农村生活垃圾治理的长效管理机制.docx

农村生活垃圾治理的长效管理机制作者：吕晓梦来源：重庆社会科学2020年第03期表1城乡环卫一体化政策演变梳理年份文件市级镇级2011关于城乡生活垃圾一体 化处理的实施意见成立城乡环境卫生一体 化管理领导小组成立卫生管理所，组建农村玉 境卫生管理队伍2014关于加强城乡生活垃圾一 体化管理工作的补充意见成立城乡环境卫生一体 化管理领导小组城乡环21体化管理部门 建环卫“管理、保洁、清运”E 支队伍，设立环境卫生专管员2017关于进一步提升城乡环卫 一体化工作的实施意见成立城乡环境卫生一体 化管理工作领导小组城乡环卫一体化办公室，蛆黄 环卫“巡查、管理、保洁”三"资料来源：镇政府城乡环卫一体化办公室裆案文件，下同表2城乡环卫一体化垃圾收集清运费用年份市政府财政镇级财政2011以奖代补给与补助各镇区及辖属行政村负责42014“300元/月”的标准利、助，60万元专项 奖励资金用于城乡环卫一体化管理不足部分由镇村自筹2017“500元/月”的标准给与补助、450万元 专项奖励资金各镇将城乡环卫一体化工作经费纳入镇&财政预算图1 A市城乡环卫一体化市、镇领导小组成员组成图2 A市城乡环卫一体化监督网格流程摘要邛道着全国农村人居环境整治的不断推进，巩固农村环境治理成果备受关注。农村 生活垃圾治理是农村环境治理的重要任务之一，东部沿海地区采用政府主导、市场与村庄相结 合的城乡环卫一体化的垃圾治理方式，以网格化的管理和监督机制，统筹各部门资源，推动农 村环境治理“市一镇一乡”的三级联动。以A市城乡环卫一体化为例，通过采用参与观察和半结 构访谈的调研方法对参与城乡环卫一体化的相关人员进行深度访谈，参与观察城乡环卫一体化 的管理和运作过程。调研发现在面对科层严密的管理与考核时，主体迫于绩效压力农村环境治 理容易呈现短时性、碎片化特点，农村形成了新的“干部圈层”，农民遗失农村环境治理的参与 权，导致其乡村环境责任感弱化。为改善农村环境，实现农村生活垃圾治理的长效管理，应主 动赋予农民农村环境治理的参与权、监督权，在网格化的环境管理和监督机制中积极发挥基层 群众参与垃圾治理的监督和管理作用，适当弱化行政话语，搭建农村环境治理不同主体之间沟 通的平台，明确农村环境治理的意义，建立农村垃圾治理的长效管理机制。关键词：农村垃圾治理;城乡环卫一体化;长效管理;网格化管理;绩效治理中图分类号X321;C91 文章编号1673-0186（2020）003-0018-013文献标识码A DOI 编码10.19631/ki.css.2020.003.002改革开放以来，经济的飞速发展和城镇化建设加快推进，我国城乡人民生活水平得到显著 提升，生活条件改善、生活方式发生改变的同时，人居环境问题也随之而来。相比较于城市环 境而言，农村环境问题更为复杂，不仅表现在当前农村环境的'脏、乱、差”，而且表现在农村 环境基础设施供给不足、对农村环境治理重视程度不够，城乡二元结构引发的环境公平问题引 人深思。农村人居环境的好坏，一定程度上也反映了我国城乡差距的变化。自新农村建设以 来，党中央对农村环境问题越来越重视。2008年，国务院召开全国农村环境保护工作电视电 话会议，部署了农村环境综合整治工作任务，并要求着重解决农村的生活垃圾污染问题，中央 财政为此设立专项资金。2013年财政部美丽乡村试点工作推行，截至2018年底，财政部累计 安排215亿元，用来支持建设8万多个美丽乡村。2018年3月，农村人居环境整治三年行动方 案出台，频繁的出台各项政策和意见，体现了国家政府对改善农村居住环境的重视和整治决 心。近几年，农村生活垃圾处理虽然取得明显的成效，但是依然存在垃圾处理不及时、治理成 效难以巩固等问题，农村环境问题在某种程度上成为阻碍农村社会发展的短板。为解决农村生 活垃圾问题，改善城乡环境治理不平衡的现状，城乡环卫垃圾一体化治理模式应运而生，并在 东部经济较为发达的地区得到推广和应用。农村人居环境整治涉及农村垃圾、污水治理和村容 村貌几个方面，本文重点关注农村环境治理中的农村生活垃圾治理，以城乡环卫一体化的在地 实践探讨农村生活垃圾的长效管理机制问题。一、城乡环卫一体化的在地实践（一）城乡环卫一体化的内涵近几年城乡互动频繁，农村场域中人际关系结构发生了变化，农村环境治理政策和治理实 践受到当地场域环境、规则制度以及城乡社会结构的多重因素影响，在实际的操作过程中需要 根据当地现实条件进行变通。城乡环卫一体化环境治理模式是在国家行政力量主导下自上而下 展开实施的，其治理思路在于统筹利用城乡环境资源，注重将环境基础设施和环境治理资源向 农村输送，将农村环境卫生的治理提高到与城市环境卫生治理同等重要的位置。在推进城乡环 境公平正义的基础上，以开展“生态文明乡村建设活动”为抓手，统筹城乡环境治理资源，着力 改变农村环境“脏、舌L、差”现象。城乡环卫一体化的实施是基于当地经济基础和城乡环境基础 设施较为完备的先决条件开展的。东部沿海发达地区城镇化发展迅速，农村物质基础较为完备 且交通便利，为开展推进城乡环卫一体化提供较为可行的实施和操作空间。尤其是新农村建设 中“村村通”道路工程项目的实施，为城乡之间垃圾的运转提供了最基础的便利。城乡环卫一体 化的垃圾治理事关美丽乡村建设和乡村振兴战略的实现，具有实然性1，对破解农村垃圾难 题也具有重要的现实意义。A市属于县级市，其农村环境整治始于2009年，在新农村政策的 引导下，对下辖的15个镇（街道）先后开展农村环境整治工作。2011年，A市下辖的15个镇 （街道）依次实施农村垃圾不落地的“村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化的生活垃圾 处理模式。为了实现垃圾的资源化利用和美丽乡村建设，基于政府主导，A市引入第三方监督 机制，参与农村环境治理，将政府与市场合作的理念融入到农村环境治理体系当中，形成了以 政府为主导、市场和社会共同参与合作的、自上而下的、在地化的网格化管理的城乡环卫垃圾 一体化的环境治理机制。（二）城乡环卫一体化的乡村发生机制在探索农村环境问题成因的过程中，城乡二元结构导致农村环境问题突出的观点一直被诸 多学者认可，他们认为中国长久以来形成的城乡二元结构不仅导致了农村环境基础设施薄弱， 而且使农村环境治理不受重视。改革开放初期，中国经济以内需促发展，大众盲目消费等毫无 反思的消费方式和消费理念由城市到农村逐渐渗透在人们的日常生活中，这不仅是对资源和能 源的毫无节制的掠夺和浪费，也给环境造成了难以承受的负荷，农民在毫无防备的情况下被吸 纳到大众消费社会之中2,农村成为了天然的垃圾消纳场。长期以来形成的固化的城乡二元 结构，导致我国环境保护和环境治理“重城市轻农村”，农村环境治理的需求不被重视，环境治 理能力得不到提升，进而加剧了城乡环境差距3。在这种情况下，从马斯洛需求层次理论的 角度来解释，农村受有限经济条件的约束，在优先满足最基本的生产和生活需求时，农村环境 的需求自然会被选择性地忽略掉3。也有学者从环境正义的角度出发，认为农村环境问题产 生的主要原因在于城市垃圾向农村的转移4,快捷方便的消费方式，裹挟着大量的一次性塑 料用品从城市转移进农村。近年来，随着城乡一体化进程的加快，城市环境问题得到重视和解 决的同时,农村环境问题也逐渐受到重视。解决农村生活垃圾问题,城乡环卫一体化的环境治 理模式有其产生的必然性。在新农村建设的政策指导下，农村环境整治逐渐提上政策议程，为解决农村生活垃圾难处 理的难题，实现垃圾资源化、无害化利用，东部沿海地区开始推行城乡环卫一体化的农村环境 治理模式。农业税费改革，基层财权逐渐上移，地方政府提供环境治理的财政能力有限，且农 村集体经济薄弱，在仅有的财政拨款的前提下，为推动开展城乡环卫一体化的农村环境整治， 地方基层政府最开始以“雇用农村义务工”的方式，积极组织村委会干部，调动农村劳动力，利 用农村丰富的劳动力资本积极配合省、市财政支持，形成了以省、市财政支持为主，镇、村协 调人工相辅的农村环境整治路径。以A市为例，2009年开展农村环境整治以来，村庄环境保 洁员和管理员的安排由“看人情和面子”为主转变为“看工资”为主。2011年推行城乡环卫一体化 的农村垃圾处理模式，并于2014年引进M绿色发电企业，对全市的垃圾进行资源化发电处 理，与M企业签订为期3年的试运行合作协议，每年A市为M企业提供核定的垃圾量用于绿 色发电，在改善农村垃圾围村现象的同时，实现城乡垃圾资源化利用。2017年城乡环卫一体 化工作机制重新调整，建立“一把手”领导负责制，实现“市一镇一村”三级联动的自上而下的网 格化管理运行模式，将城乡生活垃圾的清运工作全部纳入到环卫部门进行统一管理，垃圾的中 转直接由市环卫部门接管，减轻了乡镇部门对垃圾中转的管理和维护任务。通过对山东省A市城乡环卫一体化农村垃圾治理的考察和调研，本文从不同阶段农村环 境整治的财政投入、人员安排、监督机制等方面分析农村环境治理中城乡环卫一体化的发生机 制和实践逻辑，剖析城乡环卫一体化运作过程中存在的问题，以解释农村生活垃圾治理中长效 管理缘何难以形成，为城乡环卫一体化治理机制的完善和农村人居环境的改善提供参考意见。 基于2018年4月、10月和2019年1月在A市进行的为期两个多月的实地调研，本研究主要 采用参与观察和半结构访谈的调研方法对参与城乡环卫一体化的相关人员：村民、保洁员、村 干部、镇政府环卫工作人员、垃圾清运员等进行了深度访谈，参与观察农村垃圾的投放、清扫 和收运过程，并收集了以M镇为主的15个乡镇的有关城乡环卫一体化工作的相关文件、档案 记录等文本资料进行分析。二、案例呈现：A市及下辖M镇城乡环卫一体化的演进历程（一）村庄环境的自主管理阶段农村环境问题的产生与农村社会的经济发展水平不无关系，较城市而言，农村的物质基础 相对匮乏，土路、草堆、粪堆、垃圾堆、散养的鸡鸭鹅都是农村生活的日常环境影响因素。A 市真正开始实行农村环境整治工作是在2009年，在国家新农村建设政策的基础上开始农村环 境整治工作。根据市政府的政策文件，基层镇政府制定了“一清三化”的农村环境整治路线， 即：清除柴草堆、粪污堆和垃圾堆;硬化村疝道路、亮化村庄夜晚、美化村庄环境。在'一清三 化”的环境整治路线的指导下，A市各镇农村面貌得以改善。与此同时M镇政府也逐渐意识到 改善的农村环境要保护长久，垃圾问题不容忽视。单纯的“耗时耗力耗财”的建设而没有相应的 人去管理，一段时间之后又会恢复到整治之前'道路、河沟、房前屋后”都是垃圾的样子，不如 不整。由于在环境管理方面财政资金缺乏，难以聘用专门的环境管理人员，基层政府便动员各 村村委会自己组织人员，在制定村规民约的基础上采取村庄环境自主管理的形式对农村环境进 行维护。在乡村熟人社会里5，人们遵循着人情、面子、信任和规则来交往和行事6，环境 管理者的选定基于熟人社会的关系，同样环境管理者也遵循熟人社会的特征行事，对破坏村庄 环境的行为人进行批评或者处罚时往往也碍于面子和人情。他们对一些破坏环境卫生的行为采 用“抹不开面子”的管理方式，长此以往村民不受其约束，其作用难以有效发挥。另外，由于多 数村庄集体经济薄弱甚至有些村庄还存在历史欠债的情况，村庄环境管理者没有工资报酬等相 应的激励机制，维护村庄环境仅是村委会安排的一份责任，这种责任与义务不对等的环境管理 机制，最终变为可有可无的假把式。虽然有村规民约的约束，但是由于缺乏配套的环境基础设 备和设施，缺乏有效的奖惩机制，村委会也无力执行这种基于“熟人面子与人情”实行的乡村内 部的、自主管理的农村环境治理模式。（二）“村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化阶段为了巩固各村镇环境整治的现有成果，避免农村垃圾堆积现象反复出现。2011年，市城 乡建设局拟定了关于城乡生活垃圾一体化处理的实施意见，首先根据各村人口情况配备了 相应的环保垃圾桶，从控制农村生活垃圾日久堆积问题入手，确保农村生活垃圾不落地，推行 “村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化的垃圾处理模式，城乡垃圾全部进行填埋处理。 安排专门负责垃圾清运的人员将农村垃圾集中清运到镇中转站，再由市统一进行填埋处理。为 了配合垃圾处理工作的落实和执行，在市级层面建立城乡环卫一体化管理领导小组，在镇级层 面成立环境卫生管理所，并组建农村环境卫生管理队伍。在基础设施的配备上，市政府根据村 镇人口数量，统一购置生活垃圾收容器和垃圾收运的专用车辆。各镇垃圾中转站以及垃圾收运 车辆由各镇自行投资建设和购买。在人员配置方面，各行政村安排专门的农村环境保洁员，镇 中转站安排专门的管理人员和操作人员。人员工资方面，村庄保洁员的工资和中转站人员的工 资均由镇村自主承担，市政府主要采取以奖代补的方式给各镇发放财政补助。分税制改革以 来，地方财政收入集中于省和中央，而事权不断向县、乡政府下放7，出现了财权与事权不 相匹配的尴尬局面8。虽然通过财政转移支付制度，一定程度上能够缓解县乡政府财力与事 权不匹配的现象，但是基于乡镇财政的现实条件，在投建垃圾中转站、并对垃圾中转站进行管 理和维护的同时，还需要支付保洁员的工资，在此阶段乡镇政府开始调动村委会向村民征收垃 圾管理费，保洁员的费用由各村给予适当的补贴，费用补贴折价在50 - 100元/月不等。然而 在运行中发现村庄保洁员在处理农村垃圾的时候，逐渐出现了“投机取巧”行为，习惯性地将垃 圾清扫至边角等不易发现的地方，久而久之形成新的垃圾堆。在新农村建设的政策指导下，农村环境整治逐渐提上政策议程，为解决农村生活垃圾难处 理的难题，实现垃圾资源化、无害化利用，东部沿海地区开始推行城乡环卫一体化的农村环境 治理模式。农业税费改革，基层财权逐渐上移，地方政府提供环境治理的财政能力有限，且农 村集体经济薄弱，在仅有的财政拨款的前提下，为推动开展城乡环卫一体化的农村环境整治， 地方基层政府最开始以“雇用农村义务工”的方式，积极组织村委会干部，调动农村劳动力，利 用农村丰富的劳动力资本积极配合省、市财政支持，形成了以省、市财政支持为主，镇、村协 调人工相辅的农村环境整治路径。以A市为例，2009年开展农村环境整治以来，村庄环境保 洁员和管理员的安排由“看人情和面子”为主转变为“看工资”为主。2011年推行城乡环卫一体化 的农村垃圾处理模式，并于2014年引进M绿色发电企业，对全市的垃圾进行资源化发电处 理，与M企业签订为期3年的试运行合作协议，每年A市为M企业提供核定的垃圾量用于绿 色发电，在改善农村垃圾围村现象的同时，实现城乡垃圾资源化利用。2017年城乡环卫一体 化工作机制重新调整，建立“一把手”领导负责制，实现“市一镇一村”三级联动的自上而下的网 格化管理运行模式，将城乡生活垃圾的清运工作全部纳入到环卫部门逵行统一管理，垃圾的中 转直接由市环卫部门接管，减轻了乡镇部门对垃圾中转的管理和维护任务。通过对山东省A市城乡环卫一体化农村垃圾治理的考察和调研，本文从不同阶段农村环 境整治的财政投入、人员安排、监督机制等方面分析农村环境治理中城乡环卫一体化的发生机 制和实践逻辑，剖析城乡环卫一体化运作过程中存在的问题，以解释农村生活垃圾治理中长效 管理缘何难以形成，为城乡环卫一体化治理机制的完善和农村人居环境的改善提供参考意见。 基于2018年4月、10月和2019年1月在A市进行的为期两个多月的实地调研，本研究主要 采用参与观察和半结构访谈的调研方法对参与城乡环卫一体化的相关人员：村民、保洁员、村 干部、镇政府环卫工作人员、垃圾清运员等进行了深度访谈，参与观察农村垃圾的投放、清扫 和收运过程，并收集了以M镇为主的15个乡镇的有关城乡环卫一体化工作的相关文件、档案 记录等文本资料进行分析。二、案例呈现：A市及下辖M镇城乡环卫一体化的演进历程（一）村庄环境的自主管理阶段农村环境问题的产生与农村社会的经济发展水平不无关系，较城市而言，农村的物质基础 相对匮乏，土路、草堆、粪堆、垃圾堆、散养的鸡鸭鹅都是农村生活的日常环境影响因素。A 市真正开始实行农村环境整治工作是在2009年，在国家新农村建设政策的基础上开始农村环 境整治工作。根据市政府的政策文件，基层镇政府制定了“一清三化”的农村环境整治路线， 即：清除柴草堆、粪污堆和垃圾堆;硬化村庄道路、亮化村庄夜晚、美化村庄环境。在'一清三 化”的环境整治路线的指导下，A市各镇农村面貌得以改善。与此同时M镇政府也逐渐意识到 改善的农村环境要保护长久，垃圾问题不容忽视。单纯的“耗时耗力耗财”的建设而没有相应的 人去管理，一段时间之后又会恢复到整治之前'道路、河沟、房前屋后”都是垃圾的样子，不如 不整。由于在环境管理方面财政资金缺乏，难以聘用专门的环境管理人员，基层政府便动员各 村村委会自己组织人员，在制定村规民约的基础上采取村庄环境自主管理的形式对农村环境进 行维护。在乡村熟人社会里5，人们遵循着人情、面子、信任和规则来交往和行事6，环境 管理者的选定基于熟人社会的关系，同样环境管理者也遵循熟人社会的特征行事，对破坏村庄 环境的行为人进行批评或者处罚时往往也碍于面子和人情。他们对一些破坏环境卫生的行为采 用“抹不开面子”的管理方式，长此以往村民不受其约束，其作用难以有效发挥。另外，由于多 数村庄集体经济薄弱甚至有些村庄还存在历史欠债的情况，村庄环境管理者没有工资报酬等相 应的激励机制，维护村庄环境仅是村委会安排的一份责任，这种责任与义务不对等的环境管理 机制，最终变为可有可无的假把式。虽然有村规民约的约束，但是由于缺乏配套的环境基础设 备和设施，缺乏有效的奖惩机制，村委会也无力执行这种基于“熟人面子与人情”实行的乡村内 部的、自主管理的农村环境治理模式。（二）“村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化阶段为了巩固各村镇环境整治的现有成果，避免农村垃圾堆积现象反复出现。2011年，市城 乡建设局拟定了关于城乡生活垃圾一体化处理的实施意见，首先根据各村人口情况配备了 相应的环保垃圾桶，从控制农村生活垃圾日久堆积问题入手，确保农村生活垃圾不落地，推行 “村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化的垃圾处理模式，城乡垃圾全部进行填埋处理。 安排专门负责垃圾清运的人员将农村垃圾集中清运到镇中转站，再由市统一进行填埋处理。为 了配合垃圾处理工作的落实和执行，在市级层面建立城乡环卫一体化管理领导小组，在镇级层 面成立环境卫生管理所，并组建农村环境卫生管理队伍。在基础设施的配备上，市政府根据村 镇人口数量，统一购置生活垃圾收容器和垃圾收运的专用车辆。各镇垃圾中转站以及垃圾收运 车辆由各镇自行投资建设和购买。在人员配置方面，各行政村安排专门的农村环境保洁员，镇 中转站安排专门的管理人员和操作人员。人员工资方面，村庄保洁员的工资和中转站人员的工 资均由镇村自主承担，市政府主要采取以奖代补的方式给各镇发放财政补助。分税制改革以 来，地方财政收入集中于省和中央，而事权不断向县、乡政府下放7，出现了财权与事权不 相匹配的尴尬局面8。虽然通过财政转移支付制度，一定程度上能够缓解县乡政府财力与事 权不匹配的现象，但是基于乡镇财政的现实条件，在投建垃圾中转站、并对垃圾中转站进行管 理和维护的同时，还需要支付保洁员的工资，在此阶段乡镇政府开始调动村委会向村民征收垃 圾管理费，保洁员的费用由各村给予适当的补贴，费用补贴折价在50 - 100元/月不等。然而 在运行中发现村庄保洁员在处理农村垃圾的时候，逐渐出现了“投机取巧”行为，习惯性地将垃 圾清扫至边角等不易发现的地方，久而久之形成新的垃圾堆。在新农村建设的政策指导下，农村环境整治逐渐提上政策议程，为解决农村生活垃圾难处 理的难题，实现垃圾资源化、无害化利用，东部沿海地区开始推行城乡环卫一体化的农村环境 治理模式。农业税费改革，基层财权逐渐上移，地方政府提供环境治理的财政能力有限，且农 村集体经济薄弱，在仅有的财政拨款的前提下，为推动开展城乡环卫一体化的农村环境整治， 地方基层政府最开始以“雇用农村义务工”的方式，积极组织村委会干部，调动农村劳动力，利 用农村丰富的劳动力资本积极配合省、市财政支持，形成了以省、市财政支持为主，镇、村协 调人工相辅的农村环境整治路径。以A市为例，2009年开展农村环境整治以来，村庄环境保 洁员和管理员的安排由“看人情和面子”为主转燮为“看工资”为主。2011年推行城乡环卫一体化 的农村垃圾处理模式，并于2014年引进M绿色发电企业，对全市的垃圾进行资源化发电处 理，与M企业签订为期3年的试运行合作协议，每年A市为M企业提供核定的垃圾量用于绿 色发电，在改善农村垃圾围村现象的同时，实现城乡垃圾资源化利用。2017年城乡环卫一体 化工作机制重新调整，建立“一把手”领导负责制，实现“市一镇一村”三级联动的自上而下的网 格化管理运行模式，将城乡生活垃圾的清运工作全部纳入到环卫部门进行统一管理，垃圾的中 转直接由市环卫部门接管，减轻了乡镇部门对垃圾中转的管理和维护任务。通过对山东省A市城乡环卫一体化农村垃圾治理的考察和调研，本文从不同阶段农村环 境整治的财政投入、人员安排、监督机制等方面分析农村环境治理中城乡环卫一体化的发生机 制和实践逻辑，剖析城乡环卫一体化运作过程中存在的问题，以解释农村生活垃圾治理中长效 管理缘何难以形成，为城乡环卫一体化治理机制的完善和农村人居环境的改善提供参考意见。 基于2018年4月、10月和2019年1月在A市进行的为期两个多月的实地调研，本研究主要 采用参与观察和半结构访谈的调研方法对参与城乡环卫一体化的相关人员：村民、保洁员、村 干部、镇政府环卫工作人员、垃圾清运员等进行了深度访谈，参与观察农村垃圾的投放、清扫 和收运过程，并收集了以M镇为主的15个乡镇的有关城乡环卫一体化工作的相关文件、档案 记录等文本资料进行分析。二、案例呈现：A市及下辖M镇城乡环卫一体化的演进历程（一）村庄环境的自主管理阶段农村环境问题的产生与农村社会的经济发展水平不无关系，较城市而言，农村的物质基础 相对匮乏，土路、草堆、粪堆、垃圾堆、散养的鸡鸭鹅都是农村生活的日常环境影响因素。A 市真正开始实行农村环境整治工作是在2009年，在国家新农村建设政策的基础上开始农村环 境整治工作。根据市政府的政策文件，基层镇政府制定了“一清三化”的农村环境整治路线， 即：清除柴草堆、粪污堆和垃圾堆;硬化村庄道路、亮化村庄夜晚、美化村庄环境。在'一清三 化”的环境整治路线的指导下，A市各镇农村面貌得以改善。与此同时M镇政府也逐渐意识到 改善的农村环境要保护长久，垃圾问题不容忽视。单纯的“耗时耗力耗财”的建设而没有相应的 人去管理，一段时间之后又会恢复到整治之前'道路、河沟、房前屋后”都是垃圾的样子，不如 不整。由于在环境管理方面财政资金缺乏，难以聘用专门的环境管理人员，基层政府便动员各 村村委会自己组织人员，在制定村规民约的基础上采取村庄环境自主管理的形式对农村环境进 行维护。在乡村熟人社会里5，人们遵循着人情、面子、信任和规则来交往和行事6，环境 管理者的选定基于熟人社会的关系，同样环境管理者也遵循熟人社会的特征行事，对破坏村庄 环境的行为人进行批评或者处罚时往往也碍于面子和人情。他们对一些破坏环境卫生的行为采 用“抹不开面子”的管理方式，长此以往村民不受其约束，其作用难以有效发挥。另外，由于多 数村庄集体经济薄弱甚至有些村庄还存在历史欠债的情况，村庄环境管理者没有工资报酬等相 应的激励机制，维护村庄环境仅是村委会安排的一份责任，这种责任与义务不对等的环境管理 机制，最终变为可有可无的假把式。虽然有村规民约的约束，但是由于缺乏配套的环境基础设 备和设施，缺乏有效的奖惩机制，村委会也无力执行这种基于“熟人面子与人情”实行的乡村内 部的、自主管理的农村环境治理模式。（二）“村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化阶段为了巩固各村镇环境整治的现有成果，避免农村垃圾堆积现象反复出现。2011年，市城 乡建设局拟定了关于城乡生活垃圾一体化处理的实施意见，首先根据各村人口情况配备了 相应的环保垃圾桶，从控制农村生活垃圾日久堆积问题入手，确保农村生活垃圾不落地，推行 “村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化的垃圾处理模式，城乡垃圾全部进行填埋处理。 安排专门负责垃圾清运的人员将农村垃圾集中清运到镇中转站，再由市统一进行填埋处理。为 了配合垃圾处理工作的落实和执行，在市级层面建立城乡环卫一体化管理领导小组，在镇级层 面成立环境卫生管理所，并组建农村环境卫生管理队伍。在基础设施的配备上，市政府根据村 镇人口数量，统一购置生活垃圾收容器和垃圾收运的专用车辆。各镇垃圾中转站以及垃圾收运 车辆由各镇自行投资建设和购买。在人员配置方面，各行政村安排专门的农村环境保洁员，镇 中转站安排专门的管理人员和操作人员。人员工资方面，村庄保洁员的工资和中转站人员的工 资均由镇村自主承担，市政府主要采取以奖代补的方式给各镇发放财政补助。分税制改革以 来，地方财政收入集中于省和中央，而事权不断向县、乡政府下放7，出现了财权与事权不 相匹配的尴尬局面8。虽然通过财政转移支付制度，一定程度上能够缓解县乡政府财力与事 权不匹配的现象，但是基于乡镇财政的现实条件，在投建垃圾中转站、并对垃圾中转站进行管 理和维护的同时，还需要支付保洁员的工资，在此阶段乡镇政府开始调动村委会向村民征收垃 圾管理费，保洁员的费用由各村给予适当的补贴，费用补贴折价在50 - 100元/月不等。然而 在运行中发现村庄保洁员在处理农村垃圾的时候，逐渐出现了“投机取巧”行为，习惯性地将垃 圾清扫至边角等不易发现的地方，久而久之形成新的垃圾堆。在新农村建设的政策指导下，农村环境整治逐渐提上政策议程，为解决农村生活垃圾难处 理的难题，实现垃圾资源化、无害化利用，东部沿海地区开始推行城乡环卫一体化的农村环境 治理模式。农业税费改革，基层财权逐渐上移，地方政府提供环境治理的财政能力有限，且农 村集体经济薄弱，在仅有的财政拨款的前提下，为推动开展城乡环卫一体化的农村环境整治， 地方基层政府最开始以“雇用农村义务工”的方式，积极组织村委会干部，调动农村劳动力，利 用农村丰富的劳动力资本积极配合省、市财政支持，形成了以省、市财政支持为主，镇、村协 调人工相辅的农村环境整治路径。以A市为例，2009年开展农村环境整治以来，村庄环境保 洁员和管理员的安排由“看人情和面子”为主转变为“看工资”为主。2011年推行城乡环卫一体化 的农村垃圾处理模式，并于2014年引进M绿色发电企业，对全市的垃圾进行资源化发电处 理，与M企业签订为期3年的试运行合作协议，每年A市为M企业提供核定的垃圾量用于绿 色发电，在改善农村垃圾围村现象的同时，实现城乡垃圾资源化利用。2017年城乡环卫一体 化工作机制重新调整，建立“一把手”领导负责制，实现“市一镇一村”三级联动的自上而下的网 格化管理运行模式，将城乡生活垃圾的清运工作全部纳入到环卫部门进行统一管理，垃圾的中 转直接由市环卫部门接管，减轻了乡镇部门对垃圾中转的管理和维护任务。通过对山东省A市城乡环卫一体化农村垃圾治理的考察和调研，本文从不同阶段农村环 境整治的财政投入、人员安排、监督机制等方面分析农村环境治理中城乡环卫一体化的发生机 制和实践逻辑，剖析城乡环卫一体化运作过程中存在的问题，以解释农村生活垃圾治理中长效 管理缘何难以形成，为城乡环卫一体化治理机制的完善和农村人居环境的改善提供参考意见。 基于2018年4月、10月和2019年1月在A市进行的为期两个多月的实地调研，本研究主要 采用参与观察和半结构访谈的调研方法对参与城乡环卫一体化的相关人员：村民、保洁员、村 干部、镇政府环卫工作人员、垃圾清运员等进行了深度访谈，参与观察农村垃圾的投放、清扫 和收运过程，并收集了以M镇为主的15个乡镇的有关城乡环卫一体化工作的相关文件、档案 记录等文本资料进行分析。二、案例呈现：A市及下辖M镇城乡环卫一体化的演进历程（一）村庄环境的自主管理阶段农村环境问题的产生与农村社会的经济发展水平不无关系，较城市而言，农村的物质基础 相对匮乏，土路、草堆、粪堆、垃圾堆、散养的鸡鸭鹅都是农村生活的日常环境影响因素。A 市真正开始实行农村环境整治工作是在2009年，在国家新农村建设政策的基础上开始农村环 境整治工作。根据市政府的政策文件，基层镇政府制定了“一清三化”的农村环境整治路线， 即：清除柴草堆、粪污堆和垃圾堆;硬化村庄道路、亮化村庄夜晚、美化村庄环境。在'一清三 化”的环境整治路线的指导下，A市各镇农村面貌得以改善。与此同时M镇政府也逐渐意识到 改善的农村环境要保护长久，垃圾问题不容忽视。单纯的“耗时耗力耗财”的建设而没有相应的 人去管理，一段时间之后又会恢复到整治之前'道路、河沟、房前屋后”都是垃圾的样子，不如 不整。由于在环境管理方面财政资金缺乏，难以聘用专门的环境管理人员，基层政府便动员各 村村委会自己组织人员，在制定村规民约的基础上采取村庄环境自主管理的形式对农村环境进 行维护。在乡村熟人社会里5，人们遵循着人情、面子、信任和规则来交往和行事6，环境 管理者的选定基于熟人社会的关系，同样环境管理者也遵循熟人社会的特征行事，对破坏村庄 环境的行为人进行批评或者处罚时往往也碍于面子和人情。他们对一些破坏环境卫生的行为采 用“抹不开面子”的管理方式，长此以往村民不受其约束，其作用难以有效发挥。另外，由于多 数村庄集体经济薄弱甚至有些村庄还存在历史欠债的情况，村庄环境管理者没有工资报酬等相 应的激励机制，维护村庄环境仅是村委会安排的一份责任，这种责任与义务不对等的环境管理 机制，最终变为可有可无的假把式。虽然有村规民约的约束，但是由于缺乏配套的环境基础设 备和设施，缺乏有效的奖惩机制，村委会也无力执行这种基于“熟人面子与人情”实行的乡村内 部的、自主管理的农村环境治理模式。（二）“村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化阶段为了巩固各村镇环境整治的现有成果，避免农村垃圾堆积现象反复出现。2011年，市城 乡建设局拟定了关于城乡生活垃圾一体化处理的实施意见，首先根据各村人口情况配备了 相应的环保垃圾桶，从控制农村生活垃圾日久堆积问题入手，确保农村生活垃圾不落地，推行 “村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化的垃圾处理模式，城乡垃圾全部进行填埋处理。 安排专门负责垃圾清运的人员将农村垃圾集中清运到镇中转站，再由市统一进行填埋处理。为 了配合垃圾处理工作的落实和执行，在市级层面建立城乡环卫一体化管理领导小组，在镇级层 面成立环境卫生管理所，并组建农村环境卫生管理队伍。在基础设施的配备上，市政府根据村 镇人口数量，统一购置生活垃圾收容器和垃圾收运的专用车辆。各镇垃圾中转站以及垃圾收运 车辆由各镇自行投资建设和购买。在人员配置方面，各行政村安排专门的农村环境保洁员，镇 中转站安排专门的管理人员和操作人员。人员工资方面，村庄保洁员的工资和中转站人员的工 资均由镇村自主承担，市政府主要采取以奖代补的方式给各镇发放财政补助。分税制改革以 来，地方财政收入集中于省和中央，而事权不断向县、乡政府下放7，出现了财权与事权不 相匹配的尴尬局面8。虽然通过财政转移支付制度，一定程度上能够缓解县乡政府财力与事 权不匹配的现象，但是基于乡镇财政的现实条件，在投建垃圾中转站、并对垃圾中转站进行管 理和维护的同时，还需要支付保洁员的工资，在此阶段乡镇政府开始调动村委会向村民征收垃 圾管理费，保洁员的费用由各村给予适当的补贴，费用补贴折价在50 - 100元/月不等。然而 在运行中发现村庄保洁员在处理农村垃圾的时候，逐渐出现了“投机取巧”行为，习惯性地将垃 圾清扫至边角等不易发现的地方，久而久之形成新的垃圾堆。在新农村建设的政策指导下，农村环境整治逐渐提上政策议程，为解决农村生活垃圾难处 理的难题，实现垃圾资源化、无害化利用，东部沿海地区开始推行城乡环卫一体化的农村环境 治理模式。农业税费改革，基层财权逐渐上移，地方政府提供环境治理的财政能力有限，且农 村集体经济薄弱，在仅有的财政拨款的前提下，为推动开展城乡环卫一体化的农村环境整治， 地方基层政府最开始以“雇用农村义务工”的方式，积极组织村委会干部，调动农村劳动力，利 用农村丰富的劳动力资本积极配合省、市财政支持，形成了以省、市财政支持为主，镇、村协 调人工相辅的农村环境整治路径。以A市为例，2009年开展农村环境整治以来，村庄环境保 洁员和管理员的安排由“看人情和面子”为主转变为“看工资”为主。2011年推行城乡环卫一体化 的农村垃圾处理模式，并于2014年引进M绿色发电企业，对全市的垃圾进行资源化发电处 理，与M企业签订为期3年的试运行合作协议，每年A市为M企业提供核定的垃圾量用于绿 色发电，在改善农村垃圾围村现象的同时，实现城乡垃圾资源化利用。2017年城乡环卫一体 化工作机制重新调整，建立“一把手”领导负责制，实现“市一镇一村”三级联动的自上而下的网 格化管理运行模式，将城乡生活垃圾的清运工作全部纳入到环卫部门进行统一管理，垃圾的中 转直接由市环卫部门接管，减轻了乡镇部门对垃圾中转的管理和维护任务。通过对山东省A市城乡环卫一体化农村垃圾治理的考察和调研，本文从不同阶段农村环 境整治的财政投入、人员安排、监督机制等方面分析农村环境治理中城乡环卫一体化的发生机 制和践逻辑，剖析城乡环卫一体化运作过程中存在的问题，以解释农村生活垃圾治理中长效 管理缘何难以形成，为城乡环卫一体化治理机制的完善和农村人居环境的改善提供参考意见。 基于2018年4月、10月和2019年1月在A市进行的为期两个多月的实地调研，本研究主要 采用参与观察和半结构访谈的调研方法对参与城乡环卫一体化的相关人员：村民、保洁员、村 干部、镇政府环卫工作人员、垃圾清运员等进行了深度访谈，参与观察农村垃圾的投放、清扫 和收运过程，并收集了以M镇为主的15个乡镇的有关城乡环卫一体化工作的相关文件、档案 记录等文本资料进行分析。二、案例呈现：A市及下辖M镇城乡环卫一体化的演进历程（一）村庄环境的自主管理阶段农村环境问题的产生与农村社会的经济发展水平不无关系，较城市而言，农村的物质基础 相对匮乏，土路、草堆、粪堆、垃圾堆、散养的鸡鸭鹅都是农村生活的日常环境影响因素。A 市真正开始实行农村环境整治工作是在2009年，在国家新农村建设政策的基础上开始农村环 境整治工作。根据市政府的政策文件，基层镇政府制定了“一清三化”的农村环境整治路线， 即：清除柴草堆、粪污堆和垃圾堆;硬化村庄道路、亮化村庄夜晚、美化村庄环境。在'一清三 化”的环境整治路线的指导下，A市各镇农村面貌得以改善。与此同时M镇政府也逐渐意识到 改善的农村环境要保护长久，垃圾问题不容忽视。单纯的“耗时耗力耗财”的建设而没有相应的 人去管理，一段时间之后又会恢复到整治之前'道路、河沟、房前屋后”都是垃圾的样子，不如 不整。由于在环境管理方面财政资金缺乏，难以聘用专门的环境管理人员，基层政府便动员各 村村委会自己组织人员，在制定村规民约的基础上采取村庄环境自主管理的形式对农村环境进 行维护。在乡村熟人社会里5，人们遵循着人情、面子、信任和规则来交往和行事6，环境 管理者的选定基于熟人社会的关系，同样环境管理者也遵循熟人社会的特征行事，对破坏村庄 环境的行为人进行批评或者处罚时往往也碍于面子和人情。他们对一些破坏环境卫生的行为采 用“抹不开面子”的管理方式，长此以往村民不受其约束，其作用难以有效发挥。另外，由于多 数村庄集体经济薄弱甚至有些村庄还存在历史欠债的情况，村庄环境管理者没有工资报酬等相 应的激励机制，维护村庄环境仅是村