厘清不动产权籍调查与不动产登记的关系.docx

随着不动产统一登记的不断推进，不动产权籍调查这个名词也 逐渐进入老百姓的眼帘。一些地方的不动产登记机构也往往告 知申请人，必须先进行不动产权籍调查，然后才可以办理相应 的登记。然而不动产权籍调查到底是什么？其与不动产登记之间 是什么关系呢？本文予以简要分析。一、什么是不动产权籍调查目前在法律上，并没有对不动产权籍调查进行一个定义，到目 前为止并没有法律规定必须要进行不动产权籍调查。笔者综合 国土部关于做好不动产权籍调查工作的通知国土资发（2015） 41号以及不动产权籍调查技术方案（试行）中的相关规定， 将不动产权籍调查的概念予以界定。所谓不动产权籍调查，即不动产权籍调查单位以宗地、宗海为 单位，通过对宗地、宗海及其房屋、林木等定着物组成的不动 产单元状况进行调查和测量，以获取宗地、宗海、房屋（建、构 筑物）、森林和林木等不动产权籍信息的行为。二、不动产权籍调查的由来 虽然目前并没有法律层级对不动产 权籍调查予以明确规定，但其并不是什么新兴的产物。早在 1993年，国土部就出台了城镇地籍调查规程,2012年 更新为地籍调查规程。并且其他登记部门均有出具不同的 法规对各类权籍调查予以规范。如海籍调查规范无居民 海岛使用测量规范房产测量规范森林资源规划设计调 查技术规程等，并且按照国土部关于做好不动产权籍调查 工作的通知（国土资发（2015） 42号）的规定，以上的规 范在不动产权籍调查时仍然适用。三、土地权籍调查和房产权属调查的区别虽然在地籍调查规程和房产测量规范中均有关于调查 的规定。但是其利用的目的是有很大的区别的。1、 土地权籍调查土地权籍调查的上位法除了物权法土地管理法以外， 还有土地调查条例土地权属争议调查处理办法等法规， 但从土地调查条例第2条:"土地调查的目的，是全面查清 土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学 规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护 制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调 可持续发展。”可以看出，其实质目的为行政管理的需要，这一 点与不动产登记有明显的区另IJ；而从土地权属争议调查处理办 法第1条”为依法、公正、及时地做好土地权属争议的调查处 理工作，保护当事人的合法权益，维护土地的社会主义公有制， 根据中华人民共和国土地管理法，制定本办法。”的规定也 可以看出，其也是行政管理的范畴，其在调查的一个很重要的 目的是要解决历史遗留的权属争议，故而具有很浓重的行政管 理职能的色彩，也不同于不动产登记业务。但是在地籍调查 规程还有目前新出台的不动产权籍调查技术方案（试行）以 及不动产登记操作规范（试行）中，均有关于权属调查部分必 须由不动产登记机构（国土资源管理部门）的人员进行的规定， 此似乎有将二者的职能混同行使的趋势。2、房产测量中的调查房产测量的上位法是房产测绘管理办法，其第18条规定中用 于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果，房地产行政主管 部门应当对施测单位的资格、测绘成果的适用性、界址点准确 性、面积测算依据与方法等内容进行审核。审核后的房产测绘 成果纳入房产档案统一管理。,由此可见，房产测量时进行的调 查，仅是测绘单位测量时的一个工作内容，其并不会对登记的 权属结果产生影响，而房产登记部门也不对其调查的内容进行 审查。四、不动产权籍调查的具体适用规定1、根据关于做好不动产权籍调查工作的通知的规定：“各地 要按照不动产登记的总体要求，以现有地（海）籍调查成果为依据, 充分利用房屋、林木等各类不动产调查、登记、审批、交易等 资料，开展日常不动产权籍调查。权籍调查完成后，要与已有 的地籍图、宗地图等地（海）籍成果进行有效对接，核实权籍调查 结果，适时更新地（海）籍图，满足不动产登记的需要。申请办理 不动产转移、变更登记时，如宗地界址等未发生变化的，原有 调查结果继续有效。”2、虽然在国土部关于做好不动产权籍调查工作的通知中规 定“申请办理不动产转移、变更登记时，如宗地界址等未发生变 化的，原有调查结果继续有效。”但根据不动产权籍调查技术 方案（试行）中所确定的“应当根据申请调查的材料和档案资料 查询结果，核实确认不动产的权属现状，确认其界址是否发生 变化，然后确定权属调查的具体方法。''其规定的是无论办理那 种业务，都应该办理权籍调查，只是区分情况是否需要采取外 业调查而已。北京市不动产权籍调查工作方案（试行）中的第二条则对此作 出了不同的规定:"不动产权籍调查工作应当坚持便民利民原则， 只要是原来办理过登记或者通过预售许可等可以取得相关数据 的，无论是变更、分割、抵押、查封、转移、更正、补证等等， 都应利用已有房屋、土地调查测绘成果，不再进行权籍调查， 直接办理登记手续。五、不动产权籍调查目前存在的问题和原因 由于各地的情况不同，因此在实践中不动产权籍调查或多或少 的存在强制不动产权籍调查、权籍调查效率低等情况。而此类 问题的发生从根本原因上来分析主要有以下几方面的原因：工、清偿历史欠账，就是在早期登记的时候的权籍调查不正规， 或者没有调查，另外就是原来的档案可能没有测绘成果，或者 测绘成果中没有坐标可以直接利用。2、规则和精度要求的改变，原来的地籍调查规程是2 943年 出台的，其没有数据化、电子化的要求，界址点的确定也主要 靠当事人指认和现场测量来确定。即使是有界址点坐标的，很 多也是采用原来的19S4年北京坐标系和Iqgo西安坐标系， 而目前最新的要求则是需要按照200。国家大地坐标系和 1985国家高程基准来确定相应的界址点。不动产登记机构的权籍调查人员严重不足，导致调查进度缓 慢。因为如果按照国土部的不动产权籍调查技术方案（试行） 的要求来实施的话，所有的不动产权属调查需由不动产登记机 构的人员来完成，此要求短时间看属于不可能完成的任务，这 也是导致权籍调查缓慢的重要原因。4、法律职责混乱，权籍调查到底是为了解决什么问题。按照国 土部关于做好不动产权籍调查工作的通知中所述“不动产权 籍调查作为不动产登记的基础，是条例实施、簿册统一和信息 平台建设的重要支撑。”而有地方不动产登记机构认为不动产 登记暂行条例第十六条第四款规定的申请人应当提交的:"不动 产界址、空间界限、面积等材料”就属于权籍调查成果资料。但 是如果仅仅是此资料，则测绘成果报告中即可达到要求，而不 需要另外的权属调查了。并且在不动产权籍调查技术方案（试 行）中又有对于有界址纠纷的调查处理程序，其又变成土地 权属争议调查处理办法的行政裁定的内容了。而最终的调查 结果又要由不动产登记机构来确认适用性，这就变成不动产登 记机构既是运动员，又是裁判员，并且如果说权籍调查表是不 动产登记机构制作的，那又怎么能够在不动产登记暂行条例 实施细则中规定为当事人提供的材料呢？此为明显的立法瑕疵。5、工作职能冲突，在权籍调查的时候需要不动产登记机构人员 进行实地查看。而在不动产登记暂行条例第19条又规定了 “构筑物、建筑物所有权首次登记、在建工程抵押、不动产灭失” 等情形要进行实地查看，那么权籍调查的实地查看和登记实地 查看之间是什么关系？从立法目的上来看二者又不属于同一目 的，是由相同的人员办理还是不同呢？并且在实践中，如果任何登记都重新进行权籍调查的话，则会 导致更多的问题，比如转移、抵押的时候发现了违法建设的如 何处理？不动产登记机构并没有法律授权可以直接处理，而且也 没有具体的法律法规对如何处理做出明确的规定。此时如果停止登记，即有越权的嫌疑，又可能造成阻碍社会经济的正常运 行，如果不处理，那又会不会有渎职的问题？六、解决问题的建议工、应该明确不动产登记与不动产权籍调查的关系。纵观目前的 不动产登记的法律、行政法规中都找不到需进行权籍调查的规 定。不动产登记暂行条例第26条当事人需提供的材料中也 仅只规定了当事人需提供“不动产界址、空间界限、面积等材料汽 而这些材料通过不动产测绘和其他要件也可以取得，不一定要 通过权籍调查来取得。而在不动产登记暂行条例实施细则 和不动产登记操作规范中也仅仅在土地使用权相关的首次 登记中有需要提供不动产权籍调查表的要求，也并未在所有的 业务中将权籍调查表作为提供要件，而细则和规范的 法律层级不够。从法律上来看，不动产权籍调查不是不动产登 记的前置环节和必备条件，因此应该通过立法程序对不动产权 籍调查的目的、程序、具体承办机构、调查结果的法律效力等 做出明确的规定。2、应该将不动产权籍调查中的不动产权属调查和不动产测量工 作区分开。不动产登记时，应当仅提供不动产测量成果报告即 可，不需要进行不动产权属调查。不动产权属调查应仅适用于 土地总调查或者有纠纷土地的情况，并且不应当由不动产登记3、应该通过首次登记、在建工程抵押等受理后的现场查勘来完成需要不动产登记机构现场核验的相关内容，如建筑物是否按 照规划建设、申报的在建工程和现场查勘结果是否一致、不动 产是否灭失等。4、对于不动产测绘成果是否可以用于不动产登记，应该由单独 的部门来审查，并且这种审查也应该是形式的，即测绘成果的 法律依据、测算依据、格式等进行审查。如果对测绘成果有异 议的，应当按照测绘法的规定依法处理，测绘成果质量应 当由测绘单位来承担相应的法律责任。