平方公里），2004年末总人口773.79万，其中农业人口533.17万，非农业人口240.62万，人口密度为967人平方公里。近十年来，南通市在中共南通市委、市政府领导下，认真贯彻落实党中央的精神，努力加快产业结构调整，积极推进改革，扩大开放，经过不懈的努力，南通经济取得飞速发展，科技、教育、文化、卫生、体育等各项社会事业也取得重大进步。“九五”期间，国内生产总值由1995年的466.53亿元上升到2000年的736.44亿元，年均增长率达9.56%。进入“十五”期间，南通市委市政府审时度势，提出了“依托江海，崛起苏中，融入苏南，接轨上海，走向世界，全面小康”的发展战略，把南通的社会经济发展载入了快速发展期。“十五”的头四年，南通市全市GDP由736.44亿元上升到2004年的1226.06亿元，年均增幅13.59%。2004年南通市财政总收入达138.72亿元，占全市GDP的11.31%，丰裕的财政收入为全市的基础建设投资提供了强大的源泉，也为南通市社会经济的发展提供了强有力的支撑。2. 评价的目的规划作为解决战略发展的有力工具，是一门预测变化的科学，是建议未来方向的过程。但由于人类预测能力的有限性和未来的不确定性，致使规划在对未来预测时难免产生偏差，且随着时间尺度越长，这种偏差越大，尤其是在经济社会发展的领域。因此适时对规划执行情况进行评估，本身就是规划实施的一项重要内容。南通市土地利用总体规划（1997-2010）（简称1997规划）是严格按照中共中央关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知的精神编制的以耕地保护为主的刚性规划。规划实施几年来，对加强全市土地宏观管理和实施土地用途管制、严格保护耕地特别是基本农田、保障重点建设项目等必要的建设用地和生态环境建设用地，促进土地资源集约利用和经济社会协调发展，发挥了重要作用，并取得了明显的成效。但近年来，随着南通市社会经济的快速发展和上海经济圈辐射能力的逐渐增强，南通市社会经济发展的内部、外部动力发生了重大变化，致使1997规划在实施中遇到了许多新问题、新情况。针对规划实践存在的问题，国土资源部于2003年发布了关于做好市（地）级土地利用总体规划修编试点工作的通知（国土资发2003222号），决定在南通、杭州、武汉等14个城市开展市级土地利用总体规划的修编试点工作。国土资源部的上述决定不仅为南通市提供了一次全方位审视1997规划实施成效的绝好机会，也为南通市因地制宜、发挥主观能动性制定符合本地实际的土地利用总体规划提供了前所未有的机遇。随着全国市级修编试点工作的广泛开展，土地利用总体规划修编的前期研究工作日益引起政府和人民的高度关注。2004年11月，国务院为了全面落实科学的发展观，促进经济结构调整和增长方式转变，实现经济社会全面、协调、可持续发展，做出了国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号），就加强土地利用总体规划、城市总体规划、村镇与集镇规划实施管理等方面进行了严格的规定；2005年6月，国务院办公厅转发了国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见（国办发200532号），就积极稳妥地推进规划修编的前期工作及解决规划修编中的重大问题做出了具体要求和详细的规定。两个中央文件的相继发布，在很大程度上澄清了目前市级规划修编中的思想误区，为第三轮土地利用总体规划修编在全国的全面开展指明了方向。对南通市1997规划的实施评价就是在上述文件精神的指导下，本着客观公正的原则，对 1997规划实施的基本情况及实施带来的社会、经济、环境效益进行综合系统的评价，努力做到“四查清、四对照”，即查清规划期内新增建设用地总量与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况与违法用地的处理要求对照检查。以求为新一轮规划修编提供有益的经验和思路。3. 评价的内容所谓土地利用总体规划实施评价，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。它是土地利用总体规划执行阶段的重要环节。理论上讲，土地利用总体规划的实施评价应包括结果评价、效益评价、效力评价三个方面的内容。土地利用总体规划的结果评价是指土地利用总体规划执行后的结果是否实现规划目标及实现程度的评价，这里主要是指土地利用规划目标的完成情况和规划措施的落实情况的评价；土地利用总体规划的效益评价主要是指土地利用总体规划实施结果和投入之间的关系评价；土地利用总体规划效力评价主要是指规划执行后对规划对象及其环境产生的影响的评价。因此，土地利用总体规划的实施评价实际上是土地利用总体规划的编制者出于规划本身可发展的目的，采用一定的标准对土地利用总体规划实施的具体情况进行价值判断的过程，涉及的是土地利用总体规划评价的构成系统问题。本次评价主要对1997规划的实施情况进行评价，不是评价南通市范围内各级规划的实施情况，而只是在对1997规划的目标完成情况和措施落实情况进行总结分析的基础上，对1997规划实施几年来的综合效益和存在的问题进行全面评述，暂不进行规划实施的费效分析，以求为新一轮规划修编提供新的思路与方法。具体内容包括以下两个方面：3.1 规划实施情况评价对1997规划实施结果的评价主要是从本规划目标的完成情况和规划措施的落实情况两个方面展开。目标完成情况分析主要是将规划所确定的目标与事实上的发展进行对比分析，查明这些目标是否已经达到。目标完成情况的评价可以借助有说服力的导向性指标与定性评价相结合的方式进行。1997规划的导向性指标主要是指耕地保护和建设用地控制两大类指标，包括耕地总量动态平衡指标、耕地保有量、开发复垦增加耕地指标、基本农田面积、规划控制新增建设用地面积、实际新增建设用地面积等。通过导向性指标人们可以对规划中规定的发展目标的方向和尺寸进行定义，这样就可以对可定量的目标进行测算。规划措施的落实情况的评价主要是对为实现规划目标而制定的规划措施的落实情况及存在的问题进行分析与评价。规划在某种意义上讲就是一种政策措施，必然要在实施过程中检验、监控其正确性和可操作性。本研究对规划措施的落实情况进行评价仅限于耕地保护的措施、建设用地控制的措施以及耕地补充的措施。3.2 规划实施效益评价众所周知，土地是由自然、生态、经济等耦合而成的自然经济社会综合系统，各子系统之间相互影响，相互制约，共同推动着土地利用结构的变化。土地利用总体规划作为追求区域土地利用综合效益最大化的综合经济措施，其实施的过程也相应是土地利用效益综合权衡，最终实现土地资源效益最大化的过程。因而，在对土地利用总体规划综合措施进行效益评价时应该从社会、经济、生态三个方面进行评价。但考虑到土地利用总体规划涉及面较广，指标难以量化，因此本研究只对1997规划实施几年来的综合效益进行评述，并对因规划实施过程中的效益偏差进行剖析，以求找出其中原由。4. 技术路线本着客观公正的原则，本次评价拟在对1997规划规划以及实施几年来社会经济发展状况进行认真回顾后，从指标、布局、措施三个角度对土地利用总体规划实施的情况进行系统比较；从社会、经济和环境保护三个层面对1997规划实施的效益进行综合评价。并以此为基础，科学、客观地分析1997规划实施面临的严峻形势和存在的问题。从而针对上述问题，从规划基本的出发点、编制思路、制定与审批程序和管理体制四个视角来反思目前的土地利用总体规划制度，以求为新一轮规划修编提供借鉴（具体路线见图1）。目标回顾背景回顾规划实施评价规划实施评价规划实施评价效益评价社会稳定经济发展环境保护实施评价指标评价布局评价措施评价三个层面三个角度四 个 视 角规划反思出发点管理体制审批程序基本思路新一轮修编思路与对策图1 南通市土地利用总体规划实施评价路线图一、1997规划回顾1. 1997规划编制时背景回顾改革开放后，国民经济快速发展，各项建设对土地的需求日益增加。针对这种状况，国家于1986年颁布了土地管理法，成立了国家土地管理局，并在全国范围内部署和开展各级土地利用总体规划（19872000）的编制工作，我们称作第一轮土地利用规划。由于这一轮规划尚处于起步和探索阶段，因而不可避免的存在着权威性不够、操作性不强、上下结合不够紧密等一系列问题。此后，第一轮规划在经过1992-1993年的“开发区热”、“房地产热”等经济过热的冲击后，自身的缺点变得更加明显，再加之外界情况的瞬息变化，致使第一轮规划的有效性面临着严峻的考验。对此，中央政府从可持续发展的高度，提出加强土地管理的治本之策，于1997年4月发布了关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知，明确提出“保护耕地就是保护我们的生命线”，要求各地做到“本地耕地只能增加，不能减少”，并把土地利用规划工作放到各项治本之策的首位。此后，国务院又于1998年对土地管理法进行重新修订，修订后新土地管理法确立了 “土地用途管制制度”，明确规定“保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用”是规划的基本原则之一，强化了对耕地的特殊保护和对建设用地扩张的严格控制。至此，针对第一轮土地利用总体规划的修编工作在全国范围内相继展开。在这种背景的影响下，南通市委市政府严格按照中共中央、国务院的通知精神和新修订的土地管理法的规定，从国情、市情出发，把贯彻耕地保护的基本国策落实到实处，编制了这轮以指标体系控制为主、以用途管制为辅的刚性规划，来统筹安排全市各业用地，促进土地资源的集约利用和优化配置。此轮规划从1997年开始组织编制，于2000年经江苏省人民政府批准实施。该规划以1996年为规划基期， 2010年为规划目标年。规划实施后成为全市国民经济和社会发展规划的重要组成部分，为全市科学管理和使用土地，促进经济、社会持续健康的发展提供了基本依据。2. 1997规划实施期间社会经济发展情况回顾作为苏中地区经济发达的龙头，南通市的经济实力近年来得到了稳步的提高。无论是整体经济发展水平还是经济结构的内部调整都在不断提高和优化之中。1997规划实施的八年是南通社会经济稳步增长的八年。全市GDP由1996年的530.42亿元上升到2004年的1226.06亿元，年均增幅11.04%，人均GDP也实现同步增长。期间全社会固定资产投资也持续递增，由1996年的198.86亿元上升到2004年的605.17亿元，年均增幅达14.93%。表1 南通市19962004年综合经济指标值年份GDP（亿元）人均GDP（元）全社会固定资产投资（亿元）城市居民人均可支配收入（元）农民人均纯收入（元）1996530.426759198.86591531681997577.477349228.63650633881998624.497936256.67689935041999670.448523212.24741635852000736.449374239.50791137102001809.3010329258.09848539262002887.3311356309.898640413320031006.7112924448.429598439320041226.0615806605.17109374929年均增幅（%）11.011.214.98.05.7由表1可见，1997规划的实施期间，全社会固定资产投资的持续增加对南通市GDP的稳步增长起到了很强的拉动作用。但在社会经济快速增长的同时，城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入并没有实现同步增长，年均增长率仅为8.0% 和5.7 %，这不可避免的造成了社会经济发展过程中社会购买力低下的问题，因此1997规划实施的几年也是南通市委市政府加大全社会固定资产投资以求拉动内需的几年。南通市在经济快速发展的同时经济结构也不断优化。从图2可以看出，19902004年间南通市第二产业的比重始终占据了第一的位置。其中，第二产业在19901995年间逐年增加，此后在1996年略有下降后又恢复了逐年增长的态势，这表明南通市现仍处在全面工业化的阶段。从各个产业的比重看，1990年以来南通市第一产业一直处于不断下降的过程中，而第三产业则一直呈现出不断上升的态势。可以断定，这是南通市经济快速发展的必然表现，随着南通市经济的不断发展，第三产业的比重必将在全市经济中占据主导地位。图2 19902004年间南通市各产业比重关系图3. 规划实施期间土地利用结构变化情况回顾众所周知，经济发展与土地利用之间存在着密切的相互关系。土地利用可以为经济发展提供最为重要的物质基础，同时经济发展也是土地利用的最为主要的驱动力。南通市近年来经济的快速发展与土地利用结构的显著性变化也不是相互独立的，经济发展带动了全市土地利用结构的大调整，而土地利用结构的变动也正是顺应南通市经济快速发展的结果。自第二轮规划实施以来，南通市土地利用结构变动在规划控制下表现出一定的稳定性，但同时由于数据统计口径的原因又在账面上表现出一定的非规律性（见表2）。表2 南通市19962004年土地利用结构变化趋势表 单位：百分比年份耕地园地林地其他农用地居民点及工矿用地交通及水利设施用地未利用地变动率K 变动率，为t时期各地类土地利用结构比例199646.093.000.4411.1711.661.0426.60基期199745.592.770.2510.6613.511.1026.133.80199844.462.440.2512.7914.841.2523.977.10199944.502.430.2511.8714.851.2824.821.80200045.442.790.2510.7413.571.1826.035.00200145.232.930.2510.8213.591.2125.980.50200245.012.970.2510.9413.661.2425.930.54200344.683.200.3110.9113.911.2725.711.15200443.763.50.3211.1414.20.9925.62.14考虑数据分析的一致性，我们将结合原始的八大类和现有三大类土地结构数据对南通市土地利用结构进行综合描述。根据表2中的数据可以看出，南通市19962004年土地利用结构变动表现出一定非规律性。在19961998年间，耕地、园地以及未利用地三类土地处于明显下降的态势。但在1999年经过短暂的停顿后，又出现了小幅回升。究其原因，一方面是政策的滞后性使南通市的耕地总量动态平衡政策和开发复垦规划在1999年后逐显成效；另一方面是由于1996年更新调查步调的不一致造成的基础数据偏差。1997年底的现状数据是除如东县和启东市以外的其他县市更新调查的新数据，1998年启用如东县和启东市更新调查的数据。因更新调查的数据耕地面积小于原账面的数据，这就造成了耕地面积在1998年的剧烈下降根据表22中19961999年三大地类的异常变化，可以看出如东与启东二县市更新调查数据与变更数据存在较大偏差。就两套数据本身来看，二者之所以出现异常偏差可能存在两种可能的原因，一种是南通市变更数据存在偏差，由于变更数据是在1986年第一次更新调查数据的基础上经过逐年变更而来，当时技术手段落后、统计方法原始，所得数据难免存在误差，且误差经多年累计逐渐扩大进而形成上述异常；另一种是1996年更新数据在统计口径上与第一次更新调查数据存在不一致现象，如宅基地周围的碎片状农田的统计问题等，进而造成了上述异常。但两套数据数据统计上存在的偏差并不暗示土地利用结构实际变化的规律也非如此，因此在提出异常因素后仍能显示土地利用结构变化的整体规律。此后，国土资源部并未对如东县和启东市更新调查的数据进行认可，因此2000年省国土厅下达的年初耕地控制面积又调回到更新调查前的帐面数据，进而导致了2000年现状数据中耕地面积的回升。2000年后，农用地结构比例又恢复了下降的态势。但剔除数据更新过程中的非规律性，我们仍然看出，耕地随着经济的快速发展仍然表现出有规律的减少。4. 1997规划确定的目标及措施4.1 1997规划确定的土地利用总目标基于当时规划编制的宏观政策背景和南通市自身的经济社会发展状况，1997规划确定了19972010年间土地利用的总目标为：实现全市的耕地总量动态平衡，争取在现有基础上略有增加，农业用地得到有效保护，非农建设用地得到严格控制，土地后备资源得到适度开发，土地利用结构和布局得到优化，土地资源利用与社会经济持续协调发展。同时根据土地利用总目标确定了规划期内土地利用的方针：切实保护耕地，在确保耕地总量动态平衡的基础上有所增加；保障必要的建设用地；开展复垦开发和土地整理工作；合理调整土地利用结构，盘活存量土地；提高土地利用率和生产力。4.2 1997规划确定的主要指标及时序安排基于确定土地利用总目标和当时的土地利用现状及潜力，1997 规划确定了在规划期内的主要指标和开发的时序安排。4.2.1 主要指标（1）耕地总量在48.50万公顷（727.58万亩）的基础上净增0.13万公顷（2万亩），达到48.63万公顷（729.58万亩）。（2）基本农田面积保持45.83万公顷（687.5万亩），保护率为96.56%。（3）在严格控制建设用地规模的同时，促进社会经济全面发展，提供建设用地1.42万公顷（21.3万亩），其中占用耕地量0.92万公顷（13.766万亩）。（4）复垦开发土地后备资源16799公顷（25.2万亩），土地整理117126.92公顷（175.69万亩），净增耕地0.13万公顷（2万亩）。4.2.2 时序安排： 近期目标（2000年）：补充耕地4214.13公顷（63211.95亩），减少耕地3426.33公顷（51394.95亩），净增耕地787.8公顷（11817亩）。 远期目标（2010年）：补充耕地12000公顷（300330亩），减少耕地10666.67公顷（160000亩），净增耕地1333.33公顷（20000亩）。 远景目标（2030年）：补充耕地20000公顷（300000亩），减少耕地16666.67公顷（250000亩），净增耕地3333.33公顷（50000亩）。4.3 1997规划主要措施1997规划主要政策措施包括明确土地利用结构与布局调整原则，确定土地利用分区及分区管制规则，制定规划实施制度措施。4.3.1 明确土地利用结构调整的原则1997规划根据确定的土地利用目标，明确了土地利用结构与布局调整的原则。（一）严格控制耕地转为非耕地，合理开发土地后备资源，实现耕地总量的动态平衡；（二）以供给制约和引导需求，科学合理地安排各业用地；（三）确定土地利用调整次序，优先安排农业用地。农业用地内部优先安排耕地，非农业建设用地内部优先安排交通、水利、能源等基础设施建设项目用地；（四）各类建设用地的扩大以内涵挖潜为主，集约利用，提高土地利用率。4.3.2 划定用途分区，严格用途管制1997规划本着“符合社会经济发展要求，与土地利用主导方向相一致”的原则，将全市按照土地基本用途的不同，划分为农用地、建设用地和未利用地三大类用途区。农用地内的土地主要用于农业生产，按基本农田保护条例严格控制占用农业用地进行非农建设；建设用地内的土地主要用于城镇和村庄建设，应优先考虑绿化用地和市政公用设施用地，严格控制城镇建设规模，城镇新区人均用地应控制在100平方米以内；生态景观保护区内的土地必须服从保护需求，严格执行保护区总体规划和有关法规；水域用地主要为通航、灌溉、泄洪、渔业生产服务，必须保护水域环境，严格执行法律法规和有关政策。4.3.3 加强规划实施管理制度建设1997规划在制定明确目标和落实措施的同时，加强了规划实施管理制度建设。一、加强土地的宏观管理，编制本市中期（五年）及各年度的土地利用计划，通过土地利用计划落实土地利用总体规划中各项用地指标；二、实行土地用途管制，严格实行农用地转用审批制度；三、实行耕地占用补偿制度；四、建立土地复垦开发专项基金制度，按照国家有关专项基金管理规定执行，专款用于土地复垦开发；五、加大科研投入，逐步建立和完善土地利用规划管理信息系统，实现土地利用规划管理的自动化和现代化。二、1997规划的实施情况评价根据国办发2005 32号文件的要求，本次实施评价严格按照“四查清、四对照”的原则，拟从规划指标实施评价、土地利用布局实施评价、规划措施实施评价三个角度对规划的实施情况进行系统评价。其中，指标实施评价拟查清规划期间实际执行的包括耕地与基本农田保有量、建设用地总规模、新增建设用地量、闲置低效土地挖潜量、开发复垦增加耕地量、违法用地情况等几大类指标具体情况，分别与规划目标、期间社会经济发展情况、节约与集约用地挖潜目标等相对照；土地利用布局实施评价拟从土地用途分区、重点项目布局和城市土地利用布局三个空间特征，对1997规划确定的布局调整目标进行系统检查；规划管理措施实施评价拟对规划实施期间年度计划的执行情况、土地整理开发复垦措施的执行情况和对违法用地的查处情况与规划目标进行系统对照，以检查规划措施的落实情况。1. 规划指标实施情况评价 1997规划实施八年以来，全市耕地减少24044.67公顷（30.07万亩）；开发整理复垦实现补充耕地12162.33公顷（18.24万亩）；在1996-2004年间，南通市建设用地增长31989公顷，其中居民点及工矿用地增长26899公顷，占建设用地总增长的84.09%。1.1 耕地保护目标的实施情况评价1.1.1 耕地保有量有所下降1996年南通市耕地面积为484978.2公顷（727.47万亩），1997规划确定南通市耕地保有量目标为486384.8公顷（729.58万亩）。规划实施八年后，2004年末全市实有耕地460934公顷（691.4万亩），比1996年耕地面积减少了24044.8公顷（36.07万亩），比1997规划规定的耕地保有量目标减少 25451.2公顷（38.18万亩），减少量占规划耕地保有量的5.52 %（具体情况见表3）。表3 南通市2004年耕地保有量与规划目标对照表 单位：公顷单位1996年末耕地面积2010年规划目标2004末实有耕地面积19962004实有耕地面积差距2004现状与2010规划目标差距市区10289.48285.315957.775668.377672.47海安县58422.158806.755401.33-3020.77-3405.37如东县110476.4112385.0104466.5-6009.9-7918.5启东市70737.771097.770778.540.8-319.2如皋市82644.483012.481439.8-1204.6-1572.6通州市91064.191330.777035.07-14029.03-14295.63海门市61344.361467.055854.65-5489.65-5612.35全市484978.2486384.8460933.6-24044.6-25451.2注：因行政区划调整，将通州一部分乡镇划入南通市区，所以造成了市区耕地面积统计数据的增加，通州市行政辖区内耕地面积统计数据的减少。1.1.2 基本农田问题显现1997规划确定的南通市基本农田保护指标面积为458333.64公顷（687.5万亩），基本农田保护率（基本农田与耕地的比率）为96.56%。2004年经摸底调查的汇总数据显示，南通市基本农田的面积为408913公顷（613.37万亩），现有基本农田面积比1997年下达的指标面积减少了59184.55公顷（88.77万亩），后经过加大土地复垦开发整理力度，培肥地力，改善一般耕地耕作条件，补划了9763.5公顷（14.65万亩）一般耕地作为基本农田。增减相抵，1996-2004年间南通市基本农田共计减少49421.04公顷（74.13万亩），减少10.78%（具体见下表4）。 表4 2004年南通市基本农田保有量与规划目标对照表 单位：公顷栏目规划确定基本农田保有量基本农田补划面积2004年实有基本农田保有量2004年实有面积与1997规划之差减少比例市区10237.0638.57608.82628.225.67%海安县56197.41735.449004.77192.712.80%如东县104000.02311.195634.08366.08.04%启东市68957.0962.063851.45105.67.40%如皋市79081.82208.073005.76076.17.68%通州市80822.2762.466562.314259.917.64%海门市59038.31146.253245.85792.59.81%合计458333.69763.5408912.649421.010.78%资料来源：南通市基本农田检查数据 通过认真分析，全市基本农田面积的减少主要有以下几个方面的原因：（1）保护率过高，部分指标无法落实到地块。1997年规划确定的南通市的基本农田保护指标面积为458333.64公顷（687.5005万亩），保护率为96.56%，超过国家法律规定和全省平均保护率，有的县（市、区）甚至超过区域内耕地总面积，致使部分基本农田指标无法落实到具体地块，造成保护指标与实际保护面积有较大差距。当时落实到基本农田保护区的面积只有451714.27公顷（677.5714万亩），除去保护区内的建设用地和未利用地，其中基本农田面积（耕地、园地等基本农用地）只有422943.88公顷（634.4158万亩）,尚有35389.76公顷（53.0847万亩）指标无法落实到地块。表5 南通市19972004年间基本农田减少结构表 单位：公顷汇总原指标未落实重点项目超出预留指标规划未预留项目占地农村道路占用行政区划调整59184.5635389.762161.352428.34745.1918459.92资料来源：南通市2003年基本农田详查数据成果（2）省以上重点工程实际用地超过预留指标。主要是部分交通、水利等基础设施建设项目（如我市的新长铁路、通启高速、盐通高速和苏通大桥等），虽在1997年规划上共预留指标2006.53公顷（3.01万亩），但只能维持建设主线工程所用，线外工程、取土挖废、居民点拆迁等用地却没有预留，致使实际占用耕地面积比规划预留指标要大得多，共计占用基本农田面积4167.88公顷（6.25万亩），扣除预留指标，实际占用面积比规划预留指标多出2161.35公顷（3.24万亩）。图3 基本农田减少原因结构图（3）部分能源交通水利工程尚无预留指标。我市近几年建设的省以上重点工程，在1997年土地利用总体规划上没有预留指标，如沿江高等级公路、海防公路等，且这些项目占用的耕地，基本上都是原规划中的基本农田，虽经调整，但指标无法落实到新的规划图件上。此