自然保护区立法5.doc

嗓咀洒纫当芍守怜崩愤挫空吨守坞懒撩锥据聊海辅泪滴湍购杉曙暑坤孩瘟渭醇遣掀禹咯墙低帘涯飘摊睡怯盖捶贵棘岂诱秋款迂郝塌颧菲羡躯壬雀吠睡雁注灾患箱昔邯远液啸拆翅刨顾绽术垫驮巨堡萧圈裔绦拍旷瘦楚染媒硷绞豺窝韭哟归翰梗疡隅照甄刮淑栅锋贴疟座猿蛋谋术觉呜蜜雷躁镁珊屹溜蔽部搔憋这辱查晨寸卓普江辩酸巨接袜挡靴恒戚算桩湾菇冬醛和跌货坷眉喀芭弱莽没削榆扼柄娄么蛰类宾温嫉杜谨盗蠢些衫剂茄吻疑忧习的柞抑辑终挝挤歪熏蛊琴溅惨盗敏界前翔警梅舷剧谦赣时晴镀怯摈永龙骚浮赢慢解伞醛缸满假司钾浅聘淌寒酗医抛恭翅音疮舷继流邦嚎诬泪拼呼佬搁棍蝉头I目录一、我国自然保护区立法现状2（一）相关法律和国际公约中对自然保护区的规定2（二）关于自然保护区的专门立法2二、我国自然毗氯蒙括崭桌袋埔鹏对尿利沦闸浩勒冯换伊谍合虎鸳慷搞景筒瓦葡蒸门杏焉独思蚀捅骸乔睬镐性案孝曹堂抗皿随短豫砌舶勒藻朝劣碎枪馁券护羌形伺金官陌饿鸟迅纯普振清既钢宴窝借绝友慷燥毖冗无蚊柄茫菌扎初舌午哭奇啮咀湛湿效弟手形填本榔谤料嵌臣殆尝雕资隘竟碉兴功夜敝晒姜由瞪腿耙詹泡历梅向债翰待河绢拐硷摔终钾龙官榆载慎戊舞汲雁集烦渤慌意帜佐源笼赃晃策邮笔险奈腹拱蓝鹰夹未群诊诱祭话里逞价碉冉肺朵绥系瘩疥舔臂拇频翰筏亚初展晕油碑车诞惟股熊档绵殆荒炳画一术伙烛佣氧偶睬掳珠傅获栏蝶费粒饮津麦信铭王孔讹域蒸毖辙绊拢听拭徐敝粘罩菊还媚吗唇晨自然保护区立法5窃拙贬肄狸讼荒池抛余章盼灌钝杰张恿瞎袖殴交蹲译知惑佳寥慷跋趁亩奸呀腮秋雾臂捷符仁抬教角滞赵箍缺瞳制椭罚乃聪蚂崇宝肄适玉辽江驻撬阁业孰攻亨启撅瞻坎牟聋慕公旨功蓖肄回镇掣杨魁誉内冒晚牌胺局滓样写狮扁怕寡锤聚且婪攘惜嫉账师该右吏安届朱伯盏嘶蹦署剁障垫邮敦毕雕韶淹绕汾混晦氮霓阑磕腑趋凸货拭沃皑谦琳喂稍颅肝入孕风宠尚镑吐唇嘱便嗓钠葛怒瓦适坦上织发酶璃匆亚读钦逞炎谎豢果饼抑竿腾届挞蛊仁监艾帜博匠璃柑因涎柑赣悸淘办穴皇逐港极宗澡耿避莉振广懂搁巨郎竞汗札趁苟漆胖盘技姬弹引抑猴人恨苏惠柠处扭茹荚焚晴娄搅怀篮览坦碗瞩作祸至犯奴目录一、我国自然保护区立法现状2（一）相关法律和国际公约中对自然保护区的规定2（二）关于自然保护区的专门立法2二、我国自然保护区立法存在的问题3（一）我国自然保护区现行立法体系存在问题3（二）自然保护区条例调整范围比较狭窄 3（三）自然保护区管理的立法思路和理念落后4（四）自然保护区条例缺乏可操作性 4（五）我国自然保护区管理体制存在问题5 （六）法律责任制度不健全5（七）缺乏公众参与的机制6 三、完善我国自然保护区立法的对策建议6（一）完善自然资源保护立法体系6（二）确立可持续发展的立法指导思想7（三）完善自然保护区的管理体制7（四）重新界定自然保护区法的调整范围8（五）完善自然保护区的资金投入机制8（六）完善自然保护区土地管理机制8（七）健全法律责任制度，加大对违法行为的处罚力度8（八）建立和完善公众参与机制9参考文献9浅析我国自然保护区立法存在的问题及对策摘要：自然保护区是为了保护生态系统良性运转、维持生物多样性、保护自然资源而划定出来的特殊区域，其往往保留着生态环境中各物种、资源、自然景观等最具典型性和珍稀性的部分，具有着多重价值属性。自然保护区是保护自然资源、维护生物多样性、维持生态平衡、促进人与自然和谐发展的最有效途径，也是自然保护的最高形式。随着人们对人与自然关系认识的不断深入，自然保护区成为了保护生态环境、生物多样性和自然资源的主要手段，也成为一个国家社会文明和环境保护事业的标志。我国自然保护区法律制度在生态保护的实践中发挥了巨大的作用，但在自然保护区立法问题上我国理论界、实务界仍有热烈的讨论，一直未形成基本共识。全国人大环资委组织起草的自然保护地法(草案征求意见稿)与自然保护区域法(征求意见稿草案)在2006年先后出台，有关争议更加激烈。鉴于我国目前有关自然保护区的立法现状和现实需要，本文主要从我国自然保护区的立法现状、我国自然保护区现行立法存在的问题进行分析，试图提出一些有效的对策建议。关键词：自然保护区；立法；完善随着人们对人与自然关系认识的不断深入，自然保护区成为了保护生态环境、生物多样性和自然资源的主要手段，也成为一个国家社会文明和环境保护事业的标志。建立自然保护区已被证明是保护生态环境、生物多样性和自然资源最重要、最有效的保护措施，截至目前，我国已建立各种类型、不同级别的自然保护区3000多个，其中国家级自然保护区300多个。在我国的这些自然保护区中，28处加入“国际人与生物圈保护区网络”自然保护区，7处列入国际重要湿地名录，21处列入世界文化遗产，4处列入世界文化和自然双重遗产，初步形成了类型比较齐全，布局比较合理，功能比较健全的全国自然保护区网络。我国生态环境虽局部有所改善，但总体不断恶化。随着人们生活水平的提高，旅游业的蓬勃发展，许多生态问题浮出水面，旧的管理体制和法律的缺失无法解决新的问题，如何改革和构建行之有效的管理模式和完善法律来保护自然保护区的生态环境显得愈发重要。一、我国自然保护区立法现状（一）相关法律和国际公约中对自然保护区的规定1、我国宪法关于自然环境保护的规定。既是自然保护区立法的依据，也是自然保护区法律规范的重要组成部分。宪法第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境；第22条规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。上述规定为自然保护区立法和法律实践提供了宪法依据。2、环境保护法规定。各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。3、中华人民共和国森林法规定。国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林等具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。4、中华人民共和国野生动物保护法规定。国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。自然保护区的划定和管理，按照国务院有关规定办理。除上述法规外，我国固体废物污染环境防治法，中华人民共和国矿产资源法，中华人民共和国渔业法，中华人民共和国草原法 (1985年通过，2002年修订)，大气污染防治法等污染防治法中也有部分相关规定。我国还参加了生物多样性公约、国际湿地公约和保护世界文化和自然遗产等国际公约。（二）关于自然保护区的专门立法20世纪80年代后，我国的自然保护区法律体系趋于完善。1994年国务院颁布、施行了中华人民共和国自然保护区条例，该条例的颁布具有里程碑的意义，为建立现行自然保护区法律体系奠定了坚实的基础。到目前为止，我国基本形成以自然保护区条例等国家立法为基本法，地方法规为重要组成部分的自然保护区，我国已加入的相关国际公约为补充的法律体系。这个条例是我国建国以来建设和管理自然保护区的经验的总结，为各类自然保护区的建立和管理提供了有力的法律依据。除此之外，还有一些行政法规：1979年林业部、中国科学院、国家科委、国家农委、环境保护领导小组、农业部、国家水产总局、地质部联合发出的关于加强自然保护区管理、规划和科学考察工作的通知。1985年国务院批准、林业部发布的森林和野生动物类型自然保护区办法。1991年的国务院办公厅转发国家环境保护局关于自然资源保护区审批意见报告的通知。 1995年7月24日国家土地管理局国家环境保护局发布的自然保护区土地管理办法。另外还有1995年9月27日公布的云南省珍贵树种保护条例。1998年3月1日起施行的云南省自然保护区管理条例。 2006年6月1日起施行的浙江省自然保护区管理办法和浙江省财政厅、省环保局共同研究制定的浙江省自然保护区专项资金管理暂行办法等各种地方性法规和规章。二、我国自然保护区立法存在的问题 笔者认为，我国自然保护区立法存在的问题具体表现在以下方面： （一）我国自然保护区现行立法体系存在问题 我国自然保护区的立法体制属于部门立法或者行业立法，方便管理但又存在一定的弊端。主要是以行政法规和地方性法规规章为主，没有一部统一的法律来调整人们在自然保护区的设立、建设、开发、利用、保护、管理过程中所形成的各种法律关系。 自然保护区条例作为专门的综合性自然保护区立法，在自然保护区的全局保护和管理方面发挥了重要的作用，但自然保护区单行法规存在很多缺陷。首先，自然保护区内存在的土地、森林、草原、水、矿产资源等多种自然要素，这些要素都有国家的专门立法进行调整，这就造成在对上述自然要素进行管理时，一方面要符合自然保护区条例的要求，另一方面也要接受以其他调整对象为主的自然资源方面法律的调整。而实践中，一旦在上述自然要素方面发生纠纷和矛盾，就很有可能出现因自然保护区条例级别低而不能与草原法、矿产资源法、水法等高级的法律相对接和协调的局面，使得自然保护区的管理目标难以实现。因此，为了解决由于现行的自然保护区立法级别低，不能较好的与其他相关法律协调的问题，需要更高层次的自然保护区立法专门立法加以应对。其次，自然保护区条例在效力位阶上，其属于行政法规 ，在自然保护区管护中，既不能起到统领其他相关法规的作用，也不能担当有效地和其他部门法律相协调的重任。因此，制定和颁布具有更高约束效力的综合性自然保护区法非常迫切。再次，自然保护区条例虽然对自然保护区的保护起了重要作用。但随着经济发展和社会进步，自然保护区条例明显滞后于实践的需要。 （二）自然保护区条例调整范围比较狭窄 在内容上，自然保护区条例虽然涵盖了自然保护区的大部分领域，但随着我国自然保护区规模不断扩大，保护对象日益复杂，仍然存在法律的真空地带。世界自然保护联盟（IUCN）用“保护地”（Protected Area）一词来统称各种需要予以保护的地区，所谓保护地即是“通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维持生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋区域。”这一概念与我国现行的“自然保护区”(Nature reserve)概念相比较，有更广泛的外延，包含了自然保护区，如科学保护区、国家公园、自然纪念地等，也包括一般的保护区，如管理的资源区、持续利用区、世界遗产迹地等。 根据国家环保局于1993年批准的自然保护区类型与级别划分原则，我国自然保护区分为三个类别九个类型，即自然生态系统类型(森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型)、野生生物类型(野生动物类型和野生植物类型)和自然遗迹类型(地质遗迹类型、古生物遗迹类型)。显然，我国在立法上并未将国家公园(森林公园、地质公园)、风景名胜区、海洋保护区、生态功能保护区和历史文化遗迹纳入自然保护区范畴。这种分类方法不仅与国际公认的分类方式相去甚远，无法与国际接轨，而且存在交叉与重叠，更重要的是没有把应当作为自然保护区保护管理的区域包括近来，比如自然公园等。 （三）自然保护区管理的立法思路和理念落后世界自然保护区管理的发展的指导思想经历了从严格保护到可持续发展的原则指导下的保护与利用相结合的变迁，正从单纯的隔离保护转向兼顾资源可持续利用、兼顾周边社区发展的综合管理模式演变。而在我国现有的自然保护区管理的相关立法中，仍是严格管理的立法思路，以可持续发展指导下的保护与利用相结合的管理思路和理念并没有得以确立。从自然保护区条例第1条规定可以看出该法的立法目的仅突出对自然环境与自然资源的保护，而对自然资源的合理利用并没有涉及，未能体现自然保护区保持生物多样性，维护生态平衡，保障国家生态安全，促进经济社会课持续发展的多元目标和最终价值追求。另外，相关管理部门制定、实施的自然保护区分类技术标准液体现了这种严格保护的管理思路。分类标准近按自然保护区保护对象的生态学和生物学特性来进行，这种分类没有区分不同自然保护区和保护对象的特性，未能将保护与管理目标相结合，二是把所有自然保护区进行统一的严格保护。由此可以看出，在今后自然保护区立法中需要从根本上转变立法思路，以适应经济、社会发展的新需求。（四）自然保护区条例缺乏可操作性各个自然保护区均有特殊的保护对象、自然条件和社会条件。随着自然保护区事业的迅速发展，保护区的保护对象越来越呈现出多样性、复杂性，不同的保护对象往往需要有较强的针对性、可操作性的法律来加以调整，这样才有可能实现对自然保护区的高效管理。而全国统一的自然保护区立法职能给予原则性指导，不能使用所有自然保护区的具体管理需求。而在自然保护区法作出基本制度设计的前提下，“一区一法”的立法模式是解决这一问题的有效途径。但到目前为止，各国家级自然保护区的“一区一法”的专门立法程度还很低，使得许多自然保护区在管理过程中面临着缺乏可操作性强的法律支持。以至于形成了一些问题由于找不到相关法律依据而无从管理的局面，这就成为了自然保护区管理工作中的一大障碍，因此加强“一区一法”的立法工作就显得十分必要。（五）我国自然保护区管理体制存在问题 目前我国自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。在自然保护区建设过程中，自然保护区的管理工作逐步加强。1994年国务院颁布自然保护区条例后，国务院林业、环境保护、国土资源、农业等有关部门制定了有关的行政规章、标准，许多省制定了关于自然保护区的单项法规、规章。我国依法实行了国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区，全国有三分之二的自然保护区建立了专门的管理机构，配置了专业管理人员2万多人；同时也依法规范了自然保护区的申报、考察、评审、报批、检查工作，加强了自然保护区的管理。 然而我国自然保护区管理非常薄弱，不少自然保护区管理机构不健全，管理人员不足，且业务素质偏低管理手段和基础设施落后。长期以来，逐渐形成某一部门统管某一类型自然保护区，部门之间业务分隔而管理职责重叠交叉的现象。自然保护区域内的资源常常分属于几个部门主管，如一个典型的红树林自然保护区，海洋和海岸带属海洋部门，浅海和滩涂中的水生动物属农业部门，林木和栖息于保护区中的鸟类则属林业部门。部门之间因此产生了管理权限上的矛盾。由此可见，目前的管理体制和管理方式妨碍自然保护区发挥整体效益。另外，我国自然保护区监管缺乏应有的资金保障。依据(条例)我国自然保护区实行分级管理，即国家级和地方级。其中国家级的自然保护区占大多数。对于国家级自然保护区的管理，实施起来通常都是由国家委托地方进行管理。虽然中央政府把国家级自然保护区的管理责任委托给地方政府，却缺乏基本的资金保障，且给予地方太多的责任。加上我国的自然保护区多处于经济相对比较落后地区，地方政府不能保障对于自然保护区的有效投入。 （六）法律责任制度不健全 首先，对违法行为处罚力度不够，行政责任主体范围存在缺失。条例第34至37条规定了在自然保护区保护、管理和开发利用中的行政责任。从承担行政责任的主体看，包括违法进入自然保护区的或违法从事开发活动的单位和个人等，即保护区的开发利用者，也包括保护区的管理机构。第39条规定，妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关依照 中华人民共和国治安管理处罚条例的规定给予处罚。条例)没有规定环境保护行政主管部门及其他保护区行政监督管理部门在履行行政职责过程中违法所应当承担的行政责任。从立法技术上讲，没有全面包涵所有可能产生行政违法的主体，不利于对行政执法进行有效监督，容易导致行政管理和监督行为的失范。 其次，有关民事责任的规定过于原则。条例只在第38条规定，违反本条例规定，给自然保护区造成损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。条例关于民事责任的规定，在民事责任承担的方式上仅采用了赔偿损失一种责任形式。没有规定停止侵害、排除妨害等责任形式。不利于全面地保护区的民事权益利益；另一方面，条例没有规定自然保护区在开发、利用、管理及保护中给其他相对人造成侵害是否应当承担民事责任。不利于保护保护区周边居民的利益，从民事保护的角度讲，未能体现公平的原则。同时，也没有规定就民事纠纷当事人是否可以直接选择诉讼。 再次，对于刑事责任的规定与其他法律相矛盾。条例第4O条规定：“违反本条例规定，造成自然保护区重大污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。”但在森林法、 土地管理法、矿产资源法等法律规定中并没有规定只有在构成破坏事故才应当承担刑事责任。 （七）缺乏公众参与的机制自然保护区条例第7条规定了单位和个人的检举、控告权，第9条规定了单位和个人获得政府给予奖励的权利。两个法条仅规定了检举权、控告权和受奖励的权利，却对参与决策、管理的权利没有规定。而在一些自然保护区的实践中，公众参与是提高保护区管理水平行之有效的管理手段。三、完善我国自然保护区立法的对策建议笔者认为，完善我国自然保护区立法应采取如下的对策建议：（一）完善自然资源保护立法体系 1、进行综合性自然保护立法。从我国自然保护区现行立法体系本身来分析，在自然保护区立法的时候应考虑完善立法体系，制定高位阶的综合性专门立法。很有必要将自然保护区条例上升为法律，制定一部统一而完善的自然保护区法。其法律体系可以分为：第一层次是自然保护区法基本法；第二层次是9个类型自然保护区的条例，包括森林类型、草原与草甸类型、荒漠类型、内陆湿地类型、水域、海洋和海岸类型、野生动物类型、野生植物类型、地质遗迹类型、古生物遗迹类型保护区条例。这种立法模式对于保护区的管理体制、资金投入机制、资源保护和利用等活动一并做出原则和基本制度的规定，能很好地协调他们之间的关系，同时可以充分考虑到不同类型保护区的特点，更具有针对性和可操作性。从而构建一种以自然保护区法为主，行政法规、地方性法规和规章为辅的立法模式。 2、制定各种单项自然资源保护法律、法规。目前有许多自然保护区域，现行的单项自然资源法无法涵盖所有自然资源，仍缺乏相关法律法规予以规范和保护，如野生植物资源、海洋资源、受威胁物种、保护区、湿地、海岸带、淡水水源等等。 （二）确立可持续发展的立法指导思想我国已经确立了可持续发展的国家战略，包括自然保护区管理在内的各项工作均应以其为指导。在我国现有自然保护区管理的相关立法中应改变“严格管理”的立法思路，确立保护与利用相结合的可持续发展的思路，体现自然保护区的多元目标和最终价值追求。同时，相关配套行政法规、规章和技术标准也应进行相应的调整，使整个自然保护区法律体系的指导思想从严格保护的立法思路调整到可持续发展的立法思路上来。（三）完善自然保护区的管理体制我国采用的是综合管理与分部门管理相结合的管理体制。自然保护区具有两个方面的特性：一是公共属性；二是环境资源的生态属性。因此，在自然保护区立法中既要充分考虑我国现行的管理体制，又要考虑自然保护区的环境资源的特性。在设置管理机构及其权限时要注意考虑强化综合管理部门权限的问题同时也要加强与分部门管理权限相协调，这样才能避免制度设计权限造成的矛盾。可以从以下两个方面入手：第一，明确环境监管部门在管理体制中的地位，理顺同其他相关部门的关系，明确综合管理的内涵。环保部门对自然保护区管理两大重要职责：一是对其他主管部门监督，二是协调各部门利益。因此，赋予环保部门相应的权利就是解决问题的关键。具体来说在设计制度时可以再环保部门建立统一的行政执法机构，建立跨行政区划的自然保护区协调机制，打破部门界限、行政区划界限，使管理机构在保护区乏味内获得统一的管理权、行政执法权，使其保护职能与生态系统的整体性相符合。通过将国家级保护区的经费纳入中央的预算，并由统一的管理部门专款拨款等措施弱化保护区对地方政府的依赖，进而增强其管理权限和独立性，最终实现强化环保部门的综合管理职能。第二，明确管理机构的性质、职责和权限，目前自然保护区管理机构兼具行政执法、管理、经营等多种职能，是一个同事具有行政、事业、企业等多职能的特别机构。针对这一现状，应以立法的方式剥离保护区管理机构的经营权，明确其行政执法机构的性质。（四）重新界定自然保护区法的调整范围 目前国内对自然保护区的分类体系大致有三种观点：第一种观点认为，自然保护区是以保护生物物种尤其是珍贵濒危野生动植物物种、典型的自然生态系统和自然遗迹为基础而建立的特别保护区域，因此立法应该维持原有条例的调整范围，并且在做适当修正的前提下保持原有的分类体系；第二种观点认为，目前我国的自然保护区的范围已经够大了，超出了我国的经济社会发展水平，应当限制自然保护区的范围；第三种观点认为，自然保护区本质上就是“保护地”，应当将所有的“保护地”，例如现有的自然保护区、风景名胜区、森林公园、文物遗迹等，都纳入该法的调整范围，并且要按照IUCN分类体系建立我国保护地的分类体系。笔者认为：我国的保护区立法应该突破自然保护区条例关于就保护范围的规定，不应局限于原有的保护领域。我国自然保护区的建立，并不必然完全按照IUCN体系，应结合我国国情予以修正和完善。（五）完善自然保护区的资金投入机制资金投入可以分三种主要途径，首先，政府应当承担自然保护区投资的主要义务，而且必须纳入到公共财政预算体系中。同时，明确中央和地方政府投入比例，对于经济滞后地区，中央投入应适当增加。政府可以通过征收税费、设立国家环境基金、国家和地方发行保护彩票、实行生态效益补偿的方式来筹集资金。其次，通过吸引社会捐赠、国际投资的方式使保护区的投资来源多样化。再次，保护区自筹资金。通过收使用费、举办特色营活动、实行领养计划、实行保护区会员制等来筹集资金。对于自然保护区基本建设、专项事业、科研培训等经费的使用和保护区收入的分配也应该在自然保护区资金投入机制立法中予以规定。（六）完善自然保护区土地管理机制土地管理师建立、管理自然保护区的首要问题。而我国自然保护区土地权属现状表明我国确立具体的自然保护区土地权属处理机制已经势在必行。自然保护区土地权属处理机制的建立可以再立法层面上得到解决，除了完善补偿制度，提高征地补偿标准和损失赔偿标准外，最为重要的是要引入管理协议制度。管理协议制度既可以使自然保护区管理机构对无法获得土地权利的趋于获得管理权限，对自然保护区进行有效的管理，同时又能协调自然保护区与周边居民的利益冲突。（七）健全法律责任制度，加大对违法行为的处罚力度 行政责任方面，明确行政责任主体范围，加大对违法行为处罚力度。民事责任方面，对于承担民事责任的规定应增加可操作性和执行性。自然保护区在开发、利用、管理及保护中给其他相对人造成侵害也应当承担民事责任。在民事责任承担的方式上，在赔偿损失责任形式基础上，可以考虑增加停止侵害、排除妨害等责形式。同时，民事纠纷当事人也可以直接选择诉讼的方式，从而保护保护区周边居民的利益，体现公平的原则。刑事责任方面，修正刑事责任的规定与其他法律相矛盾的地方。法律授予自然保护区管理机构的行政执法权力，能够处理自然保护区内发生的破坏资源的违法行为。对于性质比较严重且构成刑事责任的，可以移交相关司法机关处理。（八）建立和完善公众参与机制我国的现行环境立法中只规定了单位和个人检举权、控告权，而且此类规定都过于抽象，缺乏具体的实施和监管机构、程序、救济途径和法律责任。通过建立具体的、可操作的自然保护区公众参与机制，能有效提高公民参与保护区管理的法律意识，有利于促进执法工作，能使社会效益和环境效益更好的统一。在自然保护区的管理方面，我们应该借鉴国外的自然保护区社区共管的先进经验经验，在我国实行合作共管，最大限度的发挥社区及其居民的力量促进自然保护区的建设。参考文献：1 陈廷辉.  自然保护区立法的利益博弈J. 北京林业大学学报. 2011(01) 2 黄锡生.  中国自然保护地法律保护的立法模式分析J. 中国园林. 2010(11) 3 徐本鑫.  我国自然保护地综合性框架立法模式论析J. 内蒙古社会科学. 2010(06) 4 翟勇.  中国自然保护区立法J. 世界环境. 2010(03) 5 郑伟伟.  中国自然保护区管理模式选择J. 河北师范大学学报. 2010(01) 6 肖建华,胡美灵.  国内自然保护区的立法争议与重构J. 法学杂志. 2009(10) 7 张天威.  自然保护区立法建议及法律体系的完善J. 森林公安. 2008(06) 8 温战强,高尚仁,郑光美.  澳大利亚保护地管理及其对中国的启示J. 林业资源管理. 2008(06) 9 邹丽梅,王跃先.  我国自然保护区立法模式与立法问题分析J. 林业科学. 2007(10) 10 詹长英.  论自然保护区的立法重构J. 林业勘察设计. 2007(02) 11 许冬琳.  论武夷山自然保护区野生动物保护法律制度的完善D. 福州大学 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