公共行政学的历史演进.ppt

西方行政学的历史演进,一、西方行政学的提出 1845年法科学家MA安培“建立管理国家之科学”的设想；是行政管理学产生的胚胎。1865-68德学者斯坦因七卷本行政学最早提出“行政学”一词。1887年美学者（总统）威尔逊发表开创性的行政学研究一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。,1900年古德诺在政治与行政指出政治与行政的区分，自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立。1926怀特行政学导论、1927威洛比公共行政原理对其内容进行系统研究和阐述，行政学理论体系得以形成。,二、行政学产生背景（1）西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。（2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成和发展。19世纪末，工业的迅速发展面临着更多的矛盾和问题。（3）相关学科的理论发展和政府的行政管理实践为行政学的产生奠定了重要的基础。,三、西方行政学的阶段划分 关于行政学的发展阶段，国内外学者认识不尽相同，划分方法也各异，有代表性的有这么几种：（一）丹尼尔雷恩（管理思想）：科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪20年代）、当前时期（二战后）；（二）台湾学者（行政学）：传统理论时期（X理论：1900-30）、行为科学时期（Y理论：1930-60）、系统理论时期（Z理论，1960后）；（三）夏书章：形成阶段（19世末到20世纪20年代）、成长阶段科学管理时期（20年代后）、科学化时期（40年代始）；,我们采用六阶段说：1、提出与创立时期：1887-1918 代表人物及其理论：威尔逊行政学研究；古德诺政治行政二分法；泰勒科学管理理论；法约尔一般管理理论 2、西方行政学的正统时期：1919-1941年 代表人物及其理论：德社科学家韦伯官僚制理论；美行政学家怀特理论行政学思想；美古利克一体化行政思想；英厄威克系统化行政管理原则；美国女政治哲学家福莱特动态行政管理理论。,3、转变与批评时期：1941-1959 主要代表人物及其思想：美巴纳德系统行政组织学说；美西蒙行为主义行政学说；美行政学者沃尔多综合折中行政观；美行政理论家帕金森帕金森定律；美麦格雷戈公共人事管理理论；美林德布罗姆的渐进决策理论。4、应用与发展时期：20世纪60年代 代表性人物及其观点：以德罗尔政策科学思想；美彼得“彼得原理”；美里格斯行政生态学说。,5、挑战与创新时期：20世纪70年代 代表人物及其思想：弗雷德里；克森等新公共行政学说；美管理学家菲德勒权变领导模式；美学者德鲁克：目标管理理论。6、总结与探索时期：20世纪80年代以来 代表人物及其思想：布坎南公共选择理论；美政策分析家奎罗政策分析理论；美学者奥斯本/盖布勒等企业家政府理论；美登哈特新公共服务理论；罗森布鲁姆的多元公共行政观。,四、正确认识西方行政管理思想发展阶段性（1）发展的“交叉性”：有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承前启后的。（2）发展的回复性：行政思想的发展不是绝对的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演变，决不意味着前一种行政思想的消失。如：科学管理思想，行为科学理论在当代仍然具有广泛的影响。,第一节 提出与创立时期的行政学说（1887-1918）一、威尔逊的行政学研究 二、古德诺的政治行政二分法 三、泰勒的科学管理理论 四、法约尔的一般管理理论,一、威尔逊的行政学研究（一）生平与著述：美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家；哲学博士，主要研究政治家与政府、法律，著作与论文颇多。1902-1910：普林斯顿大学校长；1910-1913：新泽西州州长；1913-1921：美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败）；1924：去世。1887年行政学研究,（二）主要行政思想：1、关于行政学研究的必要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果 2、关于行政学研究的目标与任务（1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务。（2）弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。3、关于行政的实质：行政管理是行动中的政府、是政府的执行、政府的操作。他对行政的本质是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的。,4、指出行政学研究的历史渊源 5、指出行政学研究的方法：主张采用“比较研究法”与“历史研究法。6、人事行政的思想（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一。（2）重视政府官员的素质 7、行政监督的思想：指出要以公共舆论监督行政管理。,二、古德诺的政治行政二分法（一）生平与著述 弗兰克古德诺（1859-1939），美国著名的政治学家、行政学家和法学家。但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有研究自1888年在该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此逐渐建立起他的学术声誉，出版了比较行政学等书。1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了共和与君主论，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。1900年政治与行政。,（二）主要思想内容 1、对政治行政二分法的进一步阐释 所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”国家意志的表达；“行政”国家意志的执行。古德诺对政治行政二分法的贡献，在于通过对政治行政二分法的进一步阐释，并认为政治和行政必须取得某种协调。,2、对政治与行政应如何协调的途径的探讨(1)政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制。(2)政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权。(3)美国政治与行政协调的独特道路：法外调节。(4)美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革。,三、泰勒的科学管理理论（一）生平与著述 出生：1856-1915；职业：普通工人、职业管理者、管理思想传播者；代表性著作：1911 科学管理原理，其他著作：计件工资制、工厂管理、制造业为什么不欢迎大学毕业生、科学管理；,（二）泰罗面临的问题及其思考：传统的管理：经验管理+经验生产 工人为什么磨洋工？（如何提高工厂生产效率）工人认识偏差：以为提高效率会减少就业；管理制度存在严重缺陷：企业主不愿为高效率支付高工资；工人传统问题：代代相传的经验工作方法,（三）泰罗科学管理思想的主要内容 1、作业管理方面：（1）工作定额原理（2）标准化原理（3）能力与工作相适应原理（4）差别计件付酬制 2、组织管理方面：（1）计划与执行相分离原理（2）职能工长制（3）管理的例外原则 3、管理哲学方面：与其说科学管理是一些原理和原则组成的管理理论，不如说科学管理是一种改变当时人们对管理实践重新审视的管理哲学。他倡导劳资双方的精神革命：合作与共同提高效率。,（四）科学管理理论对西方行政学发展和政府管理的影响 1、行政学家通过科学管理来寻求政府的行政效率：（1）美国全国办公室管理协会会长威廉亨莱芬韦尔：第一个把泰勒的科学管理原则运用于机关办公室管理工作中并取得了很大成功。发表许多有关办公室科学管理的论文及著作。（2）莫里斯卢埃林库克：他是泰勒的亲密合作者，科学管理的早期研究者之一。成功地把科学管理运用于市政管理工作中。（3）伦纳德D怀特：美国著名行政学家，他更进一步用科学管理理论研究政府行政管理。,2、美国政府对待科学管理的态度 初期的抵制，后来也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理、精简政府、调整机构、促进了政府工作的改革，提高了行政效率。,四、法约尔的一般管理理论（一）生平与著述 1841-1925 年；亨利 法约尔，法国人，1860 年从矿业学校毕业，随后进入一家采矿冶金公司，并在此度过了整个职业生涯。从1866 年开始一直担任高级管理职务。从采矿工程师、矿进经理，直到公司总经理；由一名工程技术人员逐渐成为专业的管理者，在实践中逐渐形成了自己的管理思想和管理理论，对管理学的形成和发展贡献巨大。代表性著作:,1916 年.,（二）法约尔一般管理理论的主要内容 1、企业经营包括六种基本的活动：技术活动；商业活动；财务活动；安全活动；会计活动；管理活动(计划、组织、指挥、协调和控制五项职能活动)。,2、分析了管理工作的五大职能（1）计划计划就是探索未来和制定行动方案；（2）组织就是确立企业在物质资源和人力资源方面的结构。组织之管理幅度。组织中应设立参谋人员。（3）指挥 指挥即运用其领导艺术以推动组织业务、促使其人员发挥作用、减少无效耗费的过程。（4）协调 协调就是连接、联合、调和所有的活动和力量；就是使事情和行动都有合适的比例。（5）控制控制就是要注意一切是否按已制定的规章和下达命令进行。,3、提出了十四条管理原则(1)劳动分工：劳动的专业化分工可以提高效率；(2)权力与责任：二者互为因果；(3)纪律：纪律对于企业取得成功是绝对必要的；(4)统一指挥：一个下属都应该接收而且只应接收一个上司的命令；(5)统一领导：凡是具有同一目标的全部活动，仅有一个领导和一套计划；(6)个人利益服从集体利益；(7)合理的报酬：薪给制度应当公平，对工作成绩与工作效率优良者应有奖励；(8)适当的集权和分权:要根据本组织的实际情况，适应改变集权与分权的程度;(9)管理幅度，跳板原则；(10)秩序:“凡事各有其位”;(11)公平:善意和公道.公道是执行已订立的协定,善意地对待员工,关注平等；(12)保持人员稳定:任何组织都有必要鼓励职工做长期的服务；(13)首创精神:是创立和推行计划的动力；(14)人员的团结:全体成员的和谐与团结是企业发展的巨大力量 4、倡导管理教育,第二节 正统时期的西方行政学（1919-1941年）一、马克斯韦伯的官僚组织理论 二、伦纳德D怀特的理论行政学思想 三、林德尔厄威克的系统化行政管理原则 四、玛丽派克福莱特的动态行政管理理论,一、马克斯韦伯的官僚组织理论（一）生平与著述 1864-1920,德国著名学者，社会学家，人生经历丰富:1883-1887军人；1892-1899 教授；1899游历者和思考者;1899年他获准离职休养游历诸国，1920年因肺炎去世。学术研领域与范围：社会 经济 政治;在行政管理上的最大贡献就是提出了“官僚制”（理想的行政组织体系）理论。代表性著述:1905新教伦理与资本主义精神；1910经济与社会组织理论,（二）韦伯官僚制理论的主要内容 1、权威结构理论与组织类型分析 权威和权利的区分:A.权力:无视人们的反对,强使人们服从的能力;权力与服从相对应;B.权威:政当化的统治,是权力的一种特殊形态,两个特征:自愿服从;存在着一套支持统治的正当性的信仰体系。C.合法化:指人们愿意服从该权威(统治)并根据该统治系统的相应命令来行动的可能性.,根据这种权威合法化的方式，韦伯对不同类型的组织进行了区分：(1)超凡权威和神秘化组织(个人魅力型正当统治)(2)传统型权威和传统的组织(3)法定权威与合理化合法化组织(4)韦伯对三种类型组织的评价:,2、官僚制(科层组织)及其特征(1)官僚制的含义:一种以法理型权威(统治)为基础,具有专业化功能和固定的规章制度,设科(部)分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式。(2)官僚制的特征:合理的专业分工 层级节制的权力等级系统 依照规程办事的运作机制 形式正规的决策文书(档案)组织管理的非人格化 适应工作需要的专业培训 合理合法的人事管理制度(工资升迁任用)3、韦伯所认为的官僚制的优劣,（三）对韦伯官僚制的评价 1、韦伯理论具有巨大的社会政治意义 2、韦伯理论的学术意义:最早对社会生活中的组织现象进行研究,“组织理论之父”（1）开启了组织(行为)理论研究的先河（2）构建起一整套现代行政管理体系的的规则/原则(其对官僚制特征的描述揭示出了现代行政组织的许多重要管理原则如专业分工,层级节制,考试录用,职责权限,工作报酬等)（3）强调法理型权威在现代社会管理中的重要性;强调在知识和技能的基础上进行控制,促进了管理法治化,科学化,（4）讲求效率的行政观符合资本主义生产方式的需要;,3、韦伯理论的局限性:（1）高度纯化的理论描述,与现实中的组织有差距;（2）偏重于静态研究,过分强调机械的正式组织的功能,忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力;（3）偏重于对组织内部形态和管理结构的分析,缺乏对组织与其环境间关系的探讨;（4）过分强调专业分工和职能权限划分,忽视宏观协调;（5）过分强调人员稳定,导致组织惰性，强调年资在升迁中的意义,导致论资排辈;（6）过分强调组织利益和组织效率,忽视了组织成员多面的心理需求及人性发展;,二、怀特的理论行政学思想（一）怀特简介 美国人,1891年生,早期杰出的行政学家和人事行政学专家，现代西方行政学的奠基人，他坚信公共行政管理存在着一些具有普遍适用性的理论原则，首次将行政学思想系统化、理论化，使之成为一门比较完整的学科体系。代表性著作:1926 年行政学研究,该书是世界公认的第一本行政学教科书,为行政学的学科体系构建了一个比较完整的理论框架,（二）怀特行政学思想的主要内容 1、对行政学行政对象和范围的界定;2、提出了行政环境的思想 3、系统地探讨了行政组织的有关问题(行政组织思想)(1)关于行政组织体制方面的思想(2)对行政责任与权力的分配问题的分析(3)对行政组织有效监控幅度的探讨(4)提出了优良行政组织的标准 4、提出了行政协调的思想 5、提出了丰富的人事行政思想(1)关于人才的选拨问题(2)关于职位分类 分级和工资制定的问题(3)关于职务晋升的问题,6、行政伦理思想(1)行政伦理:是指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和(2)其行政伦理思想主要体现在官纪的研究上7、行政法规思想;(1)要注意研究政策与法律法规之间的关系:政策-(通则化)-法制-(经行政经验通则化)-行政案例-(通则化)-宪法条文(2)重点探讨了行政条例制定权的问题8、行政监督思想(1)行政监督的必要性与作用；(2)立法监督的主要职责；(3)有效的立法监督方法；(4)系统阐述了司法监督的有关问题,（三）简评:行政学研究的贡献与意义（1）率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系，是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果（2）是西方行政学发展史上的第一部系统性的教科书（3）将行政学的研究重点转向了行政管理内部,转向技术性细节,满足了行政管理作为一门独立学科的要求,丰富了行政学研究的内容（4）标志着行政学的正式诞生,三、厄威克的系统化行政管理思想（一）厄威克简介 英国人，著名行政管理学家，一战和二战期间曾出色的在英国皇家军队服役，素有“厄威克中校”的美称。1937年管理科学论文集的合作者，长期从事管理咨询工作。著述：1924玛丽福莱特论文集，1933明日的管理，1934管理的职能，1937行政科学论文集，1944行政的要素，1938组织的科学原则，1950组织中的委员会，1956管理备要。,（二）厄威克的主要学术成就与管理思想 1、成就：对古典管理理论的系统化 2、有关组织的八原则：他在系统化的过程中，提出了组织的八原则，认为这些原则对于一切行政组织的管理都具有普遍适用性。（1）目标原则；（2）权责相符原则（3）人员与组织结构相适应原则（4）单头领导原则；（5）控制幅度原则（6）“专业参谋与一般参谋”共存原则（7）授权原则；（8）明确性原则,四、福莱特的动态管理理论（一）福莱特简介 美国著名女政治哲学家和管理学家，是一位在“科学管理”理论与“行为科学”理论之间架起桥梁的管理学家。主要著作有：1918新国家；1924创造性经验；1925作为一种职业的管理；1941动态行政管理：玛丽 福莱特论文集；1947论文集自由与协调。,（二）福莱特的主要管理思想 1、群体原则（过程）一种新心理学 她认为:只有在群体中才能发现真正的人，个人的潜能在被群体生活释放出来以前，始终只是一种潜能，人只有通过群体才能发现自己的真正本性，获得真正的自由。这种“群体原则”包括以下几个方面的内容：（1）个人存在于相互的社会交往之中，人不能脱离社会而独立存在；（2）民主是一种社会意识，民主利用每一个人，把所有人在多成员的社会生活中交织在一起，使个人的不完整性得以补充；（3）群体目标、建设性冲突与整合,2、情境规律：关于权力、权威、控制与领导的思想（1）关于权力、权威的思想（2）关于情境控制的思想 控制情境经理人员所要控制的不是单个的要素，而是目标、任务、环境、以及其它各要素间的复杂的相互关系。（3）关于领导方式的思想一般领导模式,（三）评价 1、贡献性（1）研究角度方法上的创新：动态研究，从人的角度，利用心理学的方法，具有“社会人”时代的特征，在古典理论与行为科学之间架起了桥梁。（2）许多观点具有创造性与先见性，亦具指导价值（群体原则，情境规律，冲突的整合，协调，控制）；2、局限性：主观臆断与幻想性。,第三节 批评与转变时期的西方行政学（1941-1959年）一、巴纳德的系统行政组织理论 二、西蒙的行为主义行政学说 三、帕金森的“帕金森定律”四、麦格雷格的公共人事管理理论 五、林德布洛姆的渐进决策理论,一、巴纳德的系统行政组织理论（一、巴纳德简介 切斯特欧文巴纳德，美国管理学家，1886-1961；最早用系统观表述组织并建立了一套影响深远的理论体系；社会系统学派的创始人，现代管理理论之父。代表性著作：1938 年经理人员的职能；1948 年组织与管理。,（二）巴纳德系统组织理论的主要内容 1、关于组织本质的思想：组织是一个协作系统 组织是有意识的协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。2、组织存在的三个基本条件（组织三要素说）（1）明确的共同目标（2）协作的意愿 协作意愿是指自我克制，交出个人行为的控制权及个人行为的非个人化（3）良好的沟通:信息交流是将组织共同目标与个人协作意愿联系起来的桥梁,上述两个基本要素只有通过信息交流把他们沟通起来才能成为动态的过程。,3、管理人员的职能（1）建立并维持一套信息传递系统（2）促使组织中的每个人都能作出重要贡献（3）阐明并确定本组织的目标4、正式组织与非正式组织说（1）非正式组织的含义：一种无正式的组织结构、无自觉地共同目标，但具有通过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体（2）非正式组织对正式组织的影响（3）正确认识和利用非正式组织5、组织平衡论（存续论）：组织存在和发展的关键在于使组织成员获得一种贡献与满足之间的平衡。组织的平衡是不稳定的。,6、权威接受论（1）权威取决于下级人员的接受命令（2）权威被接受的条件（3）管理者强化正式权威的方法（4）两种权威论：领导者与下级人员之间的权威关系有两种：职位权威与领导权威7、组织决策论（1）组织中的决策分为个人决策与组织决策两类（2）组织决策的两个客观因素：组织目标与环境，即决策就是要使目标和环境明朗化，在具体行动上达成一致；（3）管理者决策工作有三个来源（4）决策的方法与艺术,(三)对巴纳德组织理论的评价 最早把系统理论和社会学知识应用于管理领域，提出系统组织观，创立了社会系统学派，对后世影响深远；被誉为“现代管理理论之父”。系统观的价值：改变了人们描述和分析组织各个部分的做法，将注意力从组织的各个部分转移到各个部分之间的相互关系，转移到整体，强调不能孤立地看待和处理各个问题，而应当认识到它们的相互影响。动态的分析方法：从心理学和社会学的角度将管理研究向前推进了一大步；,二、西蒙的行为主义行政学说（一）西蒙简介 美国行为主义行政学家；研究领域：行政学，管理学，政治学，心理学，计算机科学 著述丰富：1947行政行为行政组织决策过程的研究；其它：管理决策新科学，经济学与行为科学中的决策理论，人的模式关于社会背景下人类理性行为的社会及理性数学论文集；,（二）西蒙行政学思想的主要内容 1、行政谚语：对传统行政学理论的批判 2、行政学研究方法论（1）事实与价值的区分：以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题，从而界定行政学的研究对象与范围：政策问题：价值因素居重；行政问题：事实居重；（2）操作定义：凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，即名词的定义是与实证观察的事实和情况相一致的；（3）概念工具：行政学研究首先要建立的是一系列的概念，作为建立这一学科的理论和原则的工具；3、行政决策论,4、行政组织理论对巴纳德组织理论的深化和完善（1）关于组织平衡问题的探讨（2）对组织影响力的探讨（3）对组织设计问题的探讨（4）组织的权力配置：合理集权与分权（5）观点归纳：A、应把组织的整体结构设计成层级结构；B、必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络；C、必须应用“控制注意力”原则，有效地利用组织的“注意力资源”，把管理者亲自处理的决策任务限制在一定的范围，使工作任务适合管理者有限的时间和精力；D、应当正确地处理好集权与分权的关系。,（三）简评：西蒙的行政学思想对于行政学研究有着巨大贡献 1、其提出的研究方法论开启了行政学研究的新时代：即以科学化的概念、实证的研究方法来取代充满含混的命题与教条化陈述的传统行政学；2、广泛引用了心理学、社会学等其他学科的研究成果开拓了行政学研究的新视野；3、提出了新的研究途径：决策研究。,三、帕金森的“帕金森定律”（一）帕金森简介 诺斯科特.帕金森，1909-，英国著名行政学者，被誉为“民众行政理论家”。著作：1957帕金森定律及其关于行政的其他研究,（二）帕金森定律的主要内容 1、帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。帕金森定律的内容：工作的增加只是为了填满完成工作时可资利用的时间。2、帕金森定律的两条法则：（1）增加部属的法则（2）增加工作量法则 3、帕金森定律的进一步：烦琐定律典型的委员会工作方式 烦琐定律内容：委员会议事日程上所要讨论的问题中，花钱的多少和讨论时间的长短成反比。,四、麦格雷格的公共人事管理理论（一）麦格雷格简介：1906-1964，当代美国著名的行为科学家，擅长社会心理学和组织管理学。著作：1954管理的哲学；1957企业的人性方面；1967职业的经历（二）麦格雷格的公共人事管理学说的理论基础需要层次说,（三）麦格雷格的公共人事管理学说的内容，主要体现在X理论Y理论中 1、X理论 2、Y理论 主张采用以下几个方面进行新的管理：（1）分权和授权；（2）扩大工作范围；（3）参与式和协商式的管理；（4）鼓励职工对自己的工作成绩作出评价。,五、林德布洛姆的渐进决策理论（一）林德布洛姆简介 查尔斯.林德布洛姆，1917-，美国当代著名的政治学家和经济学家，政策分析的创始人。著作：1959渐进调适的科学，1968决策过程；1977政治与市场世界政治经济体系,（二）林德布洛姆的渐进决策理论的内容 1、渐进决策理论产生的背景：渐进决策模式是在对全面理性决策理论的批判基础上发展来的 2、渐进决策的含义：就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。渐进决策需要遵循三个基本原则：（1）按部就班原则：只对现行决策稍加修改。（2）积小变为大变原则。（3）稳中求变原则。3、推行渐进决策的原因：（1）决策的渐进性是由政治的一致性决定的。（2）决策的渐进性是由技术上的困难造成的。（3）决策的渐进性是由现行计划的连续性所决定的。,第四节 应用与发展时期的西方行政学（20世纪60年代）一、德罗尔的政策科学思想 二、彼得的彼得原理 三、里格斯的行政生态学说,一、德罗尔的政策科学思想（一）德罗尔简介 叶海卡德罗尔是国际上著名的政策科学权威，现代政策科学的创始人之一，为政策科学的规范化研究做出了举世瞩目的贡献，因而被誉为政策科学之父。政策科学三部曲：1968公共政策制定的再审查、1971政策科学构想、1971政策科学探索；1986逆境中的政策制定。,（二）德罗尔政策科学思想的主要内容 1、政策科学及其本质特征 政策科学是融合了管理科学、行为科学、经济学和政治学等多学科知识的一门全新的跨学科研究领域，其核心是把政策制定作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程及具体的政策问题和领域。政策科学的特征：（1）观察的客观性.（2）政策科学把理解现实和改进政策、制定政策融为一体。政策科学的研究内容：（1）对现实和问题的理解；（2）对宏观政策和最基本的政策范式做探讨；（3）超渐进主义；（4）研究各种因素间的复杂性；（5）面对模糊性决策时，尽量减少不确定性；（6）如何改进学习的方法；（7）结构政策；（8）元政策的制定。,2、政策科学方法论：在批评行为科学、管理科学的局限性的基础上，提出了他的系统群研究方法。3、逆境中的政策制定（1）逆境及其分类和普遍性：逆境难以消除的各种社会紧张状态。（2）政策制定对于应付逆境的作用,（3）对逆境的政策制定反应：A、对逆境的认识出现偏差.B、试图影响公众对逆境的认识。C、逆境惯常化化或美化。D、名义性或表现性行动主义。E、对政策制定的责任实行再分配。F、渐进主义加上偶发性的激进。G、大规模的行政改革。H、削减公共开支。I、非教条性宏观政策革新。J、改进政策制定本身。（4）应付逆境的政策原则（5）应付逆境的对策：A、改进应付逆境的基础条件。B、改进政策制定过程。C、改革决策观念和决策方式。4、宏观政策分析思想,二、彼得的彼得原理（一）彼得简介 劳伦斯J.彼得，美国著名的管理学家，比较关注人事管理。1969彼得原理，和彼得计划、彼得处方、彼得语录、彼得金字塔、彼得的人民一起构成“彼得系列”。（二）彼得原理的主要内容 彼得原理在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级。,三、里格斯的行政生态学说（一）里格斯简介 弗雷德W.里格斯，美国当代著名行政学家；比较行政学与行政生态学创始人；对发展中国家的行政问题比较感兴趣。代表性著作：1961年行政生态学；1962年公共行政比较研究趋势；1965年发展中国家的行政：棱柱型社会的理论；1965泰国：一个官僚政体的现代化；1971年发展行政的新领域；1973重访棱柱型社会；,（二）里格斯行政生态学说的主要内容 1、行政生态观（1）行政生态方法的必要性：（2）行政生态学的含义：研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。（3）行政生态学的研究范围 2、与三种基本社会形态相对应的三种行政模式（1）农业社会的行政模式融合型行政模式（2）工业社会的行政模式衍射型行政模式（3）过渡社会的行政模式棱柱型行政模式,3、对五种行政生态要素的分析（1）经济要素与公共行政（2）社会因素及其公共行政的影响（3）沟通网络与公共行政（4）符号系统与公共行政（5）政治构架与公共行政,第五节 挑战与创新时期的西方行政学（20世纪70年代）一、以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”二、菲德勒的权变领导模式 三、德鲁克的目标管理理论,一、以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”（一）新公共行政学的产生背景与基本含义 1、产生背景 新公共行政学的产生是对社会环境变化的一种必然回应。2、1968年明脑布鲁克会议与新公共行政学,3、新公共行政学的基本含义（1）传统公共行政学：指1968年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政理论和二战后重新建立的公共行政理论（2）新公共行政学指20世纪6、70年代产生的运用现象学方法，本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论。特征：非价值中立，致力于社会公平目标，强调公共的使命；代表人物有：乔治弗雷德里克森，1980新公共行政学；德怀特沃尔多，1948行政国家：美国公共行政的政治理论研究；文森特奥斯特罗姆，1973美工公共行政的理性危机。,（二）新公共行政学的主要内容或观点 1、对传统公共行政学“效率至上”观的反思与批判（1）两种效率观：机械性效率传统公共行政效率观。社会效率新公共行政效率观。（2）传统行政学所持的是一种机械性效率观，这种效率观是无意义无价值的。结论：传统行政学所强调的经济与效率目标，决不是公共行政的核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标；,2、新公共行政学对社会公平价值观的提倡（1）新公共行政学的社会公平观：新公共行政学者以罗尔斯的“公平正义”观作为理论依据，罗尔斯认为公平的自由处于高于一切的地位、理想的正义社会应该拥有最大的公平自由，每个社会成员都享受公平的自由，（2）新公共行政学期待将“社会公平”价值全面运用于现代公共行政实践，赋予公共行政以伦理内容，以其指导行政官员的行为.（3）期待建立一种新型的“民主行政”,3、新公共行政学对传统的政治行政两分法的突破（1）传统的政治-行政两分法限制了行政学的研究对象和范围，因而不能满足满足解决社会问题、处理社会危机的需要；（2）公共行政研究应适应现代社会的要求，在研究领域、研究方法上做一次飞跃.4、新公共行政学的动态、开放组织观（1）用行政生态学的视角去认识组织的运作和分解行政现象，认为公共行政组织中存在着四种基本的运作过程：A、分配过程;B、整合过程；C、边际交换过程；D、社会情感过程（2）不断地变革是当代公共行政发展的动力和核心内容,二、菲德勒权变领导理论（一）菲德勒简介 美国当代著名心理学家与管理学家，权变领导理论的奠基人，是国际上公认的领导科学与管理绩效方面的的研究权威。现为美国华盛顿大学心理学与管理学教授。代表性理论：有效领导的权变模型；代表性著作：让工作适应管理者1965；领导效能理论1967；领导效率的个人因素与环境因素1968；权变模型：领导效用的新方向1974；领导方式与管理效率1974；领导效能新论1987。,（二）菲德勒权变领导理论的主要内容 1、权变理论的历史背景与理论渊源 2、权变领导理论的基本观点：领导是否有效，不仅是由领导者的人格特质所决定，也不只是由领导情势所决定,领导绩效取决于领导特质与领导情势的适当匹配.3、LPC量表与领导方式的分类（1）LPC量表：菲德勒设计的一种用来测量领导者领导方式（风格）的量表，也叫“最难共事的同事”调查问卷表。（2）关系取向型领导（3）任务取向型领导（4）社会-独立型领导者,4、三种影响领导行为有效性的情境要素与八种领导情境（1）三种影响领导行为有效性的情境要素：领导者与被领导者的关系；任务的结构性；职位权力。（2）八种领导情境：依照领导者对每种情境的可控制度大小（可控制度越大，对领导越有利）5、领导风格与领导情境的匹配：6、权变领导模式的新发展：认知资源理论,三、德鲁克的目标管理理论（一）德鲁克简介 彼得德鲁克，当代最负盛名的美国经济学家、管理学家和政治学家，现代西方经济管理理论中经验主义学派代表人物，目标管理理论创始人。代表作：1954 管理的实践；1973管理：任务、责任、实践,（二）目标管理理论的基本内容 1、组织中目标的性质 高层管理人员战略目标和高级策略目标；中级管理人员中级策略目标；基层管理人员初级策略目标；一般职工方案和任务,2、目标管理成功的先决条件（1）高层管理人员的积极参与（2）下级人员的参与（3）有充分的情报资料（4）对实现目标的手段有控制权（5）对为实现目标而勇于承担风险的组织成员与以激励和保护（6）相信广大组织成员的责任心和创造性。,3、目标管理的三个阶段：（1）制定目标：准备给情报消除疑虑，制定战略目标，制定试探性策略目标，征求各方意见，收集各种评价形成完整目标体系（2）实现目标：在一般监督下为实现目标进行过程管理（3）对成果检查和评价，并把经验用于新的目标管理中 4、目标管理的特点：（1）以目标为中心；（2）重视成果的管理；（3）重视人的管理：把任务转化为目标体系，动员每个工作者参与管理。5、目标管理理论在公共行政管理中的应用公共服务机构管理理论,第六节 总结与探索时期的西方行政学（20世纪80年代以来）一、布坎南公共选择理论之“政府失败说”二、奥斯本的企业家政府理论 三、登哈特的新公共服务理论,一、布坎南公共选择理论之“政府失败说”（一）布坎南简介 詹姆斯麦吉尔布坎南，当代美国著名经济学家，1986年诺贝尔经经济学奖获得者，创立了公共选择理论，公共选择理论的代表人物，其理论被称为公共选择理论之母。代表性著作：财政理论与政治经济学1960；成本与选择 1969；公共选择论：经济学的政治运用 1972，与R托里森合著；自由的限度：在无政府主义状态和极权主义国家之间 1975；民主过程中的公共财政 1976；民主政治的赤字财政：凯恩斯爵士的政治遗产 1977；政治活动的经济学 1978；自由、市场与国家 1986。,(二)公共选择理论的主要内容与观点 1、公共选择理论界定（1）广义的解释：作为经济学理论的一个重要流派，公共选择可以界定为“对非市场决策的经济学研究，或者说，是将经济学的方法应用于政治科学（2）狭义的解释：作为公共行政学的一个流派，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，分析政治家、官僚和投票人的行为。2、公共选择理论的基本假设 公共选择理论的基本特点是以经济人假定为分析武器，探讨政治领域中经纪人行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用,3、公共选择学派的官僚理论政府失败说（1）官僚是经济人，与民众间是交易关系（2）政府会失败国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到那样有效，政府的政策往往并不符合弥补市场不足这一目标。政府失败的主要表现形式：政府政策低效率与政府工作机构低效率（3）政府失败政府政策低效率的原因 A、主观原因：政策部门的政治家们有意无意为自身的经济人动机所左右，对公共利益的理解有偏差；B、外部原因：缺乏约束机制来制约政府行为方式。,（4）政府失败政府机构低效率的原因 A、缺乏竞争机制；B、缺乏降低成本的激励机制；C、政府机构自我膨胀；D、监督信息不完备；E、政府的寻租行为。（5）补救“政府失败”的政策建议：从制度创新上寻找对策，重建基本的宪法规则，通过新的宪法规则来约束政府的权力：A、创立一种新的政治技术，提高社会民主程度；B、在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率；C、改革税赋制度，约束政府权力；,二、奥斯本的企业家政府理论（一）奥斯本简介 戴维奥斯本，当代美国著名管理学者；大学讲师，美国进步政策研究所研究员，政府高级顾问。代表著作：民主实验室1988；改革政府-企业精神如何改革着公营部门（与特德盖布勒合著）1992。,（二）企业家政府理论的主要观点 1、企业家政府理论产生的背景（1）政府的本质及政府存在的必要性（2）传统的政府官僚体制的危机（3）20世纪80-90年代提出要重塑政府，以企业家政府取代官僚制政府 2、企业家政府的含义 企业家是把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较高的地方。企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。这一定义既适合于私营部门也适合于供应部门和社会组织。企业家政府具有企业家精神的政府，即象企业家那样具有创造力与创新精神的政府。,3、企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则：（1）掌舵而不是划桨。（2）得妥善授权而非事必躬亲。（3）注重引入竞争机制。（4）注重目标使命而非繁文缛节（任务驱动）。（5）重产出而非投入。传统官僚制度注重投入而非产出。（6）具备“顾客”意识。（7）有收益而不浪费。（8）重预防而不是治疗。（9）重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式（10）重市场机制调节而非仅告行政指令控制。,三、登哈特的新公共服务理论（一）登哈特简介 罗伯特登哈特：著名行政学家，美国亚利桑那州立大学公共事务学院院长，博士，大学教授，政治顾问。代表性著作：新公共服务：服务而不是掌舵，公共行政：一种行动取向1999；意义之寻求；公共服务的新生，公共服务中的行政领导,（二）新公共服务理论的主要内容 1、新公共服务理论的产生背景 新公共服务理论的产生是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论（NPM）进行反思和批判的基础上产生的。新公共管理学的核心理念：A.管理的自由化。B.管理的市场化取向。2、新公共服务理论的思想来源与概念基础（1）民主公民权理论（2）社区与公民社会的理论（3）组织人本主义与新公