社会组织发展中的政府政策研究.doc

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organization）这一概念在社会科学中有广义、狭义之分。广义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式，包括宗族、家庭、秘密团体、政府、军队等。狭义上的社会组织是人们为实现特定目标、基于一定的利益需要而建立的有明确规范协调的进行共同活动的群体，如企业组织、政府组织、社会团体等。建国以来，我国社会经济生活高度政治化，权力比较集中，经济社会事业的发展基本上由政府行政权力负责运作，政府对建国时业已存在的民间社会团体逐步实行行政管理，将其纳入国家政权组织序列。改革开放初期，政府将围绕“以经济建设为中心”和为经济发展创造良好的社会环境这一目标作为施政重心，受到当时政策环境和社会稳定等多重因素影响，民间社会团体，也即后来更广泛意义上的社会组织，基本上处于“经济重心指导下的严格管理”状态。随着改革开放深入发展，政府逐步认识到了社会组织发展在经济、政治和社会建设中的重要作用，（高丙中，袁瑞军.中国公民社会发展蓝皮书M.北京：北京大学出版社，2008.），2007 年的党的十七大报告提出“重视社会组织建设和管理”，首次用“社会组织”概念代替以往传统的官方语言“民间组织”，提出在基层民主政治建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。2008 年全国“两会”上，政府再次强调社会组织在社会公共事务管理中的作用，从而为中国社会组织的大发展提供了一个良好的机遇。截至2009年，我国依法登记的各类社会组织有43.1万个，其中社会团体23.9万个，民办非企业单位19万个，基金会1843个。这里的“社会组织”，强调的是其“非政府性”，也就是非行政的、公民组织的含义，在核心指称上和当今国际上通行的“非 政 府 组织”（NGON on-governmental organization)一致。NGO，主要指非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织，一般又被称为“第三部门”、“非营利组织“、“志愿者组织”、“民间组织”等，概念的内涵都是是非公非私的、既不是国家机构也不是私营企业的第三类组织。虽然在不同的国家，非政府组织均是针对政府部门与企业部门之外的社会组织，但由于各国在用词习惯以及对非政府组织范围的界定上的差异，使得非政府组织的意涵宽窄不一。如联合国文件中通常使用“非政府组织”，而“非营利组织”则是强调“非政府组织”与其他非政府的私人组织类型的最大区别它们的目的不是为了营利，尽管它们也许会有经营性活动，但它们所有可能的收入主要用于自身所关注的公益事业。美国对非政府组织的管理体制基本依据税法，因而又称“免税组织”，同时，因为非政府组织既不同于政府部门又不同于私人部门，是超出于两者之外的第三种类型的组织实体称之为“独立部门”。英国的非政府组织不拘于地域和行政区划，不拘于参加者的职业身份，而仅仅出于共同的志愿而走到一起，所以被称为“志愿者组织”，尽管其工作人员未必没有报酬。“社会经济”一词在法国、比利时用的较多，近年来也开始流行于欧盟其他国家.还有一些国家的非政府组织在国家与社会的关系中居于特殊的地位，因而应它们被归入与国家处于相对一极的“市民社会”组织，加上它们与市民社会构成中的那些宗教组织、自娱性联谊团体和政治动员组织有相当的不同，因而又是特殊的“公民社会组织”。可以说，这些概念涵盖的都是处于政府与私营企业之间的那块制度空间，只是各自强调不同的侧面。其他常用的还有使用“慈善组织”，“民间组织”等等，然而这些称谓的概念内核是一致的，故本文用“社会组织”这一称谓一以蔽之。在我国当前的社会语境之下，社会组织概念的外延主要包括在国家各级民政部门注册登记获得法律地位的三类社会组织：社会团体（各种学会、协会、研究会等），民办非企业单位（民办医院、民办学校、民办职业培训机构等），基金会（个人出资用于公益项目的资产形态）；其外延包括大量未登记但以社会组织名义活动的“草根组织”，在华活动的境外社会组织，借助于信息技术而形成的网络虚拟组织，可以不登记或者免于登记而具有法律地位的特殊社团，改革转型后的部分事业单位，城市社区中的业主委员会（业主大会），农村专业经济合作社，基层自治性质的居委会和村委会等。（根据2000年1 2月5日发布施行的民政部关于对部分社团免于社团登记有关问题的通知，8个参加中国人民政治协商会议的社会团体不登记，它们包括：中华全国总工会、共青团中央、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联合会、中华全国青年联合会、中华工商业联合会；经国务院批准1 4个免于登记的社会团体，它们包括：中国文学艺术界联合会（包括下属1 1 个文艺家协会）、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交协会、中国国际贸易促进会、全国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社。）在此语境下探讨关于社会组织的概念，由于前述概念称谓的内涵宽窄不一，学界目前尚无统一的界定，从国际范围来看，有四种较常用的定义方式：其一，是从法律上给出定义。世界上许多国家对非政府组织都有法律上特殊的规定。如美国就通过税法501条的相关条款对各类非政府组织从免除联邦所得税的角度加以界定.阁其他发达国家的法律对非政府组织的保障和引导虽然与美国不同，但也各有特点。其二，是依据组织的资金来源加以定义。联合国的国民收入统计系统采用的就是这种定义。该系统将所有经济活动划分为五大类:金融机构、非金融机构、政府、非政府组织和家庭。非政府组织与其他社会组织的区别在于，它们的收入主要不是来自以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐款。其三，强调组织的目的或功能。如果某私人组织的目的是促进“公众利益”或“团体利益”，则可算作非政府组织的一部分。其四，是国际社会中较为流行的定义方式，由美国约翰一霍普金斯大学非政府组织国际比较项目提出。该项目强调非政府组织的五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为非政府组织:组织性;非政府性;非营利性;自治性;志愿性。在这五个特性中，非政府性和非营利性是非政府组织的最基本特征。在此基础上，有学者针对中国社会组织发展及特征的特殊性，增加了“四种属性”，即公益性、专业性、合法性、排除性（即排除宗教团体、政党组织和宗族组织）。（陆明远.培育与规制中国政府的社会组织管理模式研究M.天津：天津人民出版社，2010.）二、社会组织的类型依上文所述各种方式定义的社会组织，是一个巨大的制度空间，包含了各种各样、形形色色的社会组织。国际上的权威分类方法有：联合国国际标准产业分类体系(ISIC)；欧共体经济活动产业分类体系(NACE)以及美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系NTEE)和由一批学者设计的非营利组织国际分类体系(ICNPO)。通常来说，社会组织各类研究中较常用的分类方式则是以下五种：第一种是根据组织成员分布的状况来划分，将其分为地方性、全国性和跨国性的;按照组织结构和层级安排的取向，可以将其划分为离散性的草根组织，仅有共同的名称或协调的活动而无严密的组织，或是集中型的全国组织一自下至上有完整的组织系统和组织机构。第二种是根据社会组织活动的领域和性质来划分，可以将其划分为普遍性目标指向和特定目标指向两大类，大部分社会组织是在特定的公益领域内活动，以推进和促进特定的公共目标为己任，同时也有一些组织关注于普遍性的发展目目标。第三种是根据社会组织的行动特征来划分，可分为有明确的目标设定、采取积极干预的行动策略的组织与只有行动取向设定、采取温和的广告宣传行动的组织。第四种是根据相对于政府的不同位置来划分，有与政府全面合作的组织、批评性合作的组织到避免卷入政府的组织。或相对于国家体制的关系有全面适应、要求改革到保持距离的组织。第五种是从代际的角度来划分。这种分类方式将社会组织的发展看作是代际的发展与更新，将其从产生到现在大体划分了四代。第一代社会组织以社会救济和福利性服务为工作重点，力图缓解社会不平等现象、紧张和矛盾。第二代社会组织以推动社会发展和经济开发为工作重点，力图促进和帮助这些地区或社区实现生活水准的改善和提升。第三代社会组织明确将推动可持续的全面发展作为自身努力的重点，力图在更深远的意义上影响所有相关的公私机构以解决各种社会问题。第四代社会组织尽管在组织功能上变化不大，但自我意识有巨大的发展，行动观念亦有明显的改变，它们明确希望结成国际或全国性合作网络，尽可能充分地得到政府和营利组织和大众的支持，从而创造出“争取更好的明天”的制度环境。事实上，这种代际描述是把社会组织看作一个整体，就其总的发展趋向而言的，以个体形式存在着的社会组织则仍然是各具特色。在我国，社会组织的另一常用称谓是“社团”，常用的分类方式是将社会组织分为三大类：由党政机关发起创立的“自上而下型”社团、由个人或民间组织发起创立的“自下而上型”社团和由海外的个人或组织发起创立的“外部型”社团。可以看到，我国的社会组织类型中无论哪一大类，都难以舍弃官办或半官办的社团这一类。虽然从严格意义上说，这一类型绝非纯粹的社会组织，但从我国的现实国情来看，这一类社团的演变趋势，将成为影响我国的国家与社会关系演变的关键力量。（二） 政府在社会组织发展中的地位虽然国家政治体制存在着很多局限性，但是国家仍是迄今为止最强有力和最有效的人类社会管理机制之一。各个国家的政府彼此间存在很大差异，但由于一个政权的生死存亡或者政府的存在很大程度上取决于其本国的社会经济发展状况，所以致力于本国的社会经济发展是各国政府的共同之处，只不过在方式、重视程度以及在效率上有所不同。社会组织开展活动的主要目的，也是为了促进本国的社会经济发展。因此，迄今为止社会组织同政府的关系，也就成为社会组织最重要的外部关系之一。社会组织和政府都致力于本国的社会经济发展是双方能够共存、共处与合作的基础。政府的态度直接决定着社会组织的发展，社会组织对政府的期望，不仅是要政府理解和允许其从事发展活动，更重要的是争取从政府那里获得积极的支持。政府在社会组织发展过程中发挥重要的作用，不仅具有理论基础，而且也具有现实基础。从理论上来看，学界普遍认为，政府对于社会组织发展的作用具有如下的理论基础：“志愿失灵”理论。既然任何社会组织形式都可能存在失灵，比如政府失灵和市场失灵，那么作为同样是一种组织形式的社会组织也不会例外。社会组织的局限性表现在它无法完全靠自己的力量来推进社会公益事业。这个局限性被称为“志愿失灵”。志愿失灵最突出的表现就是社会组织开展活动所需的开支与社会组织所能筹措到的资源间有一个很大的缺口，而政府则是补足这个缺口的最大贡献者。这是世界各国社会组织发展都普遍面临的情况，美国如此，其他西方发达国家的社会组织对政府的依赖性更大。如在荷兰，社会组织近90%的开支是靠政府拨款；在瑞典，社会组织近2/3的经费来自政府。私人捐款不足导致了社会组织对于政府依赖的加大。可以说，就历史趋势而言，政府补贴在各国社会组织预算中所占的比重将越来越大。政府与社会组织的“新关系理论”在全球化发展的今天，各国政府大都将社会组织当作政府最有益的伙伴。政府与社会组织相互依赖的理论也即新关系理论逐渐成为主流。这个理论认为，在多数国家，政府同社会组织之间正在形成较为稳定的制度化的合作伙伴关系，共同致力于社会经济发展活动。制度化伙伴关系，一般指“为了完成特定的任务、实现特定的目标或前景，各个部门、各个机构或者各个团体在保持自己在组织上的独立性的同时，彼此相互间作用的模式”。(1994 FAO)政府同社会组织之间的这种合作与对话机制的创立与巩固，是一种重要的创新，对旧的政府体制形成挑战。在许多国家，这种制度化合作机制的形成与发展受到就政府体制的阻碍与束缚。但就世界总的情况来看，各国政府大都已承认社会组织在社会经济发展中的积极作用及其存在的正当性，已经或者正在着手同社会组织建立某种程度的合作伙伴关系.国际社会也普遍鼓励各国政府与社会组织进行合作与对话，建立起伙伴关系。而在现实中，社会组织存在的的“寡头统治铁律”、“成员搭便车现象”等不良问题一度打破了社会组织“德行完美的神话”和“志愿主义神话”，从各个国家或地区的现实来看，社会组织也会出现低效率与不公正的问题，此时，政府所起到的作用则显得尤为重要了：首先，社会组织的社会公益事业特别是慈善事业的狭隘性是其自身所不能够克服的，也使得政府的有目的引导和有计划的分配资源成为必须。社会组织的社会公益事业特别是慈善事业的狭隘性活动的受益者往往是特定的社会群体，例如关注黄河治理的环境保护组织的受益者只是黄河流域的居民，而注重西部污染的环境保护组织面对的只是居住在西部的人们。由于不同的群体建立组织的能力不同，不是所有的群体都可以建立起代表自己利益的组织。就算所有社会群体都有自己的组织，其募集资源的能力也会让某些群体得到“过多的”服务，而其他群体却得不到应有的服务。这种慈善活动的“狭隘性”会导致提供服务的不平衡，以至于无法真正满足所有人群不同需求。在这种情况下，政府必须发挥其对社会组织的宏观指导作用，除了在其创立意愿上给予引导，使其所能发挥的作用与政府的宏观规划相一致，还要对社会组织的整体结构进行指导，使其能够充分利用现有资源，也有利于社会组织间的和谐共处。其次，家长作风影响社会组织的良性发展，只有政府能够对其进行有效的管制。在一些发达国家或地区，虽然社会组织开展活动要靠志愿人员的支持，但发言权实际掌握在控制社会组织资源命脉的人，即捐赠人的手中。他们并不总是根据组织的宗旨和社会的需要使用资源，而往往会根据自己的偏好和利益作出决策。他们所做的决定既不必征求受惠人的意见，也不必对社会大众负责。因此，富人偏好的服务(如高雅艺术)往往得到优先考虑提上日程。在慈善捐款免税的国家里(如美国)，这种资源分配方式意味着那些接受政府隐性补助(免税，代价是减少公共财政收入)的组织却不必将其内部决策过程民主化，也不必接受社会监督，这显然是不合理的。能够改变这一状况的，只有这些组织最大的“捐赠人”政府。政府虽然不能够直接对这些服务进行参与，但可以激发相应的投诉建议机制和监督机制，也可以选择资金补助的对象和程度。例如，对社会迫切需要的非营利项目多投入资金，对类似高雅艺术的活动进行限制。其三，社会组织的非专业性倾向引发的问题是政府发挥作用的又一舞台。西方各国在很长时期内，一直将贫困看作是穷人道德堕落的结果。因此，对穷人、精神病患者、未婚母亲的照顾主要是由好心的业余工作者来承担的。他们中的大多数人从未经过任何正式的工作培训。随着社会学、医学和心理学等方面的进展，这种传统的做法逐渐被扬弃。人们现在认识到这些社会问题也需要具备专业知识的专业人士来处理。但是由于志愿组织强调义工服务，且往往不能提供有竞争性的工资，使得他们很难吸引专业人士加盟，这无疑影响了社会组织的效率。在这方面，政府可以与社会组织展开合作，利用政府充沛的人力资源，对社会组织的从业人员进行定期培训，或者利用政府强大的宣传力量对有志于非营利事业的专业人士进行动员。在建立社会组织吸收优秀人才的固定渠道的同时，完善优秀人才进入社会组织的流动机制，最终积极影响、培养和形成新的社会择业标准，改变社会组织非专业化的现状。此外，社会组织在完成公共治理角色时也可能产生一些问题。除了其行为具有局部性、难以完成需要达成社会一致的任务外，很关键的一点是由于这个部门的复杂性而带来的混乱，社会组织不像政府部门有严密的等级体系，也不像企业组织有明确的经济标准作为评价依据，它们的内涵不明确，边界模糊，没有一个公认的评估标准，因而在这个名词之下，良莠皆存，调动了社会自身的生命力，也隐藏着大量的社会问题。这些因素成为了政府在社会组织发展中发挥作用的现实基础，可以说，在目前的多数国家，政府同非政府组织之间的较为稳定的制度化合作伙伴关系是政府与非政府组织各方面矛盾相互补足的结果。政府在社会组织的发展中发挥作用也因此有其必然性。（三） 政府在社会组织发展中的具体作用从政府的特征和功能以及政府与社会组织的关系来看，政府在社会组织发展中的作用主要表现在以下几个方面:1、非政府组织发展的合作者无论是政府、企业，还是社会组织，没有一个部门能够独自拥有解决错综复杂、形式多样、不断变化的问题所需要的全部知识和信息，也没有一个部门有足够的能力去应对所有的问题。虽然社会组织的长处是对特殊社会需求反应迅速，善于动员民众对公益事业的支持，成本相对政府而言较低。但是离开了政府的必要支持，社会组织也很难将其对公共事务的治理进行到底。从社会现实来看，社会组织财政收入的大部分直接或间接地来自政府、多国银行和发达国家的捐赠，这得益于政府在动员包括资金在内的资源方面的极大优势，并且这种优势是除了政府以外任何组织或者个人都无法提供的。另外，的捐赠组织的计划要服从于且只能服从于政府的宏观经济政策。如果没有公共权力机构(政府)来制定宏观的经济政策，没有公共权力机构放开管制或者提供法律保障，的捐赠组织则很难利用政策来开展自己的活动。2、对社会组织进行有效监管虽然一般认为政府与市场的双重失灵催生出了社会组织，社会组织的独特性质使它能够在市场与国家之外占有一席之地。但是正如前文所述及，一方面，社会组织本身的机制硬伤不能由自身来克服；另一方面，虽然国家体制存在着许多局限性，国家迄今为止仍是最强有力和最有效的人类社会管理机制之一，那么由政府代表国家来对社会组织进行监督管理也就有了其必然性。发达国家的政府一直是允许社会组织发展和开展活动的，但社会组织的活动能力真正得到各国重视是在20世纪70年代，而自80年代以来则采取了积极鼓励的态度，不仅通过各种手段支持社会组织活动，而且逐步着手将对社会组织的管理制度化。社会组织可能产生的一些问题，政府可以对社会组织予以监督和控制。政府对社会组织的监督可以采取多种方式，如行政监督，即通过政府有关管理机构对社会组织实行的经常性监督，通常会要求社会组织提供定期或不定期的活动报告，派出视察官员实地考察社会组织活动。财会和审计监督也是较为有效的方式。政府可以通过财会制度和审计制度等对社会组织的活动进行监督，了解社会组织的资金筹集与运作及组织的整个活动状况。财会和审计监督机制能够衡量社会组织活动的有效性，同时还会暴露出组织的一些问题，如贪污、腐败、娜用资金和滥用资金等各种不良行为。通过规范财务管理，建立严格的财务制度，可以充分发挥资金使用的社会效益，确保财务收支透明度的提高，从而树立社会组织良好的社会公信度。通常政府会建立针对社会组织的独立的会计和审计制度，并要求非政府组织建立起规范的财务报告制度。3、为社会组织的公平竞争提供良好环境社会组织面对的竞争关系主要有两种:一种是社会组织为了自身发展而开展的非营利性的商业活动并因此产生的同营利性商业组织的活动之间的竞争关系，另外一种是组织之间的资源竞争关系。就第一种竞争关系而言，产生不正当竞争的主要原因是，公众捐助在社会组织的总收益中所占的比重并不大，社会组织要依赖于其他途径获得收入，其中包括从事投资和商业经营活动。由于社会组织享受免税特权，商业经营活动规模过大便会导致不公平竞争。因此，约束不公平竞争和限制商业经营活动就成为政府规制的一项重要内容。有效的政府规制，可以使市场主体特别是商业机构的利益得以保护，政府的税收得以保证，市场的公平竞争得以促进。就第二种竞争关系而言，产生不正当竞争的主要原因是社会组织数量的不断增加与资源量的相对恒定之间的矛盾。这种矛盾不仅体现在争取公众捐款方面，也体现在对政府公共财政资源的竞争上:政府利用自己的强制性征税权获得财政资源，同时把提供一些服务的职责转移给社会组织，以避免公共服务的官僚化。因此，公共资源的竟争也成为政府要加以规制的重要内容。可以说，只有政府才能通过具体而明确的规制为社会组织的正当竞争提供公平的制度和社会环境。（三） 政府在社会组织发展中的作用方式就社会组织同政府的关系而言，每个国家都有自己的特点，是在极不相同的经济、政治、社会与文化背景下形成的。尽管各国家政府对本国社会组织的态度和政策差别很大，目前真正对社会组织采取对立不信任态度的政府还相当少。各国政府在社会组织发展中发挥作用的方式有：1. 设立专门机构指导与管理非政府组织的活动政府针对社会组织设置专门的机构，指导和协调其活动，处理政府与社会组织之间的关系。在很多国家尤其是发达国家，这些专门机构的行政管理效率直接影响着社会组织活动的效率。另外，政府对社会组织的指导与协调可以引导社会组织的活动，避免出现活动的重复交叉，减少社会组织行动的盲目性，提高活动的有用性和有效性，同时制止同政府战略和政策相冲突的活动，以减少社会资源的浪费，合理有效地配置社会资源。2.为社会组织的活动提供法律规范和行政管理框架国家立法机构颁布的相关法律是社会组织进行活动的基本制度环境，既是对社会组织行为的系统约束，又是判断其行为正当的基本标准. 社会组织从事活动的前提是注册登记并获得相应的法律地位。法律规定一方面对其进行扶持。例如，正式注册后社会组织享受免税优惠、法律保护，以及由官方认可而获得声望。注册成为社会组织的条件和程序则因各国的具体情况而有所不同。另一方面，法律赤发鬼用来对社会组织进行约束。目前，多数非政府组织都是在政府的专门规章的管理下展开活动的。政府在接受社会组织登记时，也会对社会组织提出一些规约，如只限于从事发展活动，不得参与政治性活动。例如在美国，政府规定进行一般性非营利活动的非政府组织必须具有非宗教性(活动不是为了吸引新信徒)和非政治性(不卷入推举候选公职候选人)。3.通过财政金融杠杆来调节社会组织的活动财政和税收杠杆是政府调节和引导社会组织活动的重要手段。政府可以通过税收优惠和减免来鼓励社会组织的活动。在大多数国家，社会组织所得到的各种资助都可以获得减免税待遇。在一些国家中，政府通过提供资助去引导社会组织的活动，当政府认定某些社会组织的活动有利于实现政府目标时，政府会为之提供活动经费。政府还可以通过允许非政府组织在接受国外资助和接受国外产品方面有较多的自主权，以减少政府中的阻碍和官员腐败行为等方式支持社会组织。另外一方面，政府可以将财政金融当作限制社会组织活动的手段，如控制社会组织的资金来源，控制社会组织的资源使用许可证的发放，以及限制国外对本国社会组织资助等。4政府建立监督管理与惩罚机制保障社会组织的活动监督管理与惩罚机制是政府保障社会组织正常活动的另一重要手段。为了更有效地加强对社会组织的监督，除了依靠社会组织内部的自我监督机制和外部民间监督机制外，政府在堵塞制度漏洞方面可以发挥的作用是非常重要的。首先，政府对社会组织进行定期审核，这样可以减少制度寻租对这些组织的诱惑力。其次，政府通过报刊、网络、广播电视等媒体公开社会组织的各种相关资料，使公众能够更容易地进行查看、问询和监督。第三，除了吊销社会组织的营业执照之外，政府可以采用多种其它措施对违规的社会组织进行惩治。对不同性质的违规分别予以不同程度的惩罚。第二章 我国社会组织发展政策及其不足（一） 我国社会组织发展政策措施1978年起 ，中国进入了一个以经济体制和政治体制改革并行深入、经济发展持续高速增长而社会形态大规模变迁为特征的新时期。自1989年恢复对社会团体登记管理以来，社会组织的数量稳步增加，涉及范围日益广泛。可以说，而今一个不争的事实就是社会的组织结构发生了深刻变化，各种具有社会组织特征的社团组织以前所未有的速度和规模发展起来，在数量和种类大幅度增加的同时，其组织独立性明显增强而合法性也日益得到确认，在社会上承担着越来越多的功能和职责，成为人们在日常生活越来越直接和频繁地与之接触或交往的对象。近年来政府机构改革和政府职能的社会化及社区建设的展开，以及庞大的事业单位改革的开始，使得社会组织作为公共治理结构的一部分受到越来越广泛的重视。这个阶段的社会组织需要政府的大力扶持、发展、培育，更需要政府澄清认识、规范管理、建立配套可行的法律政策体制和监督机制，使其走上适合中国国情的、法制化、规范化的发展道路，这样它们才能真正承接政府职能转换转移出的功能，完成治理结构的变革。一、我国社会组织发展的相关法律法规1.法律规定依据我国现有法律、法规的规定，我社会组织分为：公益性组织，社会团体和民办非企业单位。其中，依据我国公益事业捐赠法，我国的公益性组织分为公益性社会团体和公益性非营利的事业单位两类，其中公益性非营利事业单位既包括了国家举办的，也包括民间举办的；依据我国社会团体登记管理条例第2条规定，社会团体是非营利性社会组织的一种；依据我国民办非企业单位登记管理暂行条例第2条、第3条和第4条第2款的规定，民办非企业单位也是非营利性社会组织的一种。由于我国的法律沿用的是大陆法的体系，只规定了政府承担有关公益方面的责任，因此其他组织(包括社会组织)如打算在这个领域有所作为，则必须经过公共权威机构的许可。2行业准入制度我国的社会组织行业准入采取的是“预防制”，即成立社会组织必须事先办理登记手续，履行登记程序。由于我国对社会组织缺乏明确的界定，社会组织的注册登记主要是以社会团体和基金会注册登记的规定为模版:一是必须从事与其宗旨相符的公益性的社会活动，二是具有独立身分和民事能力，三是有合法的资产和经费来源。注册成立的社会组织要遵守合法性和非营利性两个原则。在“登记管理机关” (即各级民政部门)和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则指导下，财务等情况通过年检上报，资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的，受审计机关的监督。3.管理监督制度我国政府对社会组织的监督是持续性的，由有关登记机关和分管的业务主管部门对其进行日常管理和年度管理。一般来说， 由于针对社会组织本身的主体法的缺失，主管部门的行政法规成为日常管理的一个关键方法，此外还包括建立公益机构重大活动报告制度、对公益机构重大业务活动的审批制度等。公益机构的年度检查制度和按照捐赠法、审计法、会计法和事业单位的财务规范等对公益机构的财务监督也是重要的管理监督手段。二、我国社会组织发展的相关优惠政策在我国，社会组织的运作资金主要来源于政府资助，服务收入及社会捐赠比例相对较小。除了政府直接拨款资助外，税收优惠是政府对社会组织的最有力支持，而项目委托、政府采购和政府奖励这些发达国家比较常用的方式在我国的实行并不是很理想，在实践上还有赖于学者对国外相关经验的分析以及政府的有目的引入。1.税收政策我国有关社会组织的税收优惠政策大致分为两大类，一类是对社会组织的税收优惠政策，第二类是对向社会组织捐赠的企业和个人的税收优惠政策。对社会组织本身，我国的税法规定了比较丰富的税收优惠政策，基本上涵盖了向社会组织征收的各个税种，如企业所得税、营业税、增值税、消费税、关税、房产税、城镇土地使用税等。在企业向社会组织捐赠、或者发生其他业务的情况中，其用于公益、救济、社会福利性的捐赠，对指定文化事业的捐赠以及企业向依法成立的社团组织缴纳的会费等，经主管税务机关审核后，可以享受8大类比例、性质不同的优惠政策。在向社会组织捐赠、或者发生其他业务的情况中，个人用于公益、救济、社会福利性的捐赠，对指定文化事业的捐赠以及个体工商户将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受严重自然灾害地区、贫困地区的捐赠，经审核后可以享受5大类不同的优惠政策。 2.资金资助我国的绝大多数社会组织在实际上是属于官办或半官办的社会团体类。其实从严格意义上讲，它们不是纯粹意义上的非政府组织，因为它们和政府的关系异常紧密，在某种程度上可以被视为准政府机构或组织。因此，政府对其进行的资金资助也就与其它的事业单位有相似之处。根据2000年的调查，中国社团组织收入来源中政府补贴占一半以上，其次是会费和营业收入及国内捐款。我国香港特区作为与大陆不同的制度形式，其福利机构100%的资金都是来自政府的资助。随着全球化信息的不断刷新及中国加入WTO，非政府组织已经不满足于仅为政府的附庸，有志于进行非营利活动的民间组织大量涌现，我国有约七十万个“民办非企业单位”不在上述问卷调查的范围之内，因此，从整体来看，中国社会组织的收入来源中政府补贴的比重实际上很可能占不到一半。3其他政策1999年国务院开始在各部门机关试行政府采购，2002年6月中华人民共和国政府采购法正式颁布。但在目前的实际运行中，大部分社会组织尚未被纳入采购的对象。项目委托和政府奖励等辅助性政策的实施效果也不佳，使得社会组织不能顺利承接政府转换转移出的职能，在造成大量资源浪费的同时，也使得我国社会组织与一些发达国家的非政府组织相比差距较大，活力衰退。（二） 我国社会组织发展政策措施的不足之处尽管改革开放以来，我国的社会组织得到了前所未有的发展，尤其是出现了一些具有国际影响力的非政府组织，但是由于我们在市场经济和民主政治的建设方面还没有完善，公民社会的发展更是刚刚起步，我国社会组织发展目前面临许多问题。除了各类社会组织的自身能力不够完善之外，政府的发展政策与措施存在的潜在问题也是社会组织发展的重要制约因素。一、法律法规的制度性缺陷依据目前法律体系，我国社会组织主要包括两类:一类是社会团体和基金会，分别依据社会团体登记管理条例(1998年)和基金会管理办法(1988年)在民政部登记注册，获得社会团体法人资格；另一类是民办非企业单位，依据民办非企业单位登记管理暂行条例(1998年)在民政部登记注册，视不同情况获得法人、合伙或者个体的行为主体资格。未经批准、登记以上述名义开展活动的将受到处罚，民政部并于2000年4月颁布了取缔非法民间组织暂行办法，规定凡未经登记以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动，或未经批准开展社会团体筹备活动的，以及被撤销登记后继续以上述名义活动的，均被视为非法组织，由社会团体和民办非企业单位登记管理机关取缔并没收其财产。上述管理条例和办法制定的本意是为了通过有效地管理形成规范，然而程序的严格，构成了很强的门槛约束，使得大批尚未登记注册的社会组织，尤其是众多的草根组织，被拒之于合法登记的门槛之外，转而以企业名义在工商注册，或干脆不进行注册登记，名义上挂靠在党政系统的某个单位之下开展活动。这种在工商部门登记或未登记而开展非营利活动的组织我们统称之为“未登记或转登记社会组织”，这类组织在实际数量上远远超出社会团体和民办非企业单位的总和。据有学者统计，截至2004年底，全国共登记社会团体15.3万个”，到2004年底，全国在民政部门登记的民办非企业单位共有13.5万个。而根据有关资料显示，我国未登记或转登记非政府组织数量上将多倍于上述数字，其中有许多在国内外都有广泛的社会影响，被认为是中国社会组织的代表。这种现象的出现，是由于现行法律法规的制度性缺陷，导致众多的社会组织被拒之于法律规范的门槛之外，实际上大大降低了法制的有效性，既不利于对社会组织的规范管理，也不利于非营利事业的发展。我国宪法明确规定了公民的结社自由，已从根本上认可了社会组织的组织合法性，我们应该使审批登记与非政府组织取得法人资格、获得税收优惠和法人权利、义务等激励机制结合起来，而不是将之作为界定社会组织的标准，对法人或非法人的社会组织，都依据国家法律对其违反法律的行为予以处罚，而不是以“非法组织”根本否定组织的合法性。二、双重管理体制的限制所谓双重管理体制，指对社会组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。民政部门是社会组织的法定登记管理机关，而在社会组织向登记管理机关申请注册登记之前，必须得到主管单位的批准，只有党政机关和得到党政机关委托的单位才有资格担任其业务主管单位，民办非政府组织也实行这种双重管理。另外社会组织运作的方方面面都被列入业务主管部门的管辖范围之内。这样，我国社会组织实际上是主管单位的从属机构，从而导致社会组织的管理人员缺乏管理控制权。双重管理体制使得社会组织在通过登记注册成为合法组织之前，必须首先成为政府所属的一定职能机构或授权机构所需要和能够控制的对象，并受其管理和控制。这种管理体制是我国当前社会政治现实的产物，它在很大程度上限制了社会组织的成立，不利于非政府组织的发展，也成为中国非政府组织效率低下的原因之一。三、监督惩罚机制的弊端依据我国管理条例，社会团体和民办非企业单位的财务等情况要通过年检上报，资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的还要接受审计机关的监督。而事实上，目前严格的审批登记体制，并没有达到有效控制社会组织的目的，一个组织一旦登记成立，除了统一的年检之外，几乎没有必要的评估和社会监督机制制约。加上政府对社会组织的采取的登记程序造成了“鲤鱼跳龙门”式的管理模式，使得公益行为得不到有效激励，鱼目混珠的行为难以监督，甚至无法得到反映实际情况的统计数据。这种情况导致的直接结果是，尽管年检工作消耗大量的时间和精力，面对成千上万个各式各样的社会组织，有限的几个管理人员很难通过年检真正对其进行有效监督，操作成本高的同时，假借公益名义谋取私利的组织往往并不能被发现。另外，中国至今没有一个独立的第三方专门对社会组织进行监督，而媒体对非政府组织的监督作用和力度也很有限。同时，我国对社会组织的评估机制还存在很大缺陷，公众缺乏合理的、制度化的、公开渠道来揭露非政府组织背离组织宗旨的行为。其结果是部分社会组织违法乱纪现象严重，从而影响了整个组织的健康、长远发展。四、政府优惠政策的不足1税收支持的不足我国目