公债制度与管理.ppt

第十章 公债制度与管理,公债即公共债务，是政府为了实现宏观经济调控目标，或解决正常财政收入的不足以信用形式筹集资金而形成的债务。公债制度包括公债的发行制度、偿还制度和市场制度等；公债管理包括公债的发行管理、偿还管理、市场管理和风险控制等。,第一节 美国的公债制度,一、美国政府公债的种类美国政府公债分为美国联邦政府公债（国债）和美国地方政府公债。（一）美国联邦政府债券的种类可转让债券和不可转让债券。1.可转让债券是美国联邦政府债券的主要形式，大约占联邦政府债务的70。（1）国库券。短期债券，36个月，折价发行。（2）财政部债券和公债。财政部债券110年，中期债券；30年以上长期债券，每年付息两次。（3）预付税款券。一种临时性短期债券。,2.不可转让债券,不能流通，一般期限较长，利率较高，发行价格低于票面额等。其发行可记名，也可不记名。（1）储蓄债券（Saving Bonds）。登记购买，用于吸收公众储蓄，是不可转让债券最主要的形式。（2）投资债券。用于吸引公共机构投资者。（3）对外发行。吸引外国投资者。（4）特别发行。对象是美国政府的投资账户，主要是联邦政府管理的12个信托基金账户。,（二）州和地方政府债务种类,联邦政府发行以外的所有债券统称为“市政债券”长期市政债券：一是普通义务债券(General Obligation Bonds)，是由地方政府发行的以征税权力、附加收税、准许收费和特殊收费为保障的债券。是市政债券中信用最安全的债券。二是收益债券（Revenue Bonds），是由政府代理机构或授权机构发行的，以发债资金投资的项目所产生的收入来担保的市政债券。市政收益债券类似项目融资信用，风险的评价基于对未来收入可行性的研究和预测。短期市政债券种类更多，发行限制相对较少。,二、美国政府公债的规模与结构,债券市场在美国经济发展过程中发挥重要作用。市场结构：截至2005年3月31日，各类债券市场份额由高到低依次为国债、联邦机构债券、市政债券。总体上看，各类债券的市场份额相对比较均匀，任何一种债券都不能占到市场整体的绝大比重。国债余额：截至2005年3月31日，市场中未偿付的国债余额达到4.09万亿美元，与2004年底的3.94万亿美元相比上升了3.61。其中附息债券的未偿付余额总计2.76万亿美元，而在2004年底，该数字为2.70万亿美元。长期以来，美国债券市场一直为来自美国和全球的投资者提供了一个相对安全、低风险的投资港湾，在为本国经济发展做出重大贡献的同时还吸引了大量的外国投资者。由于低风险、高流动性的特点以及可以用来防范汇率和价格波动的风险等功能，美国国债一直是外国投资者最为青睐的债券品种之一。截至2005年2月底，非美国投资者持有的美国国债总计2万亿美元，与一年前上升了18.5。日本仍然是美国国债市场的最大投资者，其7020亿美元的持有规模占非美国投资者的35.2，占全部国债未偿付额的比重也高达17.2；其后是中国，持有美国国债共1960亿美元，占非美国投资者的9.8，占美国全部国债未偿付额的4.8；再之后是英国，其1710亿美元的投资额占非美国投资者的8.6，占全部未偿付额的4.2。2008年3月末，中国持有的美国国债余额为4906亿美元；2009年3月末，中国持有的美国国债达到7679亿美元。,三、美国联邦政府公债市场的运作管理,（一）联邦债券的出售方法美国联邦债券的出售是由市场决定。拍卖是主要出售方法。拍卖主要有收益拍卖、荷兰式拍卖及价格拍卖三种不同的拍卖法。（二）电子化操作目前美国可交易债券都是以记账形式发行的，可降低发行交易成本，也能确保账户的安全.（三）提供给投资者更多的服务主要体现在发行、营销和信息披露方面。（四）固定的、有规则的国债周期性发行有利于顺利发行和减轻市场压力。（五）高质量的国债一级自营商制度有义务参与发行招标和参加市场交易。,四、美国州和地方政府债务制度及管理,（一）美国有关法律对举债范围做了严格限制一是举债权的限制：公众投票、法规许可。二是举债规模的限制。三是联邦法律的限制：证券交易法。（二）设置专门的监管机构市政债券属于豁免注册的证券品种。但国会根据1975年证券补充法组建了市政债券规则制定委员会，负责全面监管市政债券市场，提出监管方案。（三）广泛发挥社会的监督力量证交会要求市政债券发行人和使用人及时、定期地更新披露信息。同时所有公开发行的市政债券都要聘请一家国家认可的“债券律师”或“独立律师”，对发行的合法性、免税待遇等出具法律意见。（四）建立清晰明确的责任体系政府机构要保证筹集的各种债券资金专款专用，各用款单位也要负责偿付自己的债券。,第二节 欧盟国家公债制度,一、欧盟国家公债的规模与结构（一）马约标准与欧盟成员国的政府债务情况马约标准的核心要求：成员国财政赤字相当于当年国内生产总值的比例不应超过3；成员国债务总额相当于国内生产总值的比例不应超过60。马约标准具有相当弹性，为保持一定的灵活性，马约又提出了一些变通条件，使得马约标准本身具有相当弹性。但赤字率标准在实践中执行的较好，1997年以来只有少数成员国的赤字率短期超过该标准，欧元区2004年的赤字率已经从2003年的3降至2.7。债务负担率标准的执行情况和现状则不令人满意。同样马约也提出了一些变通条件，即当某一成员国的债务负担率高于60时，只要“有足够的降低并正以令人满意的速度趋近参考值”，那么，也不应被视为“过度”。同时，欧盟各国的债务负担率也相差巨大，有不少成员的债务负担率在许多年份超标。60的债务负担率标准过于严格以至于不得不设立一个附加条款予以变通。因此，就实现财政可持续性来说，马约标准是一个具有相当安全系数的标准。,（二）法国公债的规模与结构,法国公债发行量在欧盟国家中排名第三，仅次于德国及意大利。在2004年4月底发行余额占法国GDP的51。截至2004年4月，法国债券市场是仅次于美国流通性最高的市场。法国公债成为欧元债券利率曲线的重要指标。法国公债分为三大种类：长期公债（OATs）、中长期公债（BTANs）及短期折价国库券（BTFs）。这些债券的面值皆为1欧元，到期年限有所不同（表101）。长期公债的到期年限为730年，大部分为固定利率且到期还本，但国库署也发行浮动利率的债券，这些浮动利率债券成为法国及欧洲通货膨胀率的指标。中长期公债是2年或5年到期的公债，特设机构每半年会发行新公债，而当先前发行的5年期公债剩余年限为2年时，就会被视为2年期的公债。短期折价国库券是期限少于1年的国库券，主要用于支付政府的短期资金缺口，每星期一的下午3点进行国库券的竞标。每一星期有13周到期的国库券发行，另外26及52周到期的国库券则是配合市场需要定期发行，4-7周到期的国库券则采取不定期发行。,（二）德国公债的规模与结构,德国在2003年底市值约9647亿欧元的政府债券余额占了约1/3的债券发行余额，相当于GDP的45。政府筹资的主要来源来自于发行证券化债券。政府公债由国库署归档管理，隶属于财政部，国库署负责政府债务统计及管理。公债种类包括：折价国库券、国库券、五年期债券、储蓄债券、长期债券和其它，其中以长期公债（57），五年期公债（19）为主要发行债券。政府债券余额的比例分配图（表10-2）,二、欧盟国家国债市场的运作及管理,（一）法国国债市场的运作及管理法国财政部负责债务管理，法兰西银行作为财务代理机构。财政部选定了15家一级自营商，有资格参与向财政部的债券投标，两家报告交易商（REPORTING DEALER）。1987年在一级自营商基础上建立了同业经纪商制度，只有一级自营商和报告交易商可以进入同业经纪市场。法兰西银行通过与26家银行间市场代理机构进行债券买卖开展公开市场业务操作，这些机构由中央银行确定。1.国债发行方式。附息债券（按年付息）采取多种价格拍卖方式发行，大多数430年期债券是通过这种方式发行的，规定最高投标限额为每次发行总量的30，最低购买限额为980万美元。财政部还拍卖2年和5年期固定利率债券，最低限额为19.6万美元。法国也发行5年期不可流通的储蓄债券（1990年发行了50亿美元），储蓄债券的销售比较容易。2.国债现货市场。1980年以前，法国国债市场均受到重重限制，交易并不活跃。为增加国债发行及流通性，1985年财政改革将国债发行定期化、标准化（表103）。3.国债期货市场。1986年法国财政部和法兰西银行联手建立了法国期货市场，近年来，10、15、20年期等三种长期国债及其选择期货，2、5年期两种中期国债期货和意大利国债期货已在MATIF（Mache a Therm Internationable De France）上市。,（二）德国国债市场的运作及管理,基本法规定，联邦国家债券的发行规模必须符合法律规定。议会批准总规模时原则上将每年发行国债的规模控制在预算支出的10以内。德国国家债券的发行遵循以下操作规程：1.财政部向联邦债务委员会提出发行国债报告，该报告包括发行国债的概况和发行数量、种类及还本付息预测等，然后由政府正式向议会提出报告。2.每年的联邦预算法案经议会批准后，由财政部下设的一个资本市场公共委员会本着经济性和节约性原则，来确定债券发行的种类、时间、利率等。3.由财政部和中央银行协调制定每季度的发行计划。4.每次债券发行的前5天，财政部要公布该种债券的发行计划、发行数量、期限和利率，并邀请商业银行出席。公布消息的第6天公布详细债券发行方案；第7天由各成员银行向中央银行报价，并由中央银行汇总报价情况向财政部报告。财政部将按报价高低，按经济性原则，择优确定中标银行和所能购买的数量，并公布中标结果。同时通知联邦债务管理局进行登记。联邦债务管理局按财政部通知登记国家债券发行结果并把登记结果告之中标银行进行认购。各中标银行认购债券的第2天即可通过中央银行控制的证券交易委员会在德国各个证券交易市场上市。,德国国家债券管理特点,1.国家对债券的发行与管理具有明确的法律规定。这些规定不仅体现在对债券发行的规模控制方面，也体现在对债券操作过程和债券用途方面。2.具有较为科学的债券发行控制程序。这个程序明确了债券发行的各环节，以及各环节之间的关系和应起到的作用，并体现了公开、公正的竞争原则。3.债券种类结构合理。国家在确定何时发行债券、发行何种债券和债券发行数量上完全依据合理性、经济性和节约性的原则。,三、欧盟国家地方债务制度及管理,（一）法国地方债概述在法国，各级政府均可对外举债。6080以上的地方政府都采取不同形式(或向银行借款或直接发行地方债券)对外负债，地方政府负债或发行地方债券约占法国政府总负债或对外发行公债总额的1015左右。各级地方政府借款和发行地方债券所筹集的资金只能用于投资或建设地方公共工程，不能用于弥补政府经常预算缺口。若一旦出现地方政府对外负债或发行地方债券不能够到期偿还、政府运转不灵的情况，则由法国总统的代表各省省长直接执政，原有的地方政府或地方议会宣告解散，其债务由中央政府先为代偿，待新的地方议会和政府经选举成立后，通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府先行代偿的垫付资金。地方政府对外举债时，一般都采取以政府资产作为抵押或担保方式。银行借款利率与市场利率相同；地方债券利率水平通常要高于中央政府发行的国债，低于企业债券。,（二）法国地方债的监督,各级地方政府对外举债，由地方议会和政府自主决策，严格按相应的法律法规运作，中央政府原则上不采取审批等直接管理方式进行干预。一是审计法院严格的司法监督。二是法国经济和财政部的严格监控和管理。三是由经济和财政部派驻各省、市（镇）的财政监督机构的监督。各级地方政府对外负债，还受到银行金融机构的间接监控。一旦地方政府财政运行出现风险，银行就会向地方政府提出警告，并停止为地方政府举债提供各种直接和间接代理服务。,第三节 日本的公债制度,一、日本公债的规模与结构（一）日本公债的种类按举债主体可将公债分为国债、地方债和公共企业债。地方债又分为普通预算发行的普通地方债和地方企业发行的企业债；中央公共企业债可分为财政担保的担保债和非政府担保的非担保债。按债券期限可将国债分为超长期国债（20年以上）、长期国债（520年）、中期国债（15年）和短期国债。按债务资金的用途可将国债分为交付国债、投资国债、调期国债和普通国债。日本的国债按其性质或法律依据分为建设国债与赤字国债；普通国债与特例国债；从国债付息形式上还可分为多次付息国债、一次性付息国债和贴水国债等。,（二）日本公债规模的历史变化,20世纪50、60年代，由于经济发展迅速，税收收入增长很快，中央政府奉行无公债的政策。但由于1964年东京奥林匹克运动会的举办，公共支出的急剧增加，迫不得已，日本政府于1965年发行了2000亿日元的国债。1990年以后，为了刺激经济增长，日本政府发行了大量公债。20世纪80年代末，日本经济神话破灭，由此进入最严重的衰退期。政府为刺激经济增长，发行了大量公债，但效果欠佳。使日本经济陷入了发行公债，经济就增长，不发行公债，经济就衰退的怪圈。在2006年3月底结束的2005财政年度末，日本政府发行的国债、借款以及政府短期证券等债务余额已经上升到了827.48万亿日元，更新了历史最高纪录，其政府债务余额已经超过了GDP的150。20世纪90年代后，日本进入一个较高的经济发展阶段，基础设施已趋于饱和，国民经济的发展不断优化经济结构，提升经济质量，但日本政府却在经济萧条过程中，大量发行公债用来刺激经济景气，使得政府债务依存度不断提高，政府政策选择的余地越来越小。由于长期形成的政企关系和银企关系，造成了公共资金大量浪费，产业结构没有得到及时调整，经济景气也没有得到恢复。,（三）日本公债的结构,2004年，日本中央政府债务余额7031478亿日元，其中以发行债券的形式居多，占政府债务余额的79.04在发行的政府债券当中，普通政府债券又占绝对主体，占发行余额的65，由此可见其重要性。政府借款和金融证券分别占政府债务余额的8.6和12.2，处于次要地位（表104）。,二、日本国债市场的运作及管理,日本国债可分为银行团认购、公募招标、资金运用部认购、日本银行认购、邮政储蓄金融自由化对策资金认购和邮局窗口销售等几大类，其中银行团认购与公募招标发行称为民间消化。日本国债公募招标发行是1978年，主要发行是20年期、中期和短期国债。竞标方式分价格竞标和利息竞标两种。资金运用部认购国债从1965年发行国债时就发挥着重要作用。日本银行承购国债受财政法第5条的限制，只是在特殊情况下，经国会审批后才能认购少量国债。通常情况下，日本银行认购国债以其所持到期国债的规模为限。作为消化渠道，到20世纪70年代中期为止，主要是银团认购和资金运用部资金认购，1975年时分别占总发行量的78.0和15.2。1978年开始公募招标后，其作用日益增大，进入20世纪90年代以后，它取代银团认购方式，成为日本国债的主要发行方式。20世纪80年代后期，公募招标和银团认购等民间消化渠道发行的国债占总发行量的70以上。进入21世纪以来，民间消化的比例逐渐增大，2005年民间消化已占到公债发行量的82.1。此外，邮局窗口销售虽然比例不大，但它面向大众销售，也可认为是市场消化的（表10-5）。,三、日本地方债务制度及管理,日本地方公债是指地方各级政府(都道府县和市町村)的举债。（一）地方公债的发行方式主要有两种发行方式，借款和发行债券。借款时需向债权者提交借款证书，一般又称证书借款。发行债券具体又有三种形式：一种是募集，募集又可分为公募和私募。另一种是销售。日本地方公债以证书借款方式为主，1990 年末地方政府债务余额中有72.5属于这一方式。（二）地方公债的使用范围（1）交通、煤气和水道等公营企业所需经费；（2）对地方公营企业提供的资本金和贷款；（3）灾害紧急事业费、灾后生产恢复事业费和灾害救济事业费；（4）既发债的调期；（5）所有地方普通税的税率都高于标准税率的地方政府从事的文教、卫生、消防及其它公共设施的建设。此外，在特殊情况下，以特别立法的形式可发行上述目的以外的地方公债。,（三）日本地方公债的管理,中央政府还对地方公债的发行进行严格的管理:一是对地方公债发行实行计划管理。二是对各地方政府发行地方公债实行协议审批制度。地方公债计划与协议审批制度相互配合，构成了日本严密的地方公债管理制度。首先，通过地方公债计划，对每一年度地方公债的总规模及各种债券的发行额度进行管理，既防止地方公债的膨胀又可以指导地方公债资金的用途，对于协调地方政府与中央政府的步调，实施经济社会政策有着重要意义。其次，通过协议审批制度，具体落实各个地方政府的发行额，不仅可以防止地方公债发行突破中央计划，而且通过协议审批过程，强化了中央与地方财政的联系和中央对地方财政的指导。日本建立地方公债制度的意义：一方面充实了地方财源，加快了地方经济和公益事业发展，在提高公共服务水平，满足人民生活需求方面发挥了重要作用；另一方面，通过法律制约和中央政府的严格管理，在防止地方公债膨胀和加强中央对地方财政的指导等方面也发挥着重要作用,第四节 发展中国家外债,国际资本流入一方面促进了许多发展中国家经济发展，另一方面也使不少发展中国家背上了沉重的债务负担。20世纪80年代的债务危机与沉重的债务负担，使许多发展中国家的经济和社会发展遭遇了巨大困难。20世纪90年代，随着世界经济的复苏，国际资本市场的发展以及各国广泛推行的结构调整和改革，发展中国家的经济出现了迅速增长的势头。进入21世纪以来，随着新兴市场经济的发展，发展中国家的债务规模持续增长，但风险也随之增大，为了化解风险，发展中国家外债管理出现了许多新变化。,一、发展中国家外债的发展及规模,（一）债务规模及其增长20世纪90年代以来，发展中国家外债绝对规模仍呈上升趋势，但外债增速有所下降。在经历了20世纪80年代拉美债务危机、90年代的亚洲金融危机和其他新兴市场的金融危机后，新兴市场和发展中国家的外债管理开始显得比较谨慎。2000年以来，发展中国家的负债率和债务出口比率出现走低趋势，反映了外债相对规模的积极变化。但从地区结构分析看，非洲特别是撒哈拉沙漠以南国家和拉美重债国上述两项指标仍处于较 高水平，特别是债务出口比率大大超 过了国际公认的150200标准。,外债指标,（二）债务偿还与偿债率发展中国家债务偿还额在20世纪90年代逐年上升，进入21世纪以来这一数额呈逐年下降趋势。偿债率（当年还本付息额与出口商品和劳务之比）在19901993年间略有上升，其后基本呈现下降的局面，1997年首次降至20以下，进入21世纪以来，这一比率持续走低，由2000年的19.4降至2003年的15.0。总体看，发展中国家债务总体规模较大，债务偿还额较高；但近年来偿债压力有所降低，偿债能力在不断增强。（三）债务期限与结构长期债务相对比重有所下降但仍然占绝对主体，债务期限结构不协调。（四）外汇储备一是储备总额持续稳定增长，但地区差异较大。二是储备的分布严重不均。2008年3月，中国外汇储备16821.77亿美元，2009年3月为19537.41亿美元。,二、发展中国家外债对本国及全球经济的影响,（一）对本国经济的影响发展中国家迅速增长的外债，给这些国家带来了还本付息的沉重负担。债务国不能按期支付到期本息，给国际经济生活带来了重大影响，尤其是非洲一些重债穷国前景更令人担忧。（二）对国际社会的影响非洲国家的债务与贫穷已成为联合国“千年发展目标”的最大掣肘。非洲国家任何水平的偿债，都不利于实现联合国千年发展目标。,（三）国际社会所采取的措施,从根本上讲，发展中国家所欠的债务主要是西方发达国家长期以来凭借其经济实力，利用不公正和不合理的国际经济秩序，推行一系列损害发展中国家利益的金融和贸易政策所造成的。解决发展中国家的债务问题应从建立公正的国际经济秩序入手，在金融和贸易政策上给予发展中国家公正的待遇。“减债计划”。截止到2005年6月，非洲国家80的债务来自于国际货币基金组织、世界银行和非洲开发银行。IMF提出了出售部分黄金储备以筹集资金用于减免包括非洲等贫穷国家债务的方案。中国已经与31个非洲国家签署了债务勾销协议，勾销的债务总额占这些国家积欠中国债务的60以上。国际贸易更能给非洲人民带来长久的福音。为非洲国家的产品进入发达国家的市场创造优惠条件，乃是与非洲债务搏斗，最终使非洲脱贫的必由之路。,三、新兴市场和发展中国家外债管理体制上的新变化,20世纪90年代以来新兴市场和发展中国家尽管在利用外债规模上处于停滞状态，但也出现了一些新的问题，如外债流动性及市场风险积聚等问题。在这种环境下，外债管理也日益成为一国经济管理的重要组成部分。2001年4月，国际货币基金组织和世界银行公布了公共债务管理指南，试图确立包括外债在内的公共债务管理的一揽子原则。2002年11月，这两家国际组织又推出了包括18个国家公共债务管理案例的文件，作为公共债务管理指南的补充。2003年，由国际货币基金组织和国际清算银行等8个组织共同出版了外债统计：编撰者和使用者指南，成为了外债统计的国际指针。,外债管理措施,一是加强外债的统计，提高外债的数据质量。二是越来越普遍地利用一些基准指标（或准则）来管理外债，而且这些基准往往考虑了流动性和风险。三是协调外债和储备管理之间的关系。四是签订双边或多边信贷协议以及国际货币基金组织的备用信贷协议，成为抵御外债风险和增强流动性的有用工具。五是把外汇银行的外汇资产与负债管理纳入到外债和流动性管理的范围内。此外，对非银行金融机构和公司部门也有一些监管措施。,小结,第一节 美国的公债制度第二节 欧盟国家公债制度第三节 日本的公债制度第四节 发展中国家外债,