风险管理导向下的税源专业化管理研究.doc

风险管理导向下的税源专业化管理研究随着经济社会快速发展，纳税人数量急剧增长，税源结构发生深刻变化，跨国、跨地区、跨行业的大企业集团大量涌现，以网上交易为代表的新型交易形式迅猛发展，防范税收流失和出口骗税风险难度进一步加大，税源管理面临更大挑战。总局在研究“十二五”时期税收发展计划时提出：税收征管的核心是税源管理，要以实施税收风险管理为导向，以推进信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，建立税源专业化管理新模式。一、税源专业化管理的内涵与特征税收风险管理是一种基于对税收流失风险进行有效控管的管理方法。其目的就在于最大限度地提高纳税人的税法遵从度，控制和减少税收流失，最大化地提升税收征管效率、降低税收成本，维护国家社会经济利益。税源专业化管理的核心内涵是以税收风险管理为导向，实施信息管税，根据税源结构及其风险特点，按纳税人规模、行业，兼顾国际税收等特定业务实行分类分级管理，根据税源科学分类和风险管理流程，贯彻专业化分工和逻辑扁平化原则，将税源管理的职责在不同层级、部门和岗位之间进行科学分解、合理分工。税源专业化管理具有以下几项基本特征和基本要求：第一，风险管理是税源专业化管理的导向，这是最本质的特征。以风险管理为导向的税源专业化管理就是把税收风险管理的流程作为税源管理专业化分工的主线，把税收风险管理的主要流程环节作为专业化分工的主要职能形式。第二，广泛的税源信息采集是税源专业化管理的基础。通过情报体系、信息系统和税收管理人员，最大限度地获取完整、真实的税源信息，这是实施税源控管的基本前提。第三，税源信息的集中应用是税源专业化管理的核心。对采集到的税源信息进行集中应用，对纳税人申报的真实性进行分析评估，发现税收异常，实施针对性的预防与纠偏管理，包括打击性稽查措施，这是有效控管税源的根本举措。第四，优化税源管理模式是税源专业化管理的关键。对不同税源实施不同的管理方式，并对相关业务流程和组织机构、人员职责进行相应调整，以期达到人力资源和税源的最佳配置，最大限度发挥税源管理的效能。第五，信息化技术是税源专业化管理的支撑。税源专业化管理基于各部门之间信息的高度共享，必须有先进的技术平台作为支撑，否则，税源专业化管理的模式很难实现。二、当前税源专业化管理中存在的问题以税收风险管理为导向的专业化管理是全方位、立体型、深层次的专业管理，它的内涵更丰富，更加符合时代发展需要，能够更好地解决经济社会发展以及税收本身发展所面临的矛盾。但不可否认，在具体实施过程中还存在着一些问题，主要表现在：（一）以提高纳税遵从度为目的的税源专业化理念尚未深入一是对专业化管理的认识存在误区。在实行分类分级管理、风险管理、信息管税的内在流程逻辑关系上缺乏系统考虑，基层税务机关属地“包干式”为主的管理方式没有根本改变。二是各地各级实行新征管模式运行时对税源专业化管理内在运行规律缺乏必要的认识。没有考虑政府改革外部环境、纳税人高效办税的便捷、税务机关内部承受能力，没有考虑管理层、基层专业化管理能力情况，没有考虑专业化管理是一个复杂的系统过程，简单地把推进税源专业化管理等同于再次调整征管机构和重建征管模式。三是专业化管理目标不够明确。以完成收入任务作为衡量征管工作好坏的现象依然存在，对实行税源专业化管理所带来的管理职能、职责等调整缺乏足够的理解和认识，影响专业化管理的深入推进。（二）以风险管理为导向、分类分级为基础的专业化管理机制尚未建立一是现行税源专业化管理缺乏统一的整体思考，对改革最终要形成什么样的发展目标尚不够明确。规范的岗责体系迟迟未建立，没有自上而下明确各级、各部门、各专业岗位专业化管理职责，没有理顺税务机关内部专业化管理机构、专业化管理岗位与纳税人分类之间的对应和衔接关系，各层级、各部门税源管理职责存在重复交叉。二是专业化管理制度尚未健全完善。没有建立系统的税法遵从导向指标，没有建立专业团队、专业机构、人才培养的有效管理机制，没有系统建立税法遵从导向指标、税源监控指标、绩效评价指标，专业化管理成效难以得到科学客观考核。三是管理层实体化缺少体制支撑，目前专业团队存在团队人员身份归属虚拟性、执行管理多层性、人员结构差异性、绩效评价局限性等问题。（三）以实施信息管税为依托的专业化管理尚未突破“信息、人才瓶颈”的制约一是受到信息化建设理念的制约。现行税收征管信息系统依据税收管理员制度设计，而专业化管理是对税收管理员制度进行改革，必然需要突破原有格局。二是信息化建设的现状难以满足税源规模和结构的深刻变动、税源流动日益频繁的特点，征纳双方信息不对称问题突出，税源管理工作质量和效率有待提高，专业化管理仍然停留在人工、经验为主的管理方式上。三是受到高层次专业化人才缺乏的制约。针对国际国内税源份额分配、关联企业运作方式多样、税收筹划核算水平提高、现金交易总额居高不下，以及企业财务处理团队化、电算化、智能化水平日益提高的新挑战，税务干部现有专业素质、信息技术水平不能适应专业化管理的高标准要求。四是受到第三方信息获取的制约。由于第三方涉税信息交换相关法律依据笼统，税务机关与政府其他部门数据信息交换存在部门壁垒和人为障碍，税收信息情报的驱动作用有待提高。三、完善税源专业化管理的建议推进税源专业化管理，根本目的在于管住管好税源，提高税法遵从度和税收征收率。推进税源专业化管理，必须在以下方面不断完善。（一）切实加强教育培训，提高对税源专业化管理的认识一是明确深化税源管理专业化改革的目标，即：有利于优化对纳税人的服务、有利于提高税收征管的质量和效率、有利于加强对税收执法行为的有效监督制约。二是通过各级各类的教育培训，准确理解和把握税源专业化管理的内涵，引导干部打破惯性思维，根除陈旧观念，从传统思维模式和管理方式中解放出来，认真贯彻落实税源专业化管理的各项工作要求。（二）完善与税源专业化管理模式相配套的岗责及流程体系按照现代税收管理理念，充分依托信息技术，打破物理空间局限，优化征管资源配置，实现税源专业化管理的逻辑扁平化，发挥各层级税源专业化管理的比较优势。一是依据税源管理专业化管理要求，尽快对原有征管岗责体系进行修订完善。二是按照税收专业化管理要求和国际国内成熟的经险，遵循精简、效能、统一的原则，突破传统按属地划片配置征管职能和资源的单一分类方法，实施征管机构集约化改革；以层级管理为基础，依托现代信息化技术的逻辑扁平化改革，合理调整基层税务组织配置，形成职责明晰、控管严密、流程科学、运转顺畅的现代征管体系。三是以税源分类分级管理为基础，在调整、优化税源管理机构设置和岗位职责分工的同时，建立健全纵向互动、横向联动、内外协作的税源管理一体化运行流程体系，推进税源管理专业化。四是探索建立与税源专业化管理模式相适应的考核评价体系、税法遵从管理体系。（三）依托信息网络技术，完善税源专业化管理运行模式在进一步规范申报受理、纳税评估、税收征收、税务稽查、法律救济等征管程序基础上，按照税收征管程序，在各层级建立横向运行机制，在不同层级间建立纵向运行机制。一是依托信息技术集成业务流程。借鉴顶层设计理念，按照“十二五”规划确定的征管基本程序，确定省、市、县三级管理重点；确定各层级、部门、岗位专业化管理职责，并将专业化管理业务流程、运行机制通过信息技术进行固化，构建信息畅通、操作简捷的税源管理系统，为深化专业化管理提供技术支撑。二是依据税源专业化管理模式要求，同步再造征管信息系统以及相关流程体系，强化税收风险数据信息的发布管理，统一发布平台、统一信息口径、统一任务要求、统一发下渠道，突出对风险信息采集、加工、排序以及风险任务下发等环节痕迹化管理。三是发挥层级管理比较优势，组建互补性专业团队，优化人力资源配置，发挥各类专业人才知识、业务技能的互补性，构建数据应用、风险识别、重点剖析、归纳提炼、实践验证、全面推广的完整业务链条，对大企业、重点风险行业等实行分级组合管理。（四）强化信息技术支撑，实现“信息管税”一是促进信息管税的有效落实。从国家层面制定、完善涉税信息法律法规，完善税务机关获取第三方信息的法律依据。在现有法律法规中补充完善社会综合治税条文，对第三方涉税信息相关部门的职责义务、信息内容、提供时限、保密要求、使用权限、违规处罚等进行明确，借助法律法规的权威性和约束作用，打破部门壁垒，扫清人为设置的各种障碍，提高信息采集的可靠性和及时性。二是提高数据信息应用效果。在梳理内外部数据情报目录的基础上，从总局层面编写涉税数据字典，运用数据仓库技术，搭建贯通各层级、部门、岗位的涉税数据分析应用平台，实现涉税数据整理存储、信息互通、加工分析、挖掘应用。加快与银行、保险等金融单位的全国联网，掌握纳税人全部银行帐号，通过云计算等技术，对纳税人收入、支出等进行网上比对。三是建立数据信息的采集、分析、应用等环节的管理规程、考核评价体系，提高数据信息应用效果。（五）构建风险管理机制，不断提高风险管理能力1.完善风险特征库，提高分析识别能力。风险识别是税源管理专业化的关键环节，要采取计算机和人工相结合的方法，利用税务机关掌握的大量信息，深入开展数据信息加工分析、提高数据分析应用水平，有序开展综合指标研究，设计系统性、聚类型、指标齐全、指向明确的风险特征指标索引库，建立由税收指标、财务指标、数据信息情报等组成风险指标群。做好风险指标分析筛选、优选优化、数据验证工作，全面提升风险指标的科学性、合理性、指向性，不断提高锁定纳税人“不遵从”行为的精确度4。2. 实施分类管理和项目化管理，提高风险应对处理能力。风险应对处理是体现风险管理成效的关键环节，也是凸显税源专业化管理要求的核心环节之一。深化风险特征指标的解读和应用指导专题培训，解析风险特征指标和不遵从行为之间的内在规律性，指导风险特征指标在风险应对过程中的实践应用；针对大企业、中小企业行业、跨国交易等纳税人类别和特定事项分类，总结相应的税收风险应对技术、方法和手段，提高分类风险应对的专业化水平；通过规范应对流程管理，探索采取项目化管理、“菜单式”应对等方法措施，不断提高税收风险应对过程的综合管理能力。3.强化风险应对结果应用。根据风险等级排序结果，合理配置征管资源，实施差别化应对策略。对税收风险级别低的纳税人，采取纳税辅导、风险提示等方式督促其及时改正，对中等风险实施案头审核、约谈核实、实地调查等措施，对高风险对象实施税务稽查、保全强制等措施，实现管理与服务相结合的风险应对新模式。4.加强各级专业团队管理。目前专业团队存在团队人员身份归属虚拟性、执行管理多层性、人员结构差异性、绩效评价局限性等问题，应从提高团队执行力的目标出发，引入优胜劣汰管理机制，确保团队持续稳定、专业互补；引入团队机构关联考核机制，除在省、市范围内评选优秀团队及成员外，还应将团队成员绩效与其年度考核、岗位激励、竞争上岗等相挂钩，并列入其所在机构年度目标管理考核范围，适时逐步将专业团队列入机构序列。南京市国家税务局办公室转发江苏省国家税务局办公室关于切实做好办税服务工作的紧急通知的通知各区（县）国家税务局,市局各直属机构： 2013年10月11日，中央电视台焦点访谈栏目播出了证难办 脸难看，在社会上引起了巨大反响，也为办税服务工作敲响了警钟。江苏省国家税务局办公室转发了国家税务总局办公厅关于切实做好办税服务工作的紧急通知，并提出了明确要求，现转发给你们，并就切实做好办税服务工作补充如下意见，请一并贯彻落实。一、市局已经将焦点访谈证难办 脸难看视频挂在内网，请各单位组织办税服务厅(包括延伸点、发票代开点)全体工作人员认真学习收看，吸取教训，进一步提高思想认识，确保办税服务工作优质、高效。二、各单位领导要高度重视办税服务工作。主要领导和分管局长要深入办税服务厅及其延伸点、发票代开点等办税场所现场办公，结合群众路线教育实践活动要求，认真排查工作中的薄弱环节，采取有效措施，切实解决纳税人反映的突出问题。三、严格执行办税服务各项制度。要抓好包括导税服务、限时服务、延时服务、预约服务、提醒服务、首问责任制等各项办税服务制度和管理规定的落实，加强监督检查。四、加快推进现代纳税服务体系建设。要充分借鉴下关区局先行区建设做法和经验，按照市局已批转的南京市下关区国家税务局“创新服务举措”，结合全面质量管理要求，进一步简化办税流程, 减轻纳税人办税负担,为纳税人提供更加便捷、高效的办税服务。五、切实履行全程服务承诺。按规定要求，属即时办结事项的必须即时办结，属限时办结事项的，要在承诺时间内办结，严格执行同城通办，不得无故推诿、拖延。市局将定期发布各单位承诺兑现情况。进一步减少纳税人资料报送，不得要求纳税人提供规定以外的资料,纳税人提供资料不全的,要一次性告知,避免纳税人“多次跑”。六、强化办税服务应急管理。办税服务厅负责人和值班长要加强对办税厅的巡视,积极解决纳税人在办税过程中遇到的困难,对涉及到其他办税服务厅或其他部门的办税事项, 要做好沟通协调工作, 主动帮助纳税人解决问题；对纳税人反响强烈的问题采取危机管理，化解矛盾；对纳税人的有效投诉，及时受理、及时回应、及时查处。七、规范办税厅环境建设。科学划分办税区域，合理设置服务窗口。按照“办税E站”规范和6S现场管理要求，保持办税厅整洁、有序。积极推进办税服务可视化建设，落实好省局办税服务厅窗口可视化方案，实时掌控办税服务厅工作状态，努力做到第一时间发现问题，第一时间解决问题。八、加强监督考核。完善监督检查工作机制，开展纳税人满意度调查，收集纳税人意见和建议，作为改进服务工作和绩效考核的重要依据。坚持日常检查和专项检查相结合，不定期组织明察暗访或对纳税人进行服务回访。及时受理纳税人和社会各方面的投诉、举报，认真调查处理，全面回复，确实维护纳税人合法权益。各单位贯彻落实情况，请在10月28日前书面报告市局 (报送路径：南京徐震邮箱)，市局将向省局专题汇报。 南京市下关区国家税务局“创新服务举措”一、市局创新服务举措项目（一）简化丢失、被盗防伪税控IC卡或报税盘处理流程1、优化原因及目的：通过简化流程缩短办税时间，减少纳税人登报费用，减轻纳税人办税负担。2、原流程：纳税人发生丢失、被盗防伪税控IC卡或报税盘的情形后，应登报声明作废（属于被盗情形的应向公安机关报案），并向主管税务机关书面报告，由主管税务机关审查后，至技术服务单位重新购买IC卡或报税盘。3、优化后流程：纳税人发生丢失、被盗防伪税控IC卡或报税盘的情形后无需登报声明作废（属于被盗情形的仍应向公安机关报案）；纳税人向主管税务机关书面报告，由主管税务机关审查后，至技术服务单位重新购买IC卡或报税盘。4、后续管理：技术服务单位按照税务机关的要求，定期汇总向税务机关上报丢失、被盗IC卡或报税盘的相关信息，由税务机关在“网上南京国税”发布，以更好地服务纳税人，避免存在潜在风险。（二）简化个体定期定额户注销税务登记流程1、优化原因及目的：个体定期定额户注销税务登记执法标准相对比较明确规范，执法风险较小，实施该举措可降低业务办理和流转时间。2、原流程：纳税服务科受理个体定期定额户注销税务登记申请；税源管理科调查；征收管理科核批；分管局长终审。3、优化后流程：纳税服务科受理岗受理个体定期定额户注销税务登记申请；纳税服务科科长根据相关执法标准进行复核、终审。4、后续管理：征收管理科定期对注销税务登记资料进行抽查。（三）简化由于税务机关原因造成的误征退税流程1、优化原因及目的：根据税收征收管理法及其实施细则，纳税人超过应纳税额多缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还。纳税人申请非必经环节，简化该流程可充分保障纳税人权益。2、原业务流程：纳税人出具退税申请报告，填报收入退还申请签报单；纳税服务科受理；税源管理科调查、初审；收入核算科终审，办理无纸化退税。3、优化后流程：税务机关发现纳税人多缴税款的，无需纳税人提出申请，由税务机关的首个发现部门填写内部流转文书多缴税款退税申请审批表并进行调查；征收管理科初审；收入核算科终审，办理无纸化退税。4、后续管理: 由收入核算科定期检查，严格甄别属税务机关原因还是纳税人原因造成的多缴税款。（四）简化企业所得税汇算清缴退税流程1、优化原因及目的：取消企业所得税汇算清缴退税纳税人申请的环节，充分保障纳税人权益，降低征纳成本。2、原业务流程：本年度企业所得税汇算清缴结束后，纳税服务科受理纳税人企业所得税汇算清缴退税申请；税源管理科调查、初审；政策法规科终审；收入核算科办理无纸化退税。3、优化后流程：政策法规科在本年度企业所得税汇算清缴结束后，统计汇算清缴应退税纳税人清册及税款；纳税服务科根据清册批量启动退税工作流；政策法规科所得税岗初审；政策法规科科长终审；收入核算科办理无纸化退税。4、后续管理：对于因银行账号变动等原因导致退税不成功的，应当在“网上南京国税”进行公告，提醒纳税人及时来办理退税，更好地服务纳税人，维护纳税人依法享有申请退还多缴税款的权利。（五）减少申请代开货运增值税专用发票资料1、优化原因及目的：货物运输业警戒线系统上线后，可以通过采集纳税人货物运输能力的信息，实现代开货运发票监控，实行该举措有利于简化办税流程，减少纳税人办税时间，减轻纳税人办税负担。2、原申请资料：税务登记证副本（只查验）；纳税人财务专用章或发票专用章；代开货物运输业增值税专用发票及缴纳税款申报单；付款方出具的书面确认证明或当次经营活动相关的购销或服务合同。3、优化后的申请资料：对增值税纳税人月累计代开货物运输业增值税专用发票价税合计未达到“警戒线”标准的代开申请，不需提供付款方出具的书面确认证明或当次经营活动相关的购销或服务合同；对于增值税纳税人月累计代开货物运输业增值税专用发票价税合计达到“警戒线”标准后的代开申请，仍需提供付款方出具的书面确认证明或当次经营活动相关的购销或服务合同； 4、后续管理：对于从事货物运输的当月代开发票价税合计超“警戒线”50%以上（含）且不含税金额合计大于30万元以上（含）的纳税人，税务机关应当及时组织进行巡查或实施税收风险评估。二、区局创新服务举措项目（一）简化增值税留抵抵欠业务流程取消增值税留抵抵欠业务税源管理科调查、收入核算科审核环节。由纳税服务科受理、审核并办结，收入核算科进行跟踪管理。（二）简化多缴税款抵欠业务流程取消多缴税款抵欠业务税源管理科调查、收入核算科审核环节。由纳税服务科受理、审核并办结，收入核算科进行跟踪管理。（三）取消个体工商户发票“验旧售新”税源管理科审核环节取消税源管理二科对个体工商户发票“验旧售新”前的审核操作，由纳税服务科按照发票发售的要求完成“验旧售新”操作。税源管理二科应在申报环节使用委托代征系统的申报监控功能加强对个体工商户申报数据的监控，同时应在日常管理过程中加强对普通发票的数据分析和后续管理工作。（四）简化个体工商户部分发票种类供票资格认定业务流程个体工商户申请普通发票百元版一本、定期定额户定额发票合计金额在核定定额以内、查账征收户定额发票合计总金额在20000元以内的供票资格认定业务取消税源管理科调查环节，由纳税服务科受理及核批。（五）优化纳税人使用“待报解账户”流程对于部分纳税人由于银行账户冻结等原因无法使用涉税账户进行扣款的情形，由纳税服务科向纳税人提供区局“待报解账户”账号及银行进账单等信息与资料，完成纳税人的扣款操作，并于扣款当日与税源管理二科完成数据传递和对账工作。（六）优化由于系统原因造成的纳税人无法扣款业务流程每月申报期最后三个工作日每日由征收管理科统计因系统原因造成的“应缴未开票”、“保留失败”、“正划失败”等无法扣款数据，纳税服务科根据清册逐户进行手工开票和扣款。（七）减少对新办纳税人涉税事项的调查次数新办企业综合调查结果，增值税一般纳税人60日有效，增值税小规模纳税人120日内有效，纯所得税纳税人及其他纳税人180日内有效，在有效期内，管理员在处理到该企业的相关涉税事项时，可直接用初次核查结果进行案头稽核。（八）取消达标认定一般纳税人局长审批环节增值税应税销售收入达一般纳税人认定标准的小规模纳税人转认定一般纳税人业务流程，取消局长审批环节，政策法规科为终审。（九）取消防伪税控最大开票限额行政许可（十万元限额）税源管理科科长审核及局长审批环节防伪税控最大开票限额行政许可（十万元限额）业务流程，取消税源管理科科长审核及局长审批环节的操作。优化后的流程为纳税服务科受理，税源管理科税收管理员调查，纳税服务科终审。（十）防伪税控最大开票限额行政许可（百万元限额）由局长终审简化为局长授权政策法规科终审。（十一）取消一般纳税人认定“房屋租赁发票”资料根据国家税务总局令201022号令规定，取消一般纳税人资格认定需提供“房屋租赁发票”资料。（十二）实行发票“验旧售新”简填单针对填写发票领购单有困难的部分纳税人，由纳税服务科发票发售人员使用CTAIS2.0的打印功能，在办理发票验旧售新业务的同时，打印出发票领购单的相关内容，交纳税人签字盖章确认。（十三）整合全局力量建设纳税咨询服务专家团队，为纳税人提供专业、专家、规范、统一、权威、确定的涉税咨询服务。（十四）整合功能布局建设纳税服务辅导中心，人工坐席开展纳税辅导，及时开展新办辅导和税前辅导，及时处理转办咨询、及时应对疑难杂症。（十五）整合窗口布局推广综合服务窗口，多个事项一窗办结，避免纳税人多次排队。（十六）整合信息发布所有涉税提醒、通知等均由纳税服务科一个部门、专职人员发布；按照规范统一的要求发布；只对本事项特定的纳税人发布；防止信息骚扰和对信息的误读。（十七）整合派工任务在建立下户核查事项基本信息库的基础上，建立区局层面的派工制，所有需要下户核查的项目，全部由一个部门扎口下达。防止对纳税人多头骚扰。（十八）整合下户规范所有下户核查必须有派工任务单；所有税务管理员下户必须报告本部门负责人；所有下户事项必须有明确的目的、项目、内容、时间等；必须有工作记录和信息反馈；防止对纳税人多次搔扰、随意执法。三、工作要求（一）吃透精神，提高标准各部门应结合总局近期下发的转职能、改作风“双十条”措施，充分认识当前纳税服务创新的必要性和重要意义，深刻领会和掌握区局“创新服务举措”的实质，并自觉贯彻落实到日常管理与纳税服务中去。切实提升区局纳税服务的标准与水平，起到先试先行、示范引领的作用。（二）全面贯彻，注重实效各部门应结合部门特色与自身实际，全面贯彻“创新服务举措”，力求明确责任、细化环节、畅通协作、取得实效。真正做到“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”,实现税务机关与纳税人的双减负。（三）后续管理，风险防范在推进“创新服务举措”过程中，各部门应正确处理纳税服务与税收征管的关系。注重加强后续跟踪、监控、管理与分析，加强风险防范意识与手段，做到简化环节、不弱化管理，提升服务、不提高风险。使“创新服务举措”发挥积极、有效、持续的效应，促进现代纳税服务体系先行区的深入推进。