公共政策内容的执行分析.ppt

,1,第六章,公共政策内容的执行分析,2,主要内容,一、公共政策执行概述二、政策执行的研究取向与理论模型三、公共政策执行过程与手段四、影响公共政策执行的主要因素五、公共政策执行偏差及其纠正,3,一、公共政策执行概述,1.政策执行问题的缘起2.政策执行的基本含义3.政策执行的主要特点4.政策执行的功能,4,1.政策执行问题的缘起,在西方政策科学发展的相当长时期，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，人们片面认为正确地制定政策乃是解决政策问题的关键。,5,随着20世纪60年代由约翰逊政府所发起的“向贫困开展”、“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果？这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。,6,20世纪70、80年代，美国学术界最先对忽视政策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开山鼻祖普里斯曼()和威尔达夫斯基(A.Wildavsky)等人的倡议下，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”(Implementation Movement)。,7,就我们国内的情况而言，在改革开放以前的很长一段时期，很少有人将公共政策作为一门科学加以专门研究，政府政策过程中的问题更多地出在政策制定环节；改革开放以后，我国的政策科学得到了较快发展，政府政策过程中的问题相对更多地出现在政策执行环节。因此自20世纪80年代中后期以来，对政策执行问题的研究开始受到越来越多的学者和实际工作者的关注。,8,2.政策执行的基本含义,所谓政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。,9,3.政策执行的主要特点,（1）对象的适用性（2）执行的灵活性（3）执行的协调性（4）执行的时限性（5）过程的动态性,10,4.政策执行的功能,（1）确保政策目标的实现（2）检验政策成效（3）为后继政策制定提供重要依据,11,二、公共政策执行的研究取向与理论模型,（一）研究取向（二）基本理论（三）执行模型,12,（一）研究取向,“自上而下”的研究取向（top-down）“自下而上”的研究取向（bottom-up）,13,1.“自上而下”的研究取向,自上而下的分析方法把中央政府的高层决策作为研究的出发点，认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标；同时强调层级节制的指挥命令关系。,14,据说，美军1910年的一次部队的命令传递是这样的：营长对值班军官：明晚大约8点钟左右，哈雷彗星将可能在这个地区看到，这种彗星每隔76年才能看见一次。命令所有士兵着野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象，如果下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。值班军官对连长：根据营长的命令，明晚8点哈雷彗星将在操场上空出现，如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂，这一罕见的现象将在那里出现。,15,连长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷彗星将身穿野战服在礼堂中出现，如果操场上下雨，营长将下达另一个命令，这种命令每隔76年才会出现一次！排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这是每隔76年才有的事，如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。班长对士兵：在明晚8点下雨的时候，著名的76岁哈雷将军将在营长的陪同下身着野战服，开着他那“彗星“牌汽车，经过操场前往礼堂。,16,对该途径的批评：,（1）它要求的所谓完美的必要条件很难具备。（2）它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者。进一步地，“自上而下”的分析方法倾向于对行政执行机构的自由裁量权持否定看法。（3）更适用于传统官僚制下的科层式结构。,17,2.“自下而上”的研究取向,自下而上的研究可以从自上而下的对立面来理解，它不是从上层政治出发来研究政策的执行过程，而是以组织中的个人作为出发点，以政策链条中较低和最低层次为研究的基础。（1）基层官员的权力观：充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。（2）执行结构研究：政策执行需要众多组织和行动者的共同协作。,18,对该途径的批评：,（1）它过分强调了基层官员的自由裁量权。（2）只适合于分权的政治环境。（3）它对自上而下的研究取向的批评有失公允。,19,两种研究途径的区别,（1）最初的焦点（2）主要行动者的认定（3）评估标准（4）整体焦点,20,（二）基本理论,1.行动理论2.组织理论3.博弈理论,行动学派强调政策：行动只要坚强有力，行动方法切实可行，就可以较为顺利地实现政策目标，行动是政策执行的关键。,组织是政策执行的关键，没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。,政策执行是一个政治上讨价还价的过程，在政治交易的情况下，公共政策目标与方案的重要性和可行性都要大打折扣。,21,（二）基本理论,政策实施中的有选择性表明，政策执行既与执行者的能动性有关，也与基于利益的选择有关；政策执行的有组织性表明，政策实施必须有专门的组织来负责，政策执行必须是有序地来进行；政策执行的行动性表明，政策实施是将政策规范运用于实践的过程，也是一个精心操作的过程。,22,（三）执行模型,1.史密斯的政策执行过程模型2.范米特和范霍恩的政策执行系统模型3.麦克拉夫林的政策执行互适模型4.雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型5.萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型6.爱德华的政策执行模型7.高金的府际政策执行沟通模型8.萨巴蒂尔的政策支持联盟框架,23,三、公共政策执行过程与手段,（一）公共政策执行过程（二）公共政策执行手段,24,（一）政策执行的过程,政策执行的准备阶段政策执行的实施阶段政策执行的总结阶段,25,1.政策执行的准备阶段,（1）进行政策宣传（2）做好组织准备（3）进行物质准备（4）制定执行计划,26,2.政策执行的实施阶段,（1）政策实验（2）全面推广（3）指挥协调（4）监督控制,27,例：我国将开征房产税,据2011年1月27日新京报报道，最近召开的国务院常务会议同意在重庆和上海等部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省份人民政府制定。财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部有关负责人接受记者采访时透露，试点开始后，三部委将总结试点经验，适时研究提出逐步在全国推开的改革方案。条件成熟时，在统筹考虑对基本需求居住面积免税等因素的基础上，在全国范围内对个人拥有的住房征收房产税。,28,3.政策执行的总结阶段,（1）绩效评估（2）追踪决策,29,例：房价松动但离期待尚有差距,从2011年4月上旬开始，国务院派出8个督查组，对16个省（区、市）贯彻落实国务院房地产市场调控政策措施情况开展专项督查。督查重点是各地房地产市场调控工作责任落实情况，保障性安居工程建设情况，执行税收政策和差别化信贷政策情况，住房用地供应管理情况，引导住房需求情况以及落实住房保障和稳定房价工作约谈问责机制情况。,30,例：房价松动但离期待尚有差距,日前，国务院对地方“楼市督查”已结束。在“最严调控”之下，市场正呈现出积极变化，但各种力量博弈也在加剧：“限购”暂时遏制了炒房投机需求，但仍有超过四成的被统计城市3月份房价环比涨幅超过0.5；高房价出现松动，但离期待尚有差距。督查之后，一轮力度空前的房地产调控是否会再度加码，市场能否尽快冲破“观望期”？各方拭目以待。,31,例：,全面推广家电下乡政策是如何出台和执行的？,32,1.政策执行的准备阶段,为顺利推进家电下乡工作，以财政部牵头成立了家电下乡部际联席会议制度，商务部、工业和信息化部、中宣部等11个部门参加；工商、质检、公安等部门已经出台了促进家电下乡政策实施的具体措施；同时，要加大宣传力度，通过报纸、广播、电视等多种形式进行广泛宣传，做到让农民家喻户晓，把这项惠农强农、扩大内需、拉动生产的政策落实好。,33,2.政策执行的实施阶段,为了贯彻落实国务院关于促进家电下乡的指示精神，财政部、商务部在反复调查研究的基础上，提出了财政补贴促进家电下乡的政策思路。为稳妥推进，自2007年12月起在山东、河南、四川、青岛三省一市进行了家电下乡试点，对彩电、冰箱（含冰柜）、手机三大类产品给予产品销售价格13%的财政资金直补。试点取得了显著成效，农民得实惠、企业得市场、政府得民心。,34,2.政策执行的实施阶段,在总结试点经验的基础上，财政部、商务部研究认为，有必要加快推进家电下乡，经国务院批准，在试点的三省一市继续实施的同时，将家电销售及售后服务网络相对完善、地方积极性较高的内蒙古、辽宁、大连、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广西、重庆、陕西等12个省(区、市)，补贴产品增加洗衣机。,35,2.政策执行的实施阶段,自2009年2月1日起，余下的19个省(区、市)及新疆生产建设兵团全面启动家电下乡工作，至此，家电下乡在全国推广。为保持政策公平，家电下乡在各地区实施的时间统一暂定为4年，整个活动持续到2013年1月底。,36,2.政策执行的实施阶段,家电下乡涉及农民的切身利益，也是一个重大的民生工程。对这项政策一定要做好追踪问效，及时研究解决问题，完善督导制度，确保政策效果。计划2009年月份由财政部、商务部、工业和信息化部牵头，联席制度成员单位参加组成联合督察组，对家电下乡工作进行全面督察，确保政策落到实处。,37,3.政策执行的总结阶段,总体来看，实施这项政策取得了“农民得实惠、企业得市场、政府得民心、经济得发展”的效果。但从一些市县调查的情况分析，当前仍有一些制约家电下乡政策落实的瓶颈，比如：宣传工作还不够深入；加重了小规模纳税销售企业的税赋；农民补贴领取兑现不够及时；某些销售网点管理不够规范；部分生产厂家产品品种较少，等。,38,（二）政策执行手段,1.行政手段2.法律手段3.经济手段4.说服引导手段5.技术手段,39,四、影响公共政策执行的主要因素,质量较高的政策必要的政策资源恰当的执行方法合格的执行人员顺从的目标群体正确的沟通协调适宜的执行环境有效的监督控制,40,（一）质量较高的政策,政策的有效执行是以高质量的政策为前提的，政策执行的好坏首先就受制于政策本身的质量高低。1.政策具有合理性；2.政策具有明晰性；3.政策具有协调性；4.政策具有稳定性；5.政策具有公平性。,41,例：免费公交为何走不远?,据2010年11月7日广州日报报道，广州公交免费政策实施后出现高峰期爆满状况，广州市市政府宣布：从11月8日起，全市取消免费乘坐地铁、公交和过江轮渡的优惠措施，按每个户籍家庭(含在广州居住半年以上流动人员)发放150元现金，集体户口人员按照每人50元标准发放现金，作为交通补贴。11月初，广州公交免费政策刚一出台，便如石击水，在社会上引起了强烈反响。如今，这项惠民政策匆匆“流产”，更引起哗然一片。才实施了一个礼拜就改啦？政府咋能这样呀？,42,（三）恰当的执行方法,1.注重政策宣传2.重视政策实验 3.强制执行与说服教育相统一的执行手段4.抓中心工作、以点带面的领导方法,43,（四）合格的执行人员,什么样的执行人员才称得上“合格”呢？1.高度的思想政治觉悟；2.积极的意向和态度；3.合理的知识和能力结构；4.较高的管理水平。,44,（五）顺从的目标群体,目标群体为什么会顺从和接受某一政策？1.政治社会化的影响；2.对政策合法化的看法；3.对成本利益的衡量；4.避免惩罚；5.流行价值观。,45,（六）正确的沟通协调,政策的有效执行离不开政策执行者之间必要的沟通与协调，否则，再好的政策执行起来也会困难重重。,46,例：为了夺取两个违章加油站的经营权，两个带有垄断性质的企业展开了长达数年的利益争斗，导致广东省重点工程常虎高速公路在完成90%的工程量后被迫停工两年，造成直接经济损失8亿多元。这就是发生在中石油广东销售公司与广东省交通集团全资子公司控股的广深高速公路公司之间的加油站拆迁事件。在上级有关部门的大力协调下，多年屹立不倒的“钉子油站”终于制定了“在2010年5月15日之前清拆”的时间表。,47,（七）适宜的执行环境,1.政治经济环境2.社会心理环境,48,（八）有效的监督控制,1.执政党的监督；2.国家权力机关的监督；3.政策执行机构内部的监督；4.社会监督。,49,五、公共政策执行偏差及其纠正,（一）什么是公共政策执行偏差（二）公共政策执行偏差产生的原因（三）公共政策执行偏差的矫正,50,例：“定心丸”何以变成“闹心丸”,第二轮土地延包给广大农民吃了一颗“定心丸”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但在一些地方“定心丸”却变成“闹心丸”。为举办2012年全国农运会，河南南阳宛城区红泥湾镇政府将上千亩即将成熟的小麦推平，改种树苗。据了解，红泥湾镇的绿化任务有4000多亩，所占土地中绝大部分是耕地。,51,例：“定心丸”何以变成“闹心丸”,2010年4月30日下午，在宛城区红泥湾镇林庄村，道路两边大片麦子被铲平，有的已经栽上了成排的树木；有的似乎刚翻过麦田尚未种树，齐刷刷的麦茬仍泛着青色，连着麦穗的麦秆横七竖八地布满脚下。70岁的村民周廷华说，“俺这都是口粮田，亩产千把斤，祖祖辈辈靠这吃饭，推的时候大家都不依，后来提高租地费，原来那个合同就作废了。”“其实到现在大家还是不愿意，但是村里强按头，没（办）法。”,52,例：“定心丸”何以变成“闹心丸”,据了解，按照有关法律法规，在未得到农民同意的情况下，强制流转农地属于违法行为；同时我国基本农田受到严格保护，不能改变用途，也不能种植林木。镇长李淑林承认，种树计划推行时确实遇到了来自村民的很大阻力，但因为任务是市里统一部署的，必须完成；另一方面，种树后的前几年，农民可以实行间作，对农作物收成影响不大。,53,例：“定心丸”何以变成“闹心丸”,南阳市国土局副处级调研员王泽昆表示，根据有关法律法规，我国基本农田受到严格保护，未经审批的情况下，不能变更用途，也不能种植林木苗圃。据悉，南阳市国土局正在对“毁麦种树”事件展开调查。,54,（一）什么是公共政策执行偏差,所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。,55,常见的表现形式：,1.替换性执行“你有政策，我有对策”。2.选择性执行“曲解政策，为我所用”。3.象征性执行“软拖硬抗，拒不顺从”。4.附加性执行搞“土政策”。,56,1.替换性执行,即政策在实施过程中表面上与原政策一致而实际上背离原政策精神的内容。如，许多城市在拆迁过程中,不少地方的执行者打着发展地方经济的旗号,滥用耕地,侵害被拆迁户的利益,致使政策的执行不当“偏离”政策目标。,57,2.选择性执行,一个完整的政策在自上而下的执行过程中,只有部分被贯彻执行，政策执行者将对自己有利的部分加以贯彻执行,对自己不利的部分置之不理。如，关于教育收费的政策,有些政府和地方,为了自己本单位、本部门的利益,对国家允许一些项目收费的教育政策大张旗鼓地宣扬,而对制止教育乱收费的政策精神不宣传,不传达,截留、隐瞒政策。,58,3.象征性执行,即政策在执行的过程中只是停留在宣传的层面上,执行人员也只是象征性地执行,使政策不能落到实处。例，近几年来,随着社会各界对打工者权益的重视,有关部门出台了一系列禁止拖欠打工者工资的政策、法规,如关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知，但仍有不少单位对此政策只作表面上的宣传,或只是象征性地执行。,59,4.附加性执行,即政策在执行的过程中附加了不当的内容,使政策的调控对象、范围、目标等超越政策原来的要求。例如，我国对结核病治疗实行免费痰涂片检查、免费提供治疗药品等一系列政策。但在湖南省祁东县当地疾控中心在给患者提供免费药品时，还要求患者花钱购买保肝药。,60,（二）公共政策执行偏差产生的原因,1.中央利益与地方利益间的矛盾2.政策本身的缺陷3.政策执行者的认知缺陷4.政策执行的监控不力,61,（三）公共政策执行偏差的矫正,1.合理划分中央和地方事权的问题2.加强公共政策执行的成本收益分析3加强公共政策的认知力度4努力提高公共政策执行者的素质5加强公共政策执行的控制与监督6加强公共政策执行的制度创新,62,案例：控烟，我们希望看到进步,63,案例：控烟，我们希望看到进步,64,案例：控烟，我们希望看到进步,瞧一瞧，它们的另一张脸！,65,案例：控烟，我们希望看到进步,据2011年1月中国疾控中心等部门联合发布的评估报告控烟与中国未来显示，虽然我国于2003年11月签署并于2006年1月正式生效的WHO烟草控制框架公约后就开始控制吸烟，但5年来成效微弱，吸烟率居高不下，控烟履约绩效得分偏低，与公约要求差距巨大。目前，全国尚有3.56亿烟民，与2002年相比几乎没有变化，遭受二手烟危害的人群更是高达7.38亿。中国控烟任重道远。幸运的是，杭州、广州等地已经开始行动起来。,66,案例：控烟，我们希望看到进步,2010年3月1日,杭州市公共场所控制吸烟条例正式实施。条例规定，杭州市医院、学校、博物馆等10类公共场所禁止吸烟，商场、超市、单位办公室等9类公共场所控制吸烟。一些经营性服务场所以及机关、事业单位等9类公共场所要设立专门的吸烟区或吸烟室。违反条例的个人和单位将受到50元至2000元的处罚。一场轰轰烈烈的控烟战开始席卷杭州各个角落。,67,案例：控烟，我们希望看到进步,为了促进控烟，卫生局将“公共场所卫生许可证的办理，与控烟是否到位挂钩”。今后凡是卫生许可证到期、变更或新办，控烟工作是否落实是办证的条件之一。在杭州第一人民医院，控烟工作已与员工奖金挂钩。1个科室1个月内被查到3人次违规抽烟，全科室一百多名员工都将被取消当月的50元的控烟奖励。,68,案例：控烟，我们希望看到进步,由于条例缺乏强有力处罚措施，被视为社会表率的政府机关单位甚至采取了各种奖惩制度激励控烟。在杭州市检察院，临时组成的控烟监督小组定时和不定时地组织检查。第一次被查到，口头警告；第二次被查到就要在内网上通报了；第三次被查到，则与公务员”评奖评优“的年终考核挂钩。,69,案例：控烟，我们希望看到进步,但桐庐的一名机关单位控烟监督员坦承，对于老烟民来说，“禁烟比不偷菜还要难，控烟成功与否，主要看烟民自我控制。”他更直言，对于单位的领导则更难监管，“我管了他吸烟，他管我工作。”对于实施近半月来的热闹，杭州的官员们出言谨慎，禁烟初期不错的形势并不能说明问题，“将来怎么样，也还要再看。”“这是一个长期的任务，不可能一蹴而就。”陈卫强说。,70,案例：控烟，我们希望看到进步,广州办公室禁烟成定局。较之前上海的控烟条例只将“国家机关的会议室”列入禁烟范围，广州的办公室禁烟显然更为彻底。2010年4月28日三审通过的广州市控制吸烟条例将室内工作场所限制吸烟。国家机关、企事业单位、社会团体和其他社会组织的办公室、会议室、礼堂、公共走廊、电梯以及本单位的餐厅、咖啡厅禁止吸烟，其他区域可以设置吸烟室或者划定吸烟区。条例待省人大批准后，即可明确生效时间。,71,案例：控烟，我们希望看到进步,“就目前的地方立法而言，广州办公室禁烟范围应是相对彻底”，广州市控烟协会的有关负责人介绍。它可能是国内首部把办公室全面纳入禁烟范围的地方性控烟条例。也正是办公室禁烟的条文让广州条例禁烟相对彻底。违法吸烟者，有相关行政管理部门对其予以警告，责令立即改正；拒不改正的，处以50元的罚款。,72,案例：控烟，我们希望看到进步,对于控烟操作难的问题，通过的条例还规定，市爱国卫生运动委员会将设置并公开全市统一的举报和投诉电话，方便单位或者个人对违反本条例规定的违法行为或者不依法履行职责的行为进行举报和投诉。市爱卫办接到举报投诉后，应当要求相关部门、单位和机构及时处理。,73,案例：控烟，我们希望看到进步,2011年3月，卫生部公布修订后的公共场所卫生管理条例实施细则，细则新增加“室内公共场所禁止吸烟”等规定，2011年5月1日起正式实施。这也是我国第一次明确将“室内公共场所禁烟”列入公共场所卫生管理条例。卫生部相关负责人表示，实施细则生效后，今后饭店、候车室等公共场所不应再设“吸烟区”，这与世卫组织烟草控制框架公约的精神是一致的。,74,案例：控烟，我们希望看到进步,细则规定，公共场所经营者应当设置醒目的禁止吸烟警语和标志。室外公共场所设置的吸烟区不得位于行人必经的通道上。公共场所不得设置自动售烟机。公共场所经营者应当开展吸烟危害健康的宣传，并配备专（兼）职人员对吸烟者进行劝阻。细则还进一步明确了执法主体、强化了公共场所经营者的责任、加重了处罚力度等。,75,案例：控烟，我们希望看到进步,根据公共场所卫生管理条例，公共场所包括7个大类，28个小类。分别为：宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座；公共浴室、理发店、美容店；影剧院、录像厅（室）、游艺厅（室）、舞厅、音乐厅；体育场（馆）、游泳场（馆）、公园；展览馆、博物馆、美术馆、图书馆；商场（店）、书店；候诊室、候车（机、船）室，公共交通工具等。,76,思考：,1.案例中的相关控烟政策能否实现其预期的政策目标？为什么？2.对于控烟，你有什么好的政策建议？,77,最新：,新华网2012-04-11“卷烟入围科技奖”一事，有了新进展。4月10日，中国科学报刊登了中国30位院士联名反对“中式卷烟”入围国家科学技术进步奖的消息，引起轰动。记者致电“中式卷烟”推荐单位国家烟草专卖局，新闻处等几位相关人员对此事表示沉默。此前，“烟草院士”谢剑平是否应该当选引发的讨论，也有了进一步消息。同日，中国工程院副院长旭日干表示，此事还未达成初步意见，仍然在做工作。“不是那么简单的事情，有消息的时候，我们会主动告知媒体。”,78,最新：,中广网北京2012年5月5日消息 据经济之声天下财经报道，科技部发出说明，鉴于“中式卷烟”项目的异议情况较为复杂，国家烟草专卖局提出了不继续参加评审的申请。中国控制吸烟协会所超：该项目提出不提交“本年度”评审，更像是迫于舆论压力的巧妙说法，难保以后不再参评，希望能从根本上杜绝为发展烟草业的科学研究。,79,推荐阅读：,公共政策执行梗阻与消解作者：金太军 等著出 版 社：广东人民出版社出版时间：2005-3-1,80,谢谢！,